Diplomatie

Dies ist ein Auszug aus International Relations – ein E-IR Foundations Lehrbuch für Anfänger. Laden Sie hier Ihr kostenloses Exemplar herunter.

Krieg zieht die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf sich, hinterlässt deutliche Spuren im Leben der Menschen und ist für die Gestaltung unserer Welt verantwortlich. Dagegen findet die Diplomatie trotz ihrer Bedeutung kaum Beachtung. Als der Militärtheoretiker Carl von Clausewitz Anfang des 19. Jahrhunderts bemerkte, dass der Krieg die Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln sei, versuchte er, die Idee des Krieges in der modernen Politik zu normalisieren. Er wies aber auch darauf hin, dass es auch andere Maßnahmen als den Krieg gibt, mit denen Staaten ihre Ziele erreichen können. Dies sind in der Regel die Maßnahmen von Diplomaten. Und ihre Arbeit ist oft weitaus kostengünstiger, effektiver und berechenbarer als ein Krieg. Im Gegensatz zu früheren Jahrhunderten, in denen Kriege üblich waren, ist die Diplomatie heute der Normalzustand in den internationalen Beziehungen. Und in der heutigen Zeit wird Diplomatie nicht nur zwischen Nationalstaaten betrieben, sondern auch von einer Reihe nichtstaatlicher Akteure wie der Europäischen Union und den Vereinten Nationen.

Was ist Diplomatie?

Die Diplomatie gibt es wahrscheinlich schon so lange wie die Zivilisation. Am einfachsten lässt sie sich verstehen, wenn man sie zunächst als ein System der strukturierten Kommunikation zwischen zwei oder mehreren Parteien betrachtet. Aufzeichnungen über regelmäßige Kontakte durch Gesandte, die zwischen benachbarten Zivilisationen reisten, reichen mindestens 2500 Jahre zurück. Ihnen fehlten viele der Merkmale und Gemeinsamkeiten der modernen Diplomatie wie Botschaften, internationales Recht und professionelle diplomatische Dienste. Dennoch ist hervorzuheben, dass politische Gemeinschaften, wie auch immer sie organisiert sein mögen, in der Regel Wege gefunden haben, um in Friedenszeiten zu kommunizieren, und dafür eine breite Palette von Praktiken entwickelt haben. Die Vorteile liegen auf der Hand, wenn man bedenkt, dass die Diplomatie den Austausch fördern kann, der den Handel, die Kultur, den Wohlstand und das Wissen verbessert.

Für diejenigen, die nach einer schnellen Definition suchen, kann Diplomatie als ein Prozess zwischen Akteuren (Diplomaten, die in der Regel einen Staat vertreten) definiert werden, die innerhalb eines Systems (internationale Beziehungen) existieren und einen privaten und öffentlichen Dialog (Diplomatie) führen, um ihre Ziele auf friedliche Weise zu verfolgen.

Diplomatie ist keine Außenpolitik und muss von ihr unterschieden werden. Es kann hilfreich sein, die Diplomatie als Teil der Außenpolitik zu betrachten. Wenn ein Nationalstaat Außenpolitik betreibt, dann tut er das für seine eigenen nationalen Interessen. Und diese Interessen werden von einer Vielzahl von Faktoren beeinflusst. Grundsätzlich besteht die Außenpolitik eines Staates aus zwei wesentlichen Bestandteilen: seinen Handlungen und seinen Strategien zur Erreichung seiner Ziele. Die Interaktion eines Staates mit einem anderen wird als Handlung seiner Außenpolitik betrachtet. Dieser Akt erfolgt in der Regel durch Interaktionen zwischen Regierungsvertretern im Rahmen der Diplomatie. Eine Interaktion ohne Diplomatie würde die außenpolitischen Maßnahmen eines Staates in der Regel auf Konflikte (in der Regel Krieg, aber auch Wirtschaftssanktionen) oder Spionage beschränken. In diesem Sinne ist die Diplomatie ein unverzichtbares Instrument, um im heutigen internationalen System erfolgreich zu agieren.

Im modernen Kontext, einem System, das von Staaten dominiert wird, können wir Diplomatie vernünftigerweise als etwas betrachten, das größtenteils zwischen Staaten stattfindet. Tatsächlich verweist das geltende Völkerrecht, das die Diplomatie regelt – das Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen (1961) – nur auf Staaten als diplomatische Akteure. Im modernen internationalen System gibt es jedoch auch mächtige Akteure, die keine Staaten sind. Dabei handelt es sich in der Regel um internationale Nichtregierungsorganisationen (INGOs) und internationale Regierungsorganisationen (IGOs). Diese Akteure sind regelmäßig in Bereichen der Diplomatie tätig und haben oft einen wesentlichen Einfluss auf die Ergebnisse. So haben beispielsweise die Vereinten Nationen und die Europäische Union (zwei IGOs) die Diplomatie in den Fallstudien, die später in diesem Kapitel vorgestellt werden, maßgeblich beeinflusst. Und eine Reihe von INGOs – wie Greenpeace – haben in wichtigen Bereichen, die für die Gesundheit und den Fortschritt der Menschheit von Bedeutung sind, wie z. B. bei internationalen Umweltverhandlungen, maßgeblich zu Fortschritten bei Verträgen und Vereinbarungen beigetragen.

Während die Leser dieses Buches mit dem Konzept des Krieges aufgrund seiner Allgegenwärtigkeit im modernen Leben bis zu einem gewissen Grad vertraut sein werden, mag die Diplomatie als etwas Fremdes oder Entferntes erscheinen. Einerseits ist dies eine Folge dessen, was Diplomatie ist und wie sie ausgeübt wird. Diplomatie ist meist ein Akt, der von Vertretern eines Staates oder eines nichtstaatlichen Akteurs, meist hinter verschlossenen Türen, durchgeführt wird. In diesen Fällen ist die Diplomatie ein stiller Prozess, der in seiner routinemäßigen (und oft hochkomplexen) Form von einfachen Diplomaten und Vertretern durchgeführt wird. Dies ist vielleicht nicht der beste Ort, um die Diplomatie für Anfänger zu beleuchten. Andererseits werden der Öffentlichkeit manchmal Briefings, Erklärungen oder – seltener – vollständige Enthüllungen über eine diplomatische Angelegenheit vorgelegt. Diese dringen in der Regel ins öffentliche Bewusstsein, wenn es sich um kritische internationale Fragen handelt und hochrangige Beamte beteiligt sind. Da sie jedoch Schlagzeilen machen und in die Geschichtsbücher eingehen, werden in diesem Kapitel Beispiele aus dieser Art von Diplomatie herangezogen, um einen schmackhafteren Zugang zu bieten.

Um dem Leser ein Gefühl dafür zu vermitteln, was Diplomatie ist und warum sie wichtig ist, werden in diesem Kapitel zwei miteinander verbundene Fallstudien verwendet. Die erste Fallstudie betrifft die Bemühungen, die Verbreitung von Atomwaffen in den Griff zu bekommen. Die zweite Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts war geprägt vom Konflikt zwischen zwei atomar bewaffneten Supermächten, den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken (UdSSR) – oft auch als Sowjetunion bezeichnet. In diesem angespannten Klima sorgte die Diplomatie dafür, dass nur wenige andere Nationalstaaten Atomwaffen entwickelten. Daher ist der diplomatische Erfolg bei der Eindämmung der Verbreitung von Kernwaffen ein großer Erfolg, an dem sowohl nichtstaatliche als auch nationalstaatliche Akteure beteiligt waren. Die Beziehungen zwischen den USA und dem Iran bilden die zweite Fallstudie. Dieser Fall erstreckt sich über mehrere wichtige Jahrzehnte vom Ende des Zweiten Weltkriegs bis in die heutige Zeit. Mit dem Wandel der Zeiten änderte sich auch die Struktur der internationalen Beziehungen, was häufig zu wesentlichen Veränderungen in den diplomatischen Mustern zwischen beiden Nationen führte. Anhand dieses Verhältnisses lässt sich nicht nur die Bedeutung der hochrangigen Diplomatie zwischen zwei Schlüsselstaaten aufzeigen, sondern auch die Bedeutung einer internationalen Regierungsorganisation – der Europäischen Union – betrachten. Die Fallstudien wurden ausgewählt, weil sie einen Einblick in die Diplomatie zwischen Staaten bieten, die einst Erzfeinde waren und aufgrund unvereinbarer wirtschaftlicher, politischer oder sogar religiöser Systeme wenig gemeinsam hatten. Dennoch gelang es ihnen durch Diplomatie, einen Krieg zu vermeiden und Wege zu finden, um in den kritischsten Bereichen Fortschritte zu erzielen.

Regulierung von Kernwaffen

Nach dem ersten Einsatz einer Atombombe durch die USA auf Japan im August 1945 war die Welt wie verwandelt. Berichte und Bilder der totalen Verwüstung durch die beiden Bomben, die die USA auf Nagasaki und Hiroshima abwarfen, bestätigten, dass sich das Wesen der Kriegsführung für immer verändert hatte. Ein Reporter beschrieb die Szene folgendermaßen:

Die Schäden, die die Atombomben anrichteten, sind mit nichts zu vergleichen, was wir je zuvor gesehen haben. Während Bomben ausgebrannte Gebäude und Gerüste hinterlassen, hinterlässt die Atombombe nichts. (Hoffman 1945)

Obwohl die USA der erste Staat waren, der erfolgreich eine Atombombe zündete, forschten auch andere Nationen an dieser Technologie. Der zweite Staat, der erfolgreich eine Bombe zündete, war die Sowjetunion (1949). Es folgten das Vereinigte Königreich (1952), Frankreich (1960) und China (1964). Als die Zahl der Länder, die Atomwaffen besaßen, von einem auf fünf anstieg, gab es echte Befürchtungen, dass sich diese gefährlichen Waffen unkontrolliert auf viele andere Länder ausbreiten würden.

Die Proliferation war nicht nur ein zahlenmäßiges Problem. Mit der Weiterentwicklung der in Japan abgeworfenen Waffen wurden sie um Größenordnungen zerstörerischer und stellten eine ernste Bedrohung für die gesamte Menschheit dar. Anfang der 1960er Jahre waren Atomwaffen gebaut worden, die noch Hunderte von Kilometern über die Einschlagzone hinaus Verwüstung anrichten konnten. Die Vereinigten Staaten und die Sowjetunion, die in einem als Kalter Krieg bezeichneten System der Rivalität gefangen waren, schienen in einem Wettlauf zu stehen, um sich gegenseitig in der Quantität und Qualität der Bomben zu übertreffen. Der Kalte Krieg wurde so genannt, weil das Vorhandensein von Atomwaffen auf beiden Seiten einen traditionellen Krieg zwischen den beiden nahezu undenkbar machte. Sollte es zu einem direkten Konflikt kommen, hätte jede Seite die Macht, die andere vollständig zu vernichten und damit die gesamte menschliche Zivilisation zu gefährden.

Es mag seltsam erscheinen, aber trotz ihrer Offensivkraft werden Atomwaffen in erster Linie als Verteidigungsmittel betrachtet – es ist unwahrscheinlich, dass sie jemals eingesetzt werden. Dies ist auf ein Konzept zurückzuführen, das als Abschreckung bekannt ist. Wenn man eine Waffe besitzt, die einen Gegner auslöschen kann, ist es unwahrscheinlich, dass dieser einen angreift. Vor allem dann nicht, wenn Ihre Waffen diesen Angriff überleben können und Ihnen die Möglichkeit geben, einen Gegenschlag zu führen. In einem so unsicheren Umfeld wie dem Kalten Krieg war die Anschaffung eines Atomwaffenarsenals eine Möglichkeit, Abschreckung und ein Maß an Sicherheit zu erreichen, das auf andere Weise nicht zu erreichen war. Dies war offensichtlich eine attraktive Option für die Staaten. Aus diesem Grund schien jede Hoffnung auf ein internationales Regime der Mäßigung in Bezug auf Atomwaffen während des Kalten Krieges zum Scheitern verurteilt.

An den Rand und zurück

Die Vereinten Nationen (UN), die 1945 unter anderem mit dem Ziel gegründet wurden, der internationalen Diplomatie einen Schwerpunkt zu geben und eine sicherere Welt zu schaffen, versuchten in den späten 1940er Jahren vergeblich, Atomwaffen zu ächten. Nach diesem Scheitern wurden eine Reihe weniger strikter Ziele verfolgt, vor allem die Regelung von Kernwaffentests. Die in der Entwicklung befindlichen Waffen erforderten Testdetonationen, und jeder Test setzte große Mengen an Strahlung in die Atmosphäre frei, die die Ökosysteme und die menschliche Gesundheit gefährdeten.

Ende der 1950er Jahre gelang es der Diplomatie auf hoher Ebene im Rahmen der Vereinten Nationen, ein Moratorium (oder eine Aussetzung) für Atomtests durch die Vereinigten Staaten und die Sowjetunion zu erreichen. Doch 1961 führten ein Klima des Misstrauens und verstärkte Spannungen zwischen den beiden Nationen zur Wiederaufnahme der Tests. Ein Jahr später, 1962, geriet die Welt in der so genannten Kubakrise an den Rand eines Atomkriegs, als die Sowjetunion versuchte, Atomsprengköpfe auf Kuba, einem kleinen Inselstaat in der Karibik, weniger als 150 Kilometer vor der Südküste der Vereinigten Staaten, zu platzieren. Der kubanische Staatschef Fidel Castro hatte die Waffen angefordert, um die Vereinigten Staaten davon abzuhalten, sich in die kubanische Politik einzumischen, nachdem eine von den USA unterstützte Invasion von Anti-Castro-Kräften 1961 gescheitert war. Wie der sowjetische Ministerpräsident Nikita Chruschtschow (1962) es ausdrückte, „standen sich die beiden mächtigsten Nationen gegenüber, jede mit dem Finger auf dem Knopf“. Nachdem sie sich gegenseitig an den Rand gedrängt hatten, fanden US-Präsident John F. Kennedy und Chruschtschow heraus, dass sie sich auf diplomatischem Wege auf einen Kompromiss einigen konnten, der den grundlegenden Sicherheitsbedürfnissen des jeweils anderen gerecht wurde. In einer Reihe von Verhandlungen wurden die sowjetischen Raketen aus Kuba abgezogen und im Gegenzug zogen die Vereinigten Staaten ihre in der Türkei und Italien stationierten Raketen ab. Da die beiden Seiten aufgrund ihrer Rivalität einander nicht voll vertrauen konnten, basierte die Diplomatie auf dem Prinzip der Verifikation durch die Vereinten Nationen, die unabhängig die Einhaltung der Vereinbarungen überprüften (und damit Erfolg hatten).

Nachdem die unmittelbare Krise um Kuba gelöst war, wurde die Diplomatie auf hoher Ebene fortgesetzt. Keine der beiden Nationen wollte, dass sich ein solch dramatischer Zusammenbruch der Kommunikation wiederholte, und so wurde eine direkte heiße Leitung zwischen dem Kreml in Moskau und dem Pentagon in Washington eingerichtet. Im Juli 1963 wurde der Teilteststoppvertrag geschlossen, der Atomtests auf unterirdische Anlagen beschränkte und damit die Dynamik weiter steigerte. Es war keine perfekte Lösung, aber ein Fortschritt. Und in diesem Fall wurde er von den Führern zweier Supermächte vorangetrieben, die eine angespannte Situation deeskalieren wollten.

Obwohl die ersten Schritte zur Regulierung von Atomwaffen eine zwiespältige Angelegenheit waren, war das Vertrauen, das Kennedy und Chruschtschow in den Aufbau der Diplomatie setzten, von entscheidender Bedeutung für den Verlauf des Kalten Krieges und erleichterte weitere Fortschritte bei der Suche nach Bereichen der Übereinstimmung. In den Jahren nach der Kubakrise trat die Diplomatie des Kalten Krieges in eine Hochphase ein, die als „Entspannungsphase“ zwischen den Supermächten bekannt wurde, als sie sich bemühten, in einer Reihe von Fragen diplomatisch miteinander zu verhandeln, darunter auch in einem wichtigen Vertrag zur Rüstungsbegrenzung. In diesem Klima wurden auch Fortschritte bei der Verbreitung von Kernwaffen erzielt.

Der Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen

Aufbauend auf früheren Fortschritten begannen die 1970er Jahre mit dem Inkrafttreten des Vertrags über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (1970) – oft als Nichtverbreitungsvertrag (NVV) bezeichnet. Der Vertrag zielte darauf ab, die Nukleartechnologie einer zivilen Nutzung zuzuführen und die destabilisierende Wirkung einer weiteren Verbreitung von Kernwaffen auf die internationale Gemeinschaft anzuerkennen. Er war ein Triumph der Diplomatie. Das Geniale an diesem Vertrag war, dass er sich der Realitäten der damaligen internationalen Politik bewusst war. Es handelte sich nicht um einen Abrüstungsvertrag, da die Großmächte ihre Atomwaffen einfach nicht aufgeben wollten, weil sie befürchteten, dass ihre Sicherheit dadurch beeinträchtigt würde. Der Atomwaffensperrvertrag verfolgte also nicht das unmögliche Ziel, Atomwaffen zu beseitigen, sondern wollte die Zahl der Nationen, die Atomwaffen besaßen, auf die fünf Nationen einfrieren, die sie bereits besaßen: die Vereinigten Staaten, die Sowjetunion, das Vereinigte Königreich, Frankreich und China. Gleichzeitig wurden diese fünf Länder ermutigt, nichtmilitärische Nukleartechnologie mit anderen Ländern zu teilen – wie z. B. zivile Kernenergie -, damit sich diese Länder nicht versucht fühlten, Atomwaffen zu erwerben. Kurz gesagt: Wer Atomwaffen hatte, konnte sie behalten. Diejenigen, die keine Atomwaffen besaßen, durften von der nichtmilitärischen Forschung und den Innovationen der bestehenden Atommächte profitieren.

Dank der gut durchdachten Gestaltung des Vertrags und seiner Durchsetzung wurde er als äußerst erfolgreich angesehen. Nach dem Ende des Kalten Krieges wurde der Nichtverbreitungsvertrag 1995 dauerhaft verlängert. Zwar konnte die Zahl der Atomwaffenstaaten nicht auf fünf begrenzt werden, aber es gibt immer noch weniger als zehn – weit entfernt von den zwanzig oder mehr, die von Diplomaten auf beiden Seiten des Atlantiks vor Inkrafttreten des Vertrags im Jahr 1970 prognostiziert wurden. Staaten mit aufkeimenden Kernwaffenprogrammen, wie Brasilien und Südafrika, gaben sie aufgrund des internationalen Drucks auf, dem Vertrag beizutreten. Heute gibt es nur noch wenige Staaten, die sich außerhalb der Grenzen des Vertrags befinden. Indien, Pakistan und Israel sind dem Vertrag nie beigetreten, da sie (jeweils umstritten) nukleare Ambitionen hatten, die sie aufgrund nationaler Sicherheitsprioritäten nicht aufgeben wollten. Als Nordkorea 2003 beschloss, frühere Pläne zur Entwicklung von Atomwaffen wieder aufleben zu lassen, zog es sich aus dem Vertrag zurück, anstatt ihn zu verletzen, was das Gewicht des Nichtverbreitungsvertrags unterstreicht. Bis heute ist Nordkorea das einzige Land, das sich aus dem Atomwaffensperrvertrag zurückgezogen hat.

Das Nichtverbreitungsregime ist natürlich nicht perfekt – eine Situation, die am besten durch Nordkoreas Bestreben unterstrichen wird, sich trotz des internationalen Willens zu verbreiten. Es ist auch ein System mit einer inhärenten Voreingenommenheit, da eine Reihe von Nationen Atomwaffen besitzen dürfen, nur weil sie sie als erste entwickelt haben – und dies ist auch weiterhin der Fall, unabhängig von ihrem Verhalten. Doch obwohl die Menschheit mit der Atombombe die ultimative Waffe entwickelt hat, ist es der Diplomatie gelungen, ihre Verbreitung einzudämmen. Wenn es Gerüchte gibt, dass ein Land eine Atombombe entwickelt, wie im Fall des Iran, ist die Reaktion der internationalen Gemeinschaft immer eine allgemeine Besorgnis. In der IR nennen wir Ideen, die alltäglich geworden sind, „Normen“. Dank geschickter Diplomatie in den vergangenen Jahrzehnten ist die Nichtverbreitung von Atomwaffen eine der zentralen Normen, die unser internationales System stützen.

Die USA und der Iran

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs befand sich der Iran in einem geostrategischen Krisenherd. Er hatte eine lange Grenze im Norden mit der Sowjetunion und fungierte daher als geographischer Puffer gegen jegliche sowjetischen Vorstöße im Nahen Osten. Die weitere Umgebung des Irans, der so genannte Persische Golf, war eine Region, in der sich die größten bekannten Ölvorkommen der Welt befanden, deren ständige Versorgung für die Versorgung der westlich orientierten Volkswirtschaften von entscheidender Bedeutung war. Das Zusammentreffen von Zeit, Ort, Politik und Wirtschaft führte dazu, dass der Iran – in den meisten Fällen ein schwacher und unterentwickelter Staat – als wichtig eingestuft wurde. Als sich der iranische König, der Schah, von einer mächtigen linksgerichteten Regierung ins Abseits gedrängt sah, verschworen sich die Vereinigten Staaten mit den Briten, um ihn 1953 durch einen verdeckten Staatsstreich wieder an die Macht zu bringen. Während des Kalten Krieges befürchteten die Vereinigten Staaten, dass linksgerichtete politische Entwicklungen in den Ländern zu einer kommunistischen Revolution im eigenen Land und/oder zu einem Bündnis mit der kommunistischen Sowjetunion führen würden. In bestimmten Fällen griffen die Vereinigten Staaten daher ein, um die Ausbreitung des Kommunismus einzudämmen. Der Putsch war ein Meilenstein in der amerikanisch-iranischen Geschichte. Er begründete ein Muster enger Beziehungen, das 25 Jahre andauern sollte, da der Schah in einer unbeständigen Region zu einem loyalen Verbündeten der Vereinigten Staaten wurde. Diese Unbeständigkeit war nicht nur auf die geostrategische Rivalität zwischen den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion im Kalten Krieg zurückzuführen. Die gesamte Region war in eine Reihe von Krisen verwickelt, die durch die Entkolonialisierung und das daraus resultierende Phänomen des arabischen Nationalismus, den regionalen Widerstand gegen die Gründung Israels und den anhaltenden Konflikt zwischen Indien und Pakistan verursacht wurden. Damals wie heute lebt man in einer höchst instabilen Region der Welt.

Iran war schon immer eine Nation, die trotz unterschiedlicher Ausprägungen ihrer inneren Form und ihres Charakters nach größerer internationaler Bedeutung oder zumindest nach regionaler Vorherrschaft strebte. Der Schah zum Beispiel, dessen autokratische Herrschaft durch die Revolution von 1979 beendet wurde, die sein Regime beseitigte und die Islamische Republik Iran schuf, hatte große Pläne für den Iran als führende Nation im Nahen Osten. Diese Vision wurde von den Vereinigten Staaten geteilt, die den Iran während der Herrschaft des Schahs mit fortschrittlichen, nicht-nuklearen Waffen ausrüsteten. Die Vereinigten Staaten hofften, dass ihre Unterstützung des Schahs es ihm ermöglichen würde, die iranische Macht zu erweitern und zu vertiefen, um zur Stabilisierung der Region beizutragen. Der heutige Iran unterscheidet sich insofern nicht wesentlich vom Iran des Schahs, als er innerhalb der gleichen Grenzen existiert und aus den gleichen Völkern besteht. Ein wichtiger Vorbehalt ist jedoch, dass die regionale und globale Rolle, die der Iran unter dem Schah spielen sollte, weitgehend mit den amerikanischen Wünschen übereinstimmte, während die Rolle, die die Islamische Republik Iran anstrebt, so gut wie jeder Facette der amerikanischen Politik zutiefst zuwiderläuft. Daher sind die Beziehungen zwischen den USA und dem Iran aufgrund der Geschichte und der unterschiedlichen Wege, die beide Nationen eingeschlagen haben, voller Einblicke und Intrigen.

Die iranische Geiselkrise

Um unsere Fallstudie über die USA und den Iran mit dem Thema der Diplomatie zu verbinden, müssen wir nicht weit über die Geburt der Islamischen Republik Iran hinausblicken, bis zu einer Episode, die als iranische Geiselkrise bekannt ist. Im November 1979 stürmte eine Gruppe iranischer Studenten die US-Botschaft in Teheran, der Hauptstadt des Irans, und nahm das dortige Personal gefangen. Dies geschah, nachdem sich der Schah, der sich im Exil befand, zur Krebsbehandlung in New York aufgehalten hatte. Die Demonstranten forderten seine Rückkehr, um ihn wegen verschiedener Verbrechen seines Regimes, wie der Folterung politischer Dissidenten, vor Gericht zu stellen. So wurden die Gefangenen, die meisten von ihnen US-Diplomaten, als Geiseln genommen und ihre Freiheit im Tausch gegen die Rückkehr des Schahs angeboten. Die Vereinigten Staaten und der Iran befanden sich auf unbekanntem Terrain, als die neue iranische Regierung unter der Führung des einst im Exil lebenden schahfeindlichen Geistlichen Ruhollah Khomeini die Geiselnahme offiziell billigte.

Nach den üblichen diplomatischen Gepflogenheiten darf eine Botschaft – auch wenn sie sich auf fremdem Boden befindet – vom Gastgeberstaat nur mit dessen Genehmigung betreten werden. Als die iranischen Demonstranten in die US-Botschaft in Teheran eindrangen, verletzten sie also ein wesentliches Merkmal der Diplomatie, das sich über Jahrhunderte hinweg entwickelt hat und den Diplomaten die Freiheit gibt, ihre Arbeit zu tun. Aus diesem Grund, um ein aktuelleres Beispiel zu nennen, konnte sich der WikiLeaks-Gründer Julian Assange der Verhaftung durch die britische Polizei entziehen, indem er sich in einem harmlos aussehenden Reihenhaus in London niederließ – das Haus ist die Botschaft von Ecuador, und der Polizei wurde der Zutritt verweigert. So seltsam es auch klingen mag, aber dann standen Polizeibeamte vor der Tür und warteten darauf, Assange zu verhaften, falls er sich entschließen sollte, das Haus zu verlassen – eine Aktion, die den britischen Steuerzahler Millionen von Pfund gekostet hat. Das Beispiel Assange zeigt, wie hoch die diplomatischen Gepflogenheiten in den einzelnen Ländern sind und wie wenig sich dies im Laufe der Zeit ändert – selbst wenn sich die Länder in einem Konflikt befinden.

Im Fall des Iran war die Missachtung etablierter diplomatischer Grundsätze sowohl schockierend als auch extrem. Nicht nur, dass es gegen die etablierten diplomatischen Grundsätze verstieß, sondern Geiselnahme durch einen Staat ist nach den Genfer Konventionen als Kriegsverbrechen definiert. Die Vereinigten Staaten lehnten die Forderungen des Irans ab, und die Geiselkrise wurde zu einem angespannten diplomatischen Patt, das 444 Tage dauerte. Sie machte den Iran zu einem internationalen Paria: Weltweit herrschte Empörung darüber, dass der Iran nicht nur die Regeln des internationalen Systems, sondern auch den menschlichen Anstand missachtete, indem er die Geiseln – gefesselt und geknebelt – vor die Kameras führte. Es markierte auch einen neuen antiwestlichen politischen Weg für den Iran, der in krassem Gegensatz zu seiner pro-amerikanischen Haltung während der Zeit des Schahs stand. Trotz der letztendlichen Freilassung der Geiseln im Januar 1981 waren die einstmals befreundeten Nationen zu Feinden geworden. Nach der Krise wurden alle direkten diplomatischen Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und dem Iran abgebrochen, bis die Frage der Verbreitung von Kernwaffen die beiden Länder mehr als dreißig Jahre später an einen Tisch brachte.

Nuklearer Iran

Die Vorstellung, dass der Iran Kernwaffen besitzt, ist verständlicherweise umstritten. Die bekannte Missachtung internationaler Gesetze und Gepflogenheiten durch den Iran, wie sie in der Geiselkrise deutlich wurde und durch den regelmäßigen Vorwurf, terroristische und radikale Gruppen zu unterstützen, verstärkt wird, schafft eine Atmosphäre des Misstrauens in der internationalen Gemeinschaft. Die Nachrichten über die nuklearen Ambitionen des Irans stehen seit 2002 im Mittelpunkt des internationalen diplomatischen Interesses, als bekannt wurde, dass der Iran mit der Entwicklung eines modernen Nuklearprogramms begonnen hat, das Anzeichen für eine Bewaffnung aufweist (siehe Sinha und Beachy 2015 und Patrikarakos 2012). Dies geschah trotz der Tatsache, dass der Iran den Atomwaffensperrvertrag unterzeichnet hat und daher verpflichtet ist, weder Atomwaffen zu erhalten noch zu entwickeln. Der Iran beteuerte, sein Programm diene ausschließlich zivilen und friedlichen Zwecken. Aufgrund des internationalen Bekanntheitsgrades des Irans schenkten jedoch nur wenige dieser Aussage Glauben. Angesichts der Tatsache, dass die Vereinigten Staaten nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 gerade ihren „Globalen Krieg gegen den Terrorismus“ erklärt hatten, war die Lage angespannt.

Im Jahr 2002 hatten die Vereinigten Staaten keinen Appetit auf diplomatische Gespräche mit dem Iran über die Atomfrage. Die USA waren bereits Ende 2001 in Afghanistan einmarschiert und bereiteten sich darauf vor, Anfang 2003 in den Irak einzumarschieren, um den Nahen Osten von Regimen zu befreien, die transnationalen Terrorgruppen wie Al-Qaida – den Urhebern der Anschläge vom 11. September 2001 – Unterschlupf gewähren könnten. Die Vereinigten Staaten verfolgten auch ein größeres Ziel: einen Regimewechsel im Iran, den sie als den weltweit führenden Staat betrachteten, der den Terrorismus unterstützt. Nach dieser Logik war ein Krieg gegen den Terrorismus sinnlos, wenn er sich nicht gegen den größten Terroristen der Welt richtete. Dies würde geschehen, indem die Vereinigten Staaten ihre Macht durch eine Invasion in den Nachbarländern des Irans demonstrieren – man beachte, dass Afghanistan im Osten an den Iran und der Irak im Westen an den Iran grenzt. Dies würde dann internen Druck auf die iranische Führung ausüben, sich aus eigenem Antrieb zu reformieren; es könnte sogar zu einer weiteren Revolution führen. Sollte dies nicht gelingen, waren die Vereinigten Staaten bereit, sich in irgendeiner Form mit dem Iran auseinander zu setzen, um dessen nukleare Forschungseinrichtungen zu zerstören und möglicherweise einen Regimewechsel mit militärischen Mitteln herbeizuführen, wie sie es im Irak und in Afghanistan getan haben. Dies wird am besten durch den von Präsident George W. Bush oft wiederholten Satz ausgedrückt, dass „alle Optionen auf dem Tisch liegen“, wenn es um den Umgang mit dem Iran geht – genauer gesagt durch die folgende Passage aus einem offiziellen Regierungsdokument:

Das iranische Regime sponsert den Terrorismus, bedroht Israel, versucht, den Frieden im Nahen Osten zu vereiteln, stört die Demokratie im Irak und leugnet das Streben seines Volkes nach Freiheit. Die Nuklearfrage und unsere anderen Sorgen können letztlich nur gelöst werden, wenn das iranische Regime die strategische Entscheidung trifft, diese Politik zu ändern, sein politisches System zu öffnen und seinem Volk Freiheit zu gewähren. Dies ist das oberste Ziel der US-Politik. In der Zwischenzeit werden wir weiterhin alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um unsere nationale und wirtschaftliche Sicherheit vor den negativen Auswirkungen ihres schlechten Verhaltens zu schützen. (Nationale Sicherheitsstrategie der Vereinigten Staaten von Amerika 2006, 20)

In diesem Klima schien die Diplomatie ein Auslaufmodell zu sein. Doch dann trat ein ungewöhnlicher Kandidat auf den Plan: die Europäische Union (EU). Im Jahr 2003 begannen drei EU-Staaten, das Vereinigte Königreich, Deutschland und Frankreich, hochrangige diplomatische Gespräche mit dem Iran, um einen Krieg zu verhindern und in der Situation zu vermitteln. Die Gespräche wurden von den Vereinigten Staaten abgelehnt, die sich angesichts ihrer oben genannten Ziele weigerten, daran teilzunehmen. Für die europäischen Staaten war die Diplomatie ein lohnender Weg. Obwohl das Vereinigte Königreich, Frankreich und Deutschland traditionelle Verbündete der Vereinigten Staaten sind, hatte man in Europa kein Interesse an einem weiteren Krieg im Nahen Osten. Der Irak-Krieg war umstritten, da viele – einschließlich der Vereinten Nationen, die sich weigerten, ein Mandat für den Krieg zu erteilen – die Gründe für den Krieg nicht akzeptierten. Die Invasion des Irak im Jahr 2003 spaltete Europa auch politisch und löste massive Proteste in der Bevölkerung aus. Vor diesem Hintergrund war die Einbindung des Irans ein kühner Schritt der Diplomatie, der die einzige Supermacht der Welt in ihrer aggressivsten Phase effektiv in die Schranken wies. Die Gespräche waren zunächst ergebnislos, aber es gelang ihnen zumindest, den Iran in die Diplomatie einzubinden, sein Atomprogramm zu stoppen und einen anderen Lösungsweg als die Konfrontation anzubieten.

In den Jahren nach der Invasion gerieten die Militäroperationen im Irak und in Afghanistan in tiefe Schwierigkeiten, da beide Länder (aus unterschiedlichen Gründen) in Instabilität versanken. Dies erforderte eine längerfristige und umfangreichere Militärpräsenz der Vereinigten Staaten als geplant. Infolgedessen gerieten die USA in eine Sackgasse und waren nicht in der Lage, realistischerweise eine Militärstrategie gegen den Iran zu verfolgen. Daher schlossen sie sich 2006, wenn auch widerwillig, den EU-Iran-Gesprächen an. Auch China und Russland schlossen sich an, so dass es sich um eine wirklich internationale diplomatische Angelegenheit handelte. Es dauerte fast ein Jahrzehnt, aber im Juli 2015 erzielten die Parteien schließlich eine Einigung. Diese Einigung ist ein Wunderwerk der Diplomatie. Die einst gegensätzlichen Positionen, die von jahrzehntelangem Misstrauen zwischen den Vereinigten Staaten und dem Iran geprägt waren, wurden von Diplomaten auf allen Ebenen in vielen Verhandlungsrunden mühsam ausgearbeitet, bis für beide Seiten akzeptable Kompromisse gefunden wurden.

Im Laufe der jahrelangen Verhandlungen wurden auch persönliche Beziehungen zwischen den Diplomaten aufgebaut, die dabei halfen, staatliche Rivalitäten zu überwinden. Wendy Sherman, die US-Verhandlungsführerin, erinnerte sich daran, wie sie und ihr iranischer Kollege Abbas Araghchi während der Verhandlungen Großeltern wurden und sich gegenseitig Videos ihrer Enkelkinder zeigten. Persönliche Beziehungen wie diese lösen die nationalen Interessen beider Seiten weder auf noch ändern sie sie, aber sie trugen dazu bei, dass beide Seiten die Entschlossenheit entwickelten, unermüdlich zu arbeiten und nicht aufzugeben, bis sie sich auf die wichtigsten Parameter einigen konnten. Ähnliche persönliche Beziehungen entwickelten sich zwischen Beamten auf höchster Ebene, als sie in der Abschlussphase der Verhandlungen 17 Tage lang intensive Gespräche in Wien führten. Sherman beschrieb später die Szene am letzten Tag, als das gesamte diplomatische Personal versammelt war und US-Außenminister John Kerry zu den Parteien sprach:

Außenminister Kerry war der letzte, der sprach. Er erzählte, dass er mit 21 Jahren in den Krieg nach Vietnam gezogen ist. Er verpflichtete sich, alles in seinem Leben zu tun, um sicherzustellen, dass es nie wieder Krieg geben würde. Der Raum war absolut still. Es war still. Und dann haben alle, auch die Iraner, applaudiert. Denn ich glaube, wir alle haben verstanden, dass wir versucht haben, den Frieden zu sichern, nicht den Krieg. (Sherman 2016)

Genauso wie bei der Beilegung der Kuba-Krise lag der Schlüssel zum Erfolg der diplomatischen Strategie, die dem Abkommen zugrunde lag, darin, sich auf die Verifizierung zu konzentrieren und nicht auf das scheinbar unmögliche Ziel, Vertrauen zu schaffen. Die Diplomaten bemühten sich um den einzigen Bereich, in dem eine Lösung möglich war, und fanden einen Weg, sie für beide Seiten akzeptabel zu machen. Für den Iran bedeutete dies die schrittweise Aufhebung der von den Vereinigten Staaten verhängten Wirtschaftssanktionen und die stillschweigende Beseitigung jeglicher direkter militärischer Bedrohung. Für die Amerikaner bedeutete das Abkommen, dass der Iran einem strengen Überprüfungsregime unterworfen wurde, um sicherzustellen, dass das Land nicht ohne Weiteres Atomwaffen entwickeln kann, und dass im Falle eines solchen Anscheins der internationalen Gemeinschaft genügend Zeit bliebe, um zu reagieren, bevor diese Waffen einsatzfähig würden. Dies wird als „Ausbruchszeit“ bezeichnet (siehe Broad und Peçanha 2015). So etwas ist nur durch ein beispielloses System strenger internationaler Inspektionen der iranischen Anlagen möglich, dem der Iran zugestimmt hat.

Die Beilegung des Atomstreits zwischen den USA und dem Iran wäre nicht möglich gewesen, wenn nicht drei Länder der Europäischen Union im angespannten Jahr 2003 mutig einen diplomatischen Prozess eingeleitet hätten. So konnte nicht nur eine ernsthafte Konfrontation zwischen dem Iran und den Vereinigten Staaten vermieden werden, sondern auch der wichtige Grundsatz der Nichtverbreitung, der für die internationalen Beziehungen von zentraler Bedeutung ist, wurde aufrechterhalten, indem die Verpflichtung des Irans auf den Atomwaffensperrvertrag sichergestellt wurde. Das Atomabkommen mit dem Iran ist zwar ein klares Beispiel für einen diplomatischen Erfolg trotz großer Schwierigkeiten, aber es ist umstritten und anfällig. Es muss mehrere politische Veränderungen in den Vereinigten Staaten und im Iran überstehen, die es in den kommenden Jahren zu Fall bringen könnten – und es beseitigt nicht die Feindschaft zwischen den Staaten, die sich weiterhin gegenseitig misstrauen. Im Nachhinein kann sie jedoch als Auftakt zu einer Annäherung zwischen den beiden Nationen gesehen werden, die das 1979 mit der Geiselkrise begonnene toxische Beziehungsmuster allmählich ersetzen könnte. Selbst wenn die Vereinigten Staaten und der Iran wieder auf Konfrontationskurs gehen, schmälert dies nicht den Triumph der Diplomatie in diesem Fall, da die Verbreitung von Atomwaffen im Nahen Osten in einer kritischen Phase verhindert wurde und eine Alternative zu dem geboten wurde, was ein großer Krieg hätte sein können.

Schlussfolgerung

Die Diplomatie in der modernen Ära, einer Ära, die manchmal als „langer Frieden“ (Gaddis 1989) bezeichnet wird, weil es seit 1945 keinen großen Krieg mehr gab, hat sich vertieft und an Komplexität gewonnen. Heutzutage wäre es schlecht beraten, eine Beschreibung der Diplomatie auf Handlungen zu stützen, die kurz vor einem Krieg oder als Reaktion auf einen Krieg zwischen Staaten stattfinden. Die Diplomatie ist heute ein wesentlicher Bestandteil, um sicherzustellen, dass unsere lange Friedensperiode länger wird und dass die Welt, in der wir leben, dem Fortschritt des Einzelnen wie auch des Staates so förderlich wie möglich ist. Da die Welt von heute stärker vernetzt und voneinander abhängig ist als je zuvor, ist eine wirksame und geschickte Diplomatie von entscheidender Bedeutung, um sicherzustellen, dass die Menschheit die immer länger werdende Liste gemeinsamer Herausforderungen wie Klimawandel, Pandemien, grenzüberschreitender Terrorismus und Verbreitung von Kernwaffen bewältigen kann, die uns zum Verhängnis werden können, wenn sie nicht gelöst werden. Auch wenn Sie vielleicht nicht die Namen vieler derjenigen kennen, die sich in der Diplomatie engagieren, und auch nicht sehen, dass ihre harte Arbeit in den Medien gewürdigt wird, so ist ihre Arbeit doch wichtiger denn je für uns alle.

*Bitte konsultieren Sie die oben verlinkte PDF-Datei für alle Zitier- oder Referenzdetails.

Weitere Lektüre zu E-.Internationale Beziehungen

• Parlamentarische Diplomatie als ‚Track 1 1/2 Diplomacy‘ in der Konfliktlösung
• Diplomatie und das Ende der Außenpolitik, wie wir sie kennen
• Meinung – Virtuelle Diplomatie in Indien
• Diplomatie ist die Kunst der Machtausübung
• Die Unwägbarkeiten der Nahost-Diplomatie
• Palästina in Großbritannien: Sovereignty and Diplomacy After Balfour