Regulierungsagenturen

Regulierungsagenturen sind von der Legislative geschaffene Regierungsorgane, die bestimmte staatliche oder nationale Politiken umsetzen. Eine solche Behörde ist in der Regel für die Regulierung eines bestimmten Bereichs des sozialen oder wirtschaftlichen Lebens zuständig; sie ist mit Fachleuten besetzt, die über das Wissen und die Erfahrung verfügen, die für die Durchsetzung komplexer Regulierungsgesetze erforderlich sind. Regulierungsagenturen vereinen in der Regel die Befugnis zum Erlass von Vorschriften, zur Streitbeilegung und zur Erbringung gewöhnlicher Verwaltungsdienstleistungen, also Funktionen, die den legislativen, judikativen und exekutiven Befugnissen der einzelnen Regierungszweige entsprechen. Sie füllen die Lücken der allgemeinen Politik, indem sie Ordnung, Methode und Einheitlichkeit in den Prozess der modernen Regierung bringen.

Obwohl die Verwaltungsbehörden so alt sind wie die Bundesregierung, begann der nationale Regulierungsprozess, wie wir ihn heute kennen, mit der Gründung der Interstate Commerce Commission im Jahr 1887. Die Kommission wurde mit weitreichenden Befugnissen für die boomende Eisenbahnindustrie ausgestattet und erhielt weitreichende Befugnisse bei der Festlegung von Regeln und der Rechtsprechung, die über die Befugnisse aller vorherigen Behörden hinausgingen. Sie setzte den Trend und das Ziel für künftige Agenturen, da sie die erste Regierungseinheit war, „deren einziges Anliegen das Wohlergehen“ war, wie James Landis sagte, „in einem breiten öffentlichen Sinn, einer lebenswichtigen und nationalen Industrie“.

Seit dem New Deal sind Regulierungsagenturen zum sichtbarsten Instrument für die Umsetzung der nationalen Politik geworden. Sie bieten eine Form der zentralisierten Überwachung, die in früheren Perioden der amerikanischen Geschichte weder für notwendig noch für wünschenswert gehalten wurde. Ihre Ausbreitung verlief parallel zur Entwicklung der nationalen Industrien und der Entstehung des Kongresses als politisches Entscheidungsgremium, das nicht in der Lage war, die Einzelheiten der Verwaltung zu überwachen. Gleichzeitig hat ein wachsender Wohlfahrtsstaat neue Interessen wie Sozialhilfeansprüche und Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt anerkannt. Neue Regulierungsagenturen wurden geschaffen, um die neuen nationalen politischen Ziele wohlwollend zu verwalten und Konflikte durch weniger formalisierte und kontradiktorische – und weitaus weniger kostspielige – Verfahren zu lösen, als sie bei Gerichten üblich sind.

Der Charakter und der Ursprung einer Regulierungsagentur hängen von der Art ihrer Aufgaben ab. Im Allgemeinen lassen sich solche Agenturen in drei Hauptkategorien einteilen: unabhängige Regulierungskommissionen, Exekutivagenturen und staatliche Unternehmen. Die unabhängigen Kommissionen, die so genannt werden, weil sie relativ frei von der Kontrolle der Exekutive sind, sind die wichtigsten und umfassen solche Agenturen wie die Interstate Commerce Commission (ICC), die Securities and Exchange Commission (SEC), die Federal Trade Commission (FTC), das National Labor Relations Board (NLRB) und die Nuclear Regulatory Commission (NRC). Jede unabhängige Kommission wird von einem mehrköpfigen Vorstand geleitet, der vom Präsidenten mit dem Rat und der Zustimmung des Senats ernannt wird. Der Kongress hat sich bemüht, die Unabhängigkeit der Kommissionen zu gewährleisten, indem er ihre Verwaltungsräte auf parteiübergreifender Basis einrichtete, feste Amtszeiten für die Vorstandsmitglieder vorsah und den Präsidenten ermächtigte, sie nur aus gesetzlich festgelegten Gründen abzuberufen.

Die Exekutivagentur, ein Beispiel dafür ist die Umweltschutzbehörde, ist eine Agentur, deren Verwalter und Top-Assistenten vom Präsidenten ernannt werden, dem sie direkt unterstellt sind und der sie frei abberufen kann. Die Exekutivagentur ist direkt in der Exekutive angesiedelt; ihre Stellung innerhalb des verfassungsrechtlichen Rahmens der Gewaltenteilung ist daher klarer definiert als die der unabhängigen Regulierungsagenturen. Die staatliche Körperschaft, ein Beispiel hierfür ist die Tennessee Valley Authority, wird per Gesetz für einen bestimmten Zweck gegründet und befindet sich vollständig im Besitz der Regierung. Auf dieses Modell wird zurückgegriffen, wenn ein Projekt aufgrund seiner Dauer oder der erforderlichen Investitionen nicht ohne weiteres auf privatem Wege verwirklicht werden kann.

Die Regulierungsagenturen unterscheiden sich erheblich im Umfang ihrer Befugnisse und in ihrer Arbeitsweise. Die Arbeit des NLRB beispielsweise hat fast ausschließlich juristischen Charakter. Obwohl sie nach dem Wagner Act und dem Taft-Hartley Act über weitreichende Befugnisse verfügt, hat sich die NLRB dafür entschieden, nur gerichtliche Befugnisse auszuüben. Die Equal Employment Opportunity Commission (Kommission für Chancengleichheit am Arbeitsplatz) hingegen hat keine formale Befugnis zur Entscheidung von Klagen oder zur Verhängung von Verwaltungssanktionen. Aufgrund des sensiblen und höchst umstrittenen Charakters ihrer Aufgabe, die Antidiskriminierungsbestimmungen von Titel VII des Bürgerrechtsgesetzes von 1964 umzusetzen, hat der Kongress die Befugnisse der EEOC auf „informelle Methoden der Konferenz, Schlichtung und Überzeugung“ beschränkt. Wenn diese Methoden fehlschlagen, kann das mutmaßliche Opfer einer Diskriminierung vor einem Bundesgericht klagen. Obwohl die EEOC selbst keine endgültigen Anordnungen erlassen darf, führen ihre Leitlinien für den Umgang mit Diskriminierungsmustern im Beschäftigungsbereich zusammen mit ihren Untersuchungen vor Ort in bestimmten Fällen häufig zur Einhaltung der Vorschriften. Das Ergebnis ist eine erhebliche Regulierungswirkung.

Durch diese und andere Verwaltungsbehörden wurde ein immenser Bestand an Verwaltungsrecht geschaffen, der sich im umfangreichen Code of Federal Regulations und in einer Vielzahl von Fachpublikationen findet.

Die Entwicklung und die Struktur der Regulierungsbehörden haben die verfassungsrechtliche Theorie der Gewaltenteilung überstrapaziert, da die Agenturen in der Regel Funktionen aller drei Regierungszweige vereinen. Dennoch hat der Oberste Gerichtshof versucht, die verfassungsrechtliche Theorie mit den Erfordernissen einer effektiven Regierung in Einklang zu bringen und somit das verfassungsrechtliche Gleichgewicht zu wahren, das durch den Grundsatz der Gewaltenteilung unterstrichen wird. Die verfassungsrechtliche Grundlage für die Befugnis des Kongresses, Regulierungsagenturen einzurichten, ergibt sich aus Artikel I. Abschnitt 1 überträgt dem Kongress „alle gesetzgebenden Befugnisse“; Abschnitt 8 zählt diese Befugnisse auf und stattet den Kongress zusätzlich mit der Befugnis aus, Gesetze zu erlassen, die für die Umsetzung dieser Befugnisse notwendig und angemessen sind. Regulierungsbehörden werden seit jeher als notwendige und geeignete Mittel zur Erreichung der Ziele der nationalen Politik angesehen.

Implizit in der Theorie der Gewaltenteilung ist die Lehre enthalten, dass delegierte Befugnisse nicht rückübertragen werden können. Nach diesem Prinzip kann der Kongress die Exekutive (oder auch die Judikative) verfassungsrechtlich nicht mit der Befugnis zur Gesetzgebung ausstatten. Wie lässt sich dann die den Agenturen übertragene Regelsetzungsbefugnis rechtfertigen? Die Antwort des Obersten Gerichtshofs lautet, dass eine solche Befugnis zulässig ist, wenn das ermächtigende Gesetz eine Politik verkörpert und Leitlinien für das Verwaltungshandeln vorgibt. Innerhalb dieser Leitlinien verfügen die Behörden natürlich über einen erheblichen Ermessensspielraum. Theoretisch handeln sie jedoch nicht als Gesetzgeber im verfassungsrechtlichen Sinne, wenn sie ihren Ermessensspielraum nutzen; sie führen lediglich die vom Kongress festgelegte Gesetzgebungspolitik aus.

Die Realität hat sich jedoch nicht ohne weiteres der Theorie angepasst. Trotz der Wiederholung der Doktrin des Delegationsverbots hat der Oberste Gerichtshof immer wieder „richtungslose“ Delegationen von Gesetzgebungsbefugnissen zugelassen. Erst in den 1930er Jahren erklärte der Gerichtshof Kongressgesetze für ungültig, weil sie eine übermäßige Delegation von Gesetzgebungsbefugnissen vorsahen. Diese Präzedenzfälle fielen jedoch bald in Ungnade, da der Gerichtshof spätere Gesetzgebungsmandate bestätigte, die ebenso vage waren wie die zuvor für ungültig erklärten. Einige Delegationen sind beunruhigend weit gefasst. So soll beispielsweise die Federal Communications Commission ihre Lizenzierungsbefugnis im „öffentlichen Nutzen, Interesse oder der Notwendigkeit“ ausüben. Der Gerichtshof bestätigte dieses „geschmeidige Instrument“ der Delegation als „so konkret, wie es die komplizierten Faktoren für die Beurteilung in einem solchen Bereich erlauben“. Nichtsdestotrotz lebt die Doktrin, die eine Delegation verbietet, in der Theorie weiter. Erst 1974 legte der Oberste Gerichtshof in der Rechtssache National Cable Television v. United States ein Bundesgesetz eng aus, um zu verhindern, dass eine wörtliche Auslegung des Gesetzes den Schluss zulässt, dass der Federal Communications Commission die Steuerhoheit – eindeutig eine gesetzgeberische Funktion – übertragen wurde.

Das Verbot der Delegation von Aufgaben an den Gesetzgeber hat seine Entsprechung in der Anfechtung der Verfassungsmäßigkeit der Ausübung von Rechtsprechungsfunktionen durch Regulierungsbehörden. Die Behauptung lautet, dass diese Funktionen mit der in Artikel III den Gerichten übertragenen richterlichen Befugnis unvereinbar sind. Der Oberste Gerichtshof hat jedoch die Übertragung von Rechtsprechungsfunktionen an Regulierungsagenturen bestätigt, solange die Gerichte die Befugnis behalten, festzustellen, ob die Agenturen im Rahmen ihrer gesetzgeberischen Mandate gehandelt haben.

Die Kehrseite der Delegationsfrage betrifft Strategien, mit denen der Kongress von ihm erteilte Befugnisse zurücknehmen kann. Trotz der Bemühungen des Kongresses, ihre Unabhängigkeit zu gewährleisten, gerieten die Regulierungsagenturen in die Kritik der Liberalen, die sich darüber beschwerten, dass die Agenturen, anstatt im öffentlichen Interesse zu regulieren, zu Kunden der Sonderinteressen geworden waren, die sie eigentlich regulieren sollten. In jüngerer Zeit haben die Konservativen die Regulierungsbehörden wegen der allgegenwärtigen Bürokratisierung, der zunehmenden Rechenschaftslosigkeit und der Missachtung ihrer gesetzgeberischen Mandate angegriffen. Die Antwort des Kongresses auf diese Kritik hat verschiedene Formen angenommen, darunter Versuche, bestimmte Branchen zu deregulieren, und das Bestreben, sich ein Vetorecht des Gesetzgebers gegen Maßnahmen der Behörden vorzubehalten.

Das Vetorecht des Gesetzgebers, das der Kongress in den 1970er Jahren, als die öffentliche Kritik an den Regulierungsbehörden ihren Höhepunkt erreichte, immer häufiger anwandte, wirft ernste verfassungsrechtliche Fragen auf. Der Kongress verlangte von verschiedenen Exekutivbehörden, dass sie ihm im Voraus über bestimmte Arten von geplanten Maßnahmen Bericht erstatten. Wenn der Kongress (oder in einigen Fällen ein Haus des Kongresses) dann innerhalb einer bestimmten Frist eine Entschließung der Missbilligung verabschiedete, wurde die vorgeschlagene Maßnahme effektiv mit einem „Veto“ belegt. Der Oberste Gerichtshof hat diesen Mechanismus in der Rechtssache Immigration and Naturalization Service v. Chadha (1983) für verfassungswidrig erklärt, und zwar in Bezug auf das Veto einer einzelnen Kammer gegen eine Abschiebungsanordnung. Erstens, so das Gericht, sei das Veto des Kongresses ein legislativer Akt, der von beiden Häusern des Kongresses verabschiedet werden müsse. Zweitens, und das ist noch schwerwiegender, verstößt das Veto des Kongresses gegen Artikel II, wonach jedes Gesetz dem Präsidenten zur Genehmigung vorgelegt werden muss, bevor es in Kraft tritt.

Der Präsident als oberster Exekutivbeamter ist nach Artikel II der Verfassung verpflichtet, „für die getreue Ausführung der Gesetze zu sorgen“. Schon früh haben die Präsidenten die verfassungsmäßige Befugnis für sich in Anspruch genommen, jeden Exekutivbeamten, den sie oder ihre Vorgänger ernannt hatten, abzusetzen. Diese Behauptung wurde im Fall Myers gegen die Vereinigten Staaten (1926) bekräftigt. In der Rechtssache Humphrey ‚ Sexecutor v. United States (1935) weigerte sich der Oberste Gerichtshof jedoch, diese Theorie der inhärenten Befugnis auf die Absetzung eines Mitglieds einer unabhängigen Behörde anzuwenden, die quasi-legislative und quasi-richterliche Befugnisse ausübt. Das Gericht unterschied zwischen einem „rein exekutiven“ Beamten und einem Beamten einer unabhängigen Behörde und bestätigte die Befugnis des Kongresses, bei der Einrichtung von Regulierungsbehörden die Amtszeit von Kommissaren festzulegen und die ausschließlichen Gründe für ihre Abberufung zu nennen. In der Rechtssache Weiner gegen die Vereinigten Staaten (1958) wurde dieser Grundsatz auf die Abberufung eines Mitglieds der War Claims Commission angewandt, deren Gründungsstatut keine Gründe für eine Abberufung vorsah. Der Gerichtshof stellte fest, dass es sich bei der Arbeit der Kommission um eine Rechtsprechung handelt, und kam daher zu dem Schluss, dass der Kongress die Kommission nicht zu einem Teil der Exekutive gemacht hat, der unter der politischen Kontrolle des Präsidenten steht. Der Oberste Gerichtshof hat anerkannt, dass unabhängige Agenturen ihre gesetzlichen Aufgaben nur dann fair und unparteiisch ausüben können, wie es der Kongress beabsichtigt, wenn sie frei von der Kontrolle der Exekutive sind.

Die Kombination von Ermittlungs-, Strafverfolgungs- und Rechtsprechungsfunktionen innerhalb ein und derselben Regulierungsagentur war ebenfalls Gegenstand verfassungsrechtlicher Streitigkeiten. In der Rechtssache Winthrop gegen Larkin (1975) bekräftigte der Oberste Gerichtshof jedoch seine seit langem vertretene Auffassung, dass die Vermischung dieser Funktionen innerhalb einer einzigen Behörde oder Person nicht gegen ein ordnungsgemäßes Verfahren verstößt, es sei denn, die Vermutung der Ehrlichkeit und Integrität der Beamten, die diese Funktionen ausüben, wird durch Beweise für tatsächliche Voreingenommenheit oder Vorurteile in einem bestimmten Fall widerlegt. Auch wenn die Trennung dieser Funktionen im regulatorischen Kontext nicht verfassungsrechtlich vorgeschrieben ist, ist der Gesetzgeber häufig zu dem Schluss gekommen, dass die beste Mischung aus Effizienz und Unparteilichkeit gewahrt wird, wenn staatsanwaltschaftliche und richterliche Funktionen von verschiedenen Beamten innerhalb einer Agentur wahrgenommen werden.

Alle Regulierungsagenturen unterliegen dem verfassungsrechtlichen Erfordernis eines ordnungsgemäßen Verfahrens. Das Recht auf Anhörung muss gewährt werden, wenn eine Behörde Maßnahmen ergreift, die Rechte und Pflichten unmittelbar berühren: Die Betroffenen müssen informiert werden und Gelegenheit erhalten, ihren Fall in einem fairen Verfahren vorzutragen. Welches Verfahren in einem bestimmten Fall geboten ist, hängt von der Art des betroffenen Freiheits- oder Eigentumsinteresses ab. Wenn diese Interessen verfassungsrechtlich anerkannt sind, kann eine Benachrichtigung und sogar eine vorherige Anhörung erforderlich sein, bevor die Behörde tätig werden kann. Ob das Recht auf einen Rechtsbeistand, ein Kreuzverhör und andere prozessähnliche Verfahren erforderlich sind, hängt von der Bedeutung des privaten Interesses ab, das auf dem Spiel steht, wenn man es gegen das Interesse der Regierung und das Risiko eines irrtümlichen Entzugs im Rahmen der normalen Arbeitsabläufe einer Behörde abwägt.

Das Ausmaß, in dem behördliche Entscheidungen einer gerichtlichen Überprüfung unterliegen, wird durch das Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt. Im Allgemeinen ist Verwaltungshandeln nicht überprüfbar, wenn es durch das Gesetz in das Ermessen der Behörde gestellt ist. Die Gerichte können jedoch auch Ermessensentscheidungen aufheben, wenn diese „willkürlich, willkürlich, ermessensmissbräuchlich oder anderweitig nicht mit dem Gesetz vereinbar“ sind. Gemäß dem Gesetz müssen die Gerichte die Tatsachenfeststellungen der Behörde bestätigen, wenn sie durch stichhaltige Beweise gestützt werden. Obwohl die Definition des Begriffs „stichhaltig“ von Gericht zu Gericht unterschiedlich sein kann, behält der Oberste Gerichtshof das letzte Wort darüber, ob die Regel in einem bestimmten Fall ordnungsgemäß angewandt wurde.

Donald P. Kommers
(1986)

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