Wirtschaftswachstum: Ursachen, Nutzen und aktuelle Grenzen

Vorsitzender Brat, ranghohes Mitglied Evans und andere Mitglieder des Ausschusses, ich danke Ihnen für die Gelegenheit, heute über die Ursachen des Wirtschaftswachstums, die mit dem Wirtschaftswachstum verbundenen Vorteile und die aktuellen Grenzen des Wirtschaftswachstums in den Vereinigten Staaten auszusagen. Dies sind wichtige Themen, die wir besser verstehen müssen, wenn wir die kühne Behauptung von Präsident Trump richtig bewerten wollen, dass seine Politik die Wirtschaft ankurbeln und uns zu den höheren Wachstumsraten zurückbringen wird, die wir in einer früheren Ära hatten.

Meine Aussage enthält vier wesentliche Punkte:

• Wachstum ist sowohl für die fiskalische Stabilisierung als auch für die Erhöhung des Lebensstandards von Bedeutung.
• Das Wirtschaftswachstum wird im nächsten Jahrzehnt viel näher an der durchschnittlichen jährlichen Rate von 2 Prozent liegen, die das Congressional Budget Office (CBO) prognostiziert, als an den 3 Prozent oder mehr, die die Trump-Regierung verspricht.
• Große Steuersenkungen sind alles andere als ein sicherer Weg, um das Wachstum anzukurbeln. Höhere Steuern schließen das Wachstum nicht aus, und Steuersenkungen können dem Wachstum schaden, wenn sie das Haushaltsdefizit erhöhen oder mit Kürzungen bei produktiven öffentlichen Investitionen einhergehen.
• Kleine Unternehmen sind ein wichtiger Bestandteil der amerikanischen Wirtschaft, aber bei der Bewertung der Wachstumsquellen kommt es eher auf neue Unternehmen als auf kleine Unternehmen an sich an.

Warum Wachstum wichtig ist

Schnelleres Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) vergrößert das Gesamtvolumen der Wirtschaft und stärkt die fiskalischen Bedingungen. Ein breit angelegtes Wachstum des Pro-Kopf-BIP erhöht den materiellen Lebensstandard des typischen Amerikaners. Das BIP ist jedoch kein Maß für den wirtschaftlichen Wohlstand, und andere Überlegungen sind wichtig, um die Kosten und den Nutzen politischer Veränderungen vollständig zu bewerten.

Schätzungen sowohl des Office of Management and Budget als auch des CBO deuten darauf hin, dass ein schnelleres Wirtschaftswachstum die Haushaltsaussichten verbessern würde. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass ein Anstieg des jährlichen Wirtschaftswachstums um 0,1 Prozentpunkte die Defizite über ein Jahrzehnt um etwa 300 Milliarden Dollar verringern würde, hauptsächlich durch höhere Einnahmen. Während eine tatsächliche Steigerung des Wirtschaftswachstums künftige Haushaltsdefizite verringert, werden bei sonst gleichen Bedingungen unrealistische Wachstumsansprüche für die eigene Politik gestellt, um deren Kosten auszugleichen, wodurch die negativen Auswirkungen dieser Politik auf die tatsächlichen künftigen Defizite unterschätzt werden.

Grundsätzlich gibt es zwei Hauptquellen des Wirtschaftswachstums: das Wachstum der Zahl der Arbeitskräfte und das Wachstum der Produktivität (Output pro Arbeitsstunde) dieser Arbeitskräfte. Beides kann das Gesamtvolumen der Wirtschaft erhöhen, aber nur ein starkes Produktivitätswachstum kann das Pro-Kopf-BIP und das Einkommen steigern. Produktivitätswachstum ermöglicht es den Menschen, einen höheren materiellen Lebensstandard zu erreichen, ohne mehr Stunden arbeiten zu müssen, oder den gleichen materiellen Lebensstandard zu genießen, während sie weniger Stunden in der Erwerbsbevölkerung verbringen.

Das BIP misst den Marktwert der in einem Land produzierten Waren und Dienstleistungen, aber es erfasst nur die Marktaktivitäten und ist nicht als Maß für den wirtschaftlichen Wohlstand gedacht. Ein Elternteil, der erwerbstätig ist, trägt zum BIP bei; ein Elternteil, der zu Hause bleibt, um sich um die Kinder oder ein älteres Familienmitglied zu kümmern, tut dies nicht, aber wenn die Familie jemanden einstellt, der dieselben Aufgaben übernimmt, würde diese Arbeit zum BIP beitragen. Gesundheits-, Sicherheits- und Umweltvorschriften können den Unternehmen Kosten auferlegen, die das gemessene BIP-Wachstum verlangsamen können, aber diese Kosten müssen mit den Vorteilen einer besseren Gesundheit, sichereren Arbeitsplätzen und einer saubereren Umwelt verglichen werden, die möglicherweise nicht im BIP erfasst werden.

Um den Nutzen des Wirtschaftswachstums umfassend zu bewerten, muss schließlich berücksichtigt werden, wie stark die Amerikaner an diesem Wirtschaftswachstum teilhaben. Es besteht ein großer Unterschied zwischen einem Wachstum, wie wir es zwischen 1948 und 1973 erlebt haben, das den Lebensstandard in der Einkommensverteilung nach oben und unten verdoppelte, und dem Wachstum, das mit einer zunehmenden Einkommensungleichheit einhergeht, wie wir es seitdem erlebt haben.

Quellen des Wirtschaftswachstums

Das CBO geht davon aus, dass die Wirtschaft unter den derzeitigen Gesetzen und der aktuellen Politik in diesem Jahr um 2,3 Prozent wachsen wird, aber dass dieses Wachstum bis 2027 im Durchschnitt nur 1,9 Prozent pro Jahr betragen wird. Als Kandidat prahlte Präsident Trump damit, dass sein Wirtschaftsplan „das Wachstum konservativ auf durchschnittlich 3,5 Prozent pro Jahr anheben würde … mit dem Potenzial, eine Wachstumsrate von 4 Prozent zu erreichen.“ Und Finanzminister Steven Mnuchin hat gesagt, dass das Wirtschaftswachstum unter Präsident Trumps Politik auf „3 Prozent oder mehr“ ansteigen wird. Letzte Woche sagte Mnuchin, dass sich der Wirtschaftsplan des Präsidenten durch das Wachstum auszahlen würde.

Es ist nicht ungewöhnlich, dass die Wirtschaftsprognose einer Regierung etwas optimistischer ausfällt als die des CBO, da die Regierung vermutlich politische Maßnahmen vorschlägt, von denen sie erwartet, dass sie die Wirtschaftsleistung im Vergleich zu den aktuellen Gesetzen und Maßnahmen verbessern werden. Aber die Kluft zwischen der CBO-Prognose und den Zahlen, die wir von der Trump-Administration hören, ist ungewöhnlich groß.

Eine Wirtschaft, die sich von einer Rezession erholt, kann vorübergehend relativ hohe Wachstumsraten erzielen, wenn die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen von einem schwachen Rezessionsniveau wieder ansteigt. Die Unternehmen können die steigende Nachfrage nach ihrer Produktion leicht befriedigen, indem sie Arbeitslose einstellen und die Produktionskapazitäten, die während der Rezession stillgelegt waren, besser auslasten. Sobald die überschüssige Arbeitslosigkeit beseitigt und die Kapazitätsauslastung wieder normal ist, wird die Wachstumsrate der Wirtschaft jedoch durch das Wachstum ihrer Fähigkeit, Waren und Dienstleistungen zu liefern, begrenzt.

Ökonomen verwenden den Begriff „Produktionspotenzial“ oder „potenzielles BIP“, um das maximale nachhaltige Niveau der Wirtschaftstätigkeit zu beschreiben. Das Wachstum des potenziellen BIP wird durch das Wachstum der potenziellen Erwerbsbevölkerung (die Zahl der Menschen, die arbeiten wollen, wenn der Arbeitsmarkt stark ist) und das Wachstum der potenziellen Arbeitsproduktivität bestimmt. Das Arbeitskräftepotenzial wiederum wächst durch das Wachstum der einheimischen Bevölkerung und durch Zuwanderung, während die potenzielle Arbeitsproduktivität durch Unternehmensinvestitionen in Sachkapital (Maschinen, Fabriken, Büros und Geschäfte) sowie durch Investitionen in R&D und anderes immaterielles Kapital wächst. Verbesserungen in der Qualität der Arbeitskräfte durch Bildung und Ausbildung können ebenfalls die Produktivität steigern, ebenso wie Verbesserungen in der Effizienz des Managements oder der Technologie, die es den Unternehmen ermöglichen, mit dem gleichen Arbeits- und Kapitaleinsatz mehr zu produzieren.

Eine gut durchdachte Steuer-, Regulierungs- und öffentliche Investitionspolitik kann das Wachstum der Erwerbsbevölkerung und die privaten Investitionen ergänzen, um das potenzielle BIP zu erhöhen. Sie können auch öffentliche Vorteile bringen, die das BIP nicht unbedingt erfasst, wie Verteilungsgerechtigkeit und Schutz von Gesundheit und Sicherheit. Schlecht konzipierte politische Maßnahmen können natürlich das Wachstum behindern und dem nationalen wirtschaftlichen Wohlstand schaden.

Das potenzielle BIP stellt das maximale nachhaltige Niveau der wirtschaftlichen Aktivität einer Volkswirtschaft dar. Das tatsächliche BIP bleibt in einer Rezession hinter dem potenziellen BIP zurück, wenn die Gesamtnachfrage schwach ist; in einem Boom kann es das potenzielle BIP vorübergehend übersteigen, wenn die Gesamtnachfrage stark ist. Über längere Zeiträume hinweg wachsen das tatsächliche und das potenzielle BIP jedoch in der Regel gemeinsam.

Die Große Rezession führte zu einer großen Produktionslücke zwischen dem tatsächlichen und dem potenziellen BIP, die sich in den folgenden Jahren nur langsam verringerte, als sich die Wirtschaft von der Rezession erholte. Das CBO geht davon aus, dass die verbleibende Lücke bis Ende 2018 geschlossen sein wird und dass die Wachstumsrate des Produktionspotenzials und nicht die schwache Gesamtnachfrage die größte Beschränkung des Wirtschaftswachstums in der Zukunft sein wird.

Das CBO schätzt, dass das potenzielle BIP in den nächsten zehn Jahren mit einer durchschnittlichen jährlichen Rate von etwas unter 1,9 Prozent wachsen wird. Etwa 0,5 Prozentpunkte dieses Wachstums stammen aus dem Anstieg des Arbeitskräftepotenzials und etwa 1,3 Prozentpunkte aus dem Anstieg der Arbeitsproduktivität. Diese Projektionen des Arbeitskräfte- und Produktivitätswachstums liegen jeweils unter denen, die zwischen 1950 und 2016 zu einem durchschnittlichen jährlichen Wachstum des potenziellen BIP von 3,2 Prozent geführt haben (siehe Abbildung 1).

Die Bedingungen sind heute anders. Die Bevölkerung altert, und ohne weitere Zuwanderung wird das Arbeitskräftepotenzial viel langsamer wachsen als zu der Zeit, als die Babyboomer den Arbeitsmarkt überschwemmten. Auch die Produktivität wuchs während des „goldenen Zeitalters“ des Wirtschaftswachstums in der Generation nach dem Zweiten Weltkrieg und in den späten 1990er Jahren viel schneller, als es laut CBO in den kommenden Jahren der Fall sein wird – und die Vorteile dieses Produktivitätswachstums waren gleichmäßiger verteilt als in letzter Zeit. Die Politik von Trump müsste eine Kombination aus höherer Erwerbsbeteiligung und einem Produktivitätswachstum von insgesamt 1,4 Prozentpunkten bewirken, um den historischen Durchschnitt von 3,2 Prozent zu erreichen.

Der Wirtschaftswissenschaftler Edward Lazear, Vorsitzender des Council of Economic Advisers von Präsident George W. Bush, versuchte kürzlich in einem Gastbeitrag im Wall Street Journal zu erklären, wie dies geschehen könnte. Wie das Trump-Team pries auch Lazear die angeblichen Vorteile einer „investitionsfreundlichen Steuerpolitik“ und die Entlastung der Unternehmen von „lästigen“ Vorschriften an. Er kam jedoch zu dem Schluss, dass das Erreichen einer so hohen Wachstumsrate „unwahrscheinlich“ sei.

Steuersenkungen und Wirtschaftswachstum

Übertriebene Behauptungen über die Vorteile großer Steuersenkungen für das Wirtschaftswachstum gibt es seit dem Aufkommen der angebotsseitigen Ökonomie in den späten 1970er Jahren und halten sich bis heute. Es gibt jedoch kaum Belege für die Behauptung des Sprechers des Repräsentantenhauses, Paul Ryan, dass eine generelle Senkung der Steuersätze die „geheime Soße“ sei, die ein schnelleres Wirtschaftswachstum, eine größere Mobilität nach oben und eine schnellere Schaffung von Arbeitsplätzen bewirke, oder für die Behauptung von Finanzminister Mnuchin, dass sich der Trump-Wirtschaftsplan durch das Wachstum selbst auszahlen werde. Was die Beweise zeigen, ist, dass Steuersenkungen – insbesondere für Menschen mit hohem Einkommen – ein ineffektiver Weg sind, um das Wirtschaftswachstum anzukurbeln, und sie werden der Wirtschaft wahrscheinlich schaden, wenn sie das Defizit erhöhen oder mit Kürzungen von Investitionen gepaart sind, die die Wirtschaft und arbeitende Familien unterstützen.

Die Geschichte zeigt, dass Steuersenkungen für Reiche alles andere als ein todsicherer Weg sind, um das Wachstum anzukurbeln – und dass höhere Steuern ein robustes Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum nicht ausschließen. Vergleichen Sie beispielsweise die Entwicklung der Beschäftigung und des Wirtschaftswachstums nach den Bush-Steuersenkungen von 2001 mit der Entwicklung nach den Clinton-Steuererhöhungen für einkommensstarke Steuerzahler im Jahr 1993, die nach Ansicht von Anbietern zu einem langsameren Wachstum und einem starken Verlust von Arbeitsplätzen führen würden (siehe Abbildung 2). Auch die Schaffung von Arbeitsplätzen in kleinen Unternehmen war unter Clinton robuster. Nachdem die Bush-Steuersenkungen für die einkommensstärksten Haushalte Ende 2012 ausgelaufen waren, wuchs die Wirtschaft weiter und fügte stetig neue Arbeitsplätze hinzu.

In einer umfassenden Überprüfung der Literatur kommen die Wirtschaftswissenschaftler Bill Gale und Andrew Samwick zu dem Schluss, dass „die Wachstumsraten in den USA über lange Zeiträume hinweg

Als Kansas große Steuersenkungen vor allem für Wohlhabende beschloss, behauptete Gouverneur Sam Brownback, die Steuersenkungen würden „wie ein Adrenalinstoß ins Herz der Wirtschaft von Kansas“ wirken. Doch statt eines Wirtschaftsbooms seit den Steuersenkungen ist das Wachstum in Kansas – einschließlich des Beschäftigungswachstums in Kleinunternehmen, des Wirtschaftswachstums und des Wachstums bei der Gründung von Kleinunternehmen – hinter dem des Landes insgesamt zurückgeblieben.

Diese einfachen Beziehungen sind keine kontrollierten Experimente, um die Auswirkungen von Steuersenkungen auf das Wachstum zu isolieren, aber sie sind eine Warnung vor der leichtgläubigen Akzeptanz von Behauptungen der Angebotsseite. Sorgfältige Wirtschaftsforschung untermauert diese Schlussfolgerung. Sie zeigt, dass Steuersenkungen auf das Einkommen von Menschen mit hohem Einkommen oder ihr Einkommen aus Vermögen (wie Kapitalgewinne und Dividenden) Arbeit, Sparen und Investitionen nicht wesentlich ankurbeln.

Sie schaden wahrscheinlich dem Wachstum, wenn sie die Defizite erhöhen oder mit Kürzungen von Investitionen verbunden sind, die arbeitenden Familien und der Wirtschaft helfen. Das CBO, das sich zum Ziel gesetzt hat, objektive, unparteiische und überparteiliche Analysen zu erstellen, die die Meinung von Experten widerspiegeln, stellt fest, dass selbst Steuersenkungen, die die Anreize zum Arbeiten, Sparen und Investieren erhöhen und sich potenziell positiv auf das Wachstum auswirken, eine Netto-Wachstumsbremse darstellen, wenn sie das Haushaltsdefizit erhöhen.

Die Finanzierung von Steuersenkungen für Reiche durch die Kürzung produktiver öffentlicher Investitionen, die das Wachstum fördern, wie Bildung, Forschung und Infrastruktur, ist ebenfalls schädlich. Schließlich deutet eine wachsende Zahl von Forschungsergebnissen darauf hin, dass Investitionen in Kinder aus einkommensschwachen Familien nicht nur kurzfristig Armut und Not verringern, sondern auch langfristig positive Auswirkungen auf ihre Gesundheit, ihre Bildung und ihr Einkommen als Erwachsene haben können.

Wenn er sich nicht drastisch vom Steuerplan des Kandidaten Trump oder dem „Better Way“-Plan des Repräsentantenhauses unterscheidet, wird der Steuerplan, an dem Präsident Trump arbeitet, massive Steuersenkungen vorsehen, die überwiegend Steuerzahlern mit hohem Einkommen zugute kommen und enorme Einnahmeverluste verursachen. Das gilt sicherlich für die konventionellen Methoden zur Schätzung der Einnahmen, die von den offiziellen Haushaltsprüfern des Kongresses, dem CBO und dem Joint Committee on Taxation (JCT), verwendet werden.

Es trifft auch auf die meisten „dynamischen Bewertungsmethoden“ zu, bei denen makroökonomische Rückkopplungseffekte auf Wirtschaftswachstum und Einnahmen berücksichtigt werden. Die Tax Foundation, zu deren Analysen sich die Anhänger des Angebots hingezogen fühlen, ist ein Ausreißer in Bezug auf das dynamische Scoring. Sie neigt dazu, deutlich größere dynamische Effekte für Steuervorschläge zu finden, als CBO oder JCT in ihren eigenen früheren Analysen festgestellt haben, und deutlich größere Effekte als das Modell des Tax Policy Center/Penn Wharton in seinen Analysen der Vorschläge von Trump und Better Way findet. Aber selbst Alan Cole von der Tax Foundation lehnt die Vorstellung ab, dass die Steuerpolitik von Trump genug Wirtschaftswachstum erzeugen könnte, um sich selbst zu finanzieren.

Ein Kernstück von Präsident Trumps Steuervorschlag aus dem Wahlkampf und dem Better Way-Steuerplan ist ein spezieller, viel niedrigerer Spitzensteuersatz für „pass-through“-Einkommen von Unternehmen – die derzeit zu den individuellen Einkommenssteuersätzen der Eigentümer und nicht zum Körperschaftssteuersatz und als Dividendeneinkommen in den Händen der Aktionäre besteuert werden. Etwa die Hälfte des pass-through-Einkommens fließt an das oberste 1 Prozent der Haushalte, während nur etwa 27 Prozent an die unteren 90 Prozent der Haushalte fließen.

Diese Vorschläge würden den Spitzensteuersatz für pass-through-Einkommen unter den Spitzensteuersatz für gewöhnliche Einkommen (auf 15 Prozent bzw. 25 Prozent) senken, was für wohlhabende Einzelpersonen einen starken Anreiz darstellen würde, ihr Lohn- und Gehaltseinkommen als „Geschäftseinkommen“ umzuklassifizieren, um den niedrigeren pass-through-Satz zu erhalten. Dies würde zu erheblichen Einnahmeverlusten führen, während die überwiegende Mehrheit der Kleinunternehmen davon nicht profitieren würde, da ihr Steuersatz unverändert bliebe (siehe Abbildung 3).

Die Begünstigten entsprechen keiner vernünftigen Definition von Kleinunternehmen. Zu ihnen gehören Hedge-Fonds-Manager, Berater und Investment-Manager, die zu den Inhabern von Pass-Through-Unternehmen gehören, die sich derzeit in der Steuerklasse 39,6 Prozent befinden; die 400 einkommensstärksten Steuerzahler des Landes, die jeweils über ein Jahreseinkommen von mehr als 300 Millionen Dollar verfügen und etwa ein Fünftel ihres Einkommens aus „Pass-Throughs“ beziehen; und Geschäftsinhaber wie Präsident Trump, der nach Angaben seiner Anwälte etwa 500 „Pass-Through“-Unternehmen besitzt.

Kansas Gouverneur Sam Brownback hat 2012 im Rahmen seiner aggressiven angebotsseitigen Steuersenkungen „Pass-Through“-Einkommen von allen staatlichen Einkommensteuern befreit. Wie ich bereits festgestellt habe, hat dies der Wirtschaft von Kansas nichts gebracht, aber es hat den Staatshaushalt schwer belastet. Allein die Steuerbefreiung für „Pass-Through“-Einkommen kostete 2014 472 Millionen Dollar, was Kansas dazu veranlasste, Dienstleistungen zu kürzen, „Regentage“-Fonds zu leeren, Straßenbauprojekte zu verzögern und zu Haushaltsspielereien zu greifen. Zwei Anleihe-Ratingagenturen haben den Staat aufgrund seiner Haushaltsprobleme herabgestuft. Die Legislative von Kansas hat kürzlich ein parteiübergreifendes Gesetz zur Schließung des Schlupflochs verabschiedet, gegen das Gouverneur Brownback jedoch sein Veto eingelegt hat.

Das ist ein Lehrstück dafür, wie man eine Steuerreform nicht durchführen sollte, aber was sollten wir tun? In groben Zügen könnte eine gut durchdachte Steuerreform das Wachstum ankurbeln, indem sie ineffiziente Steuersubventionen abschafft oder abbaut und zusätzliche Einnahmen für Investitionen in nationale Prioritäten und den Abbau von Defiziten generiert. Zumindest darf es keine Einnahmeausfälle geben.

Ein Wort zum Mittelstand

Wie sicher viele in diesem Ausschuss wissen, hat die Forschung der letzten Jahre die langjährige Behauptung, dass kleine Unternehmen der Motor des Beschäftigungswachstums sind, verändert. Diese Untersuchungen zeigen, dass das Alter eines Unternehmens mehr zum Beschäftigungswachstum beiträgt als seine Größe, obwohl neue Unternehmen in der Regel klein anfangen. Jedes Jahr gibt es eine enorme Fluktuation in der Population der Kleinunternehmen, da Firmen scheitern oder ihre Geschäftstätigkeit aufgeben und neue Firmen gegründet werden. Um einen der Pioniere dieser Forschung zu zitieren:

Die meisten Neuzugänge scheitern… die meisten überlebenden jungen Unternehmen wachsen nicht. Aber ein kleiner Teil der überlebenden jungen Unternehmen trägt in hohem Maße zum Beschäftigungswachstum bei. Eine Herausforderung für moderne Volkswirtschaften besteht darin, ein Umfeld zu schaffen, das solchen dynamischen, wachstumsstarken Unternehmen den Erfolg ermöglicht.