Diplomatie
Dit is een uittreksel uit Internationale Betrekkingen – een beginnerscursusboek van E-IR Foundations. Download hier uw gratis exemplaar.
Oorlog dwingt en richt de publieke aandacht, laat een duidelijk stempel achter op het menselijk leven, en is verantwoordelijk voor het vormgeven van onze wereld. Aan de andere kant, ondanks het belang ervan, krijgt diplomatie zelden veel aandacht. Toen de militaire theoreticus Carl von Clausewitz in het begin van de 19e eeuw opmerkte dat oorlog de voortzetting van beleid met andere middelen was, probeerde hij het idee van oorlog in de moderne politiek te normaliseren. Maar zijn woorden gaven ook aan dat er acties buiten oorlog om beschikbaar zijn om staten te helpen hun doelstellingen te bereiken. Dit zijn typisch de acties van diplomaten. En hun werk is vaak veel minder duur, veel effectiever en een veel voorspelbaarder strategie dan oorlog. In feite is diplomatie, anders dan in voorbije eeuwen toen oorlog gebruikelijk was, wat wij tegenwoordig verstaan als de normale gang van zaken in de internationale betrekkingen. En in het moderne tijdperk wordt diplomatie niet alleen bedreven tussen natie-staten, maar ook door een reeks niet-statelijke actoren, zoals de Europese Unie en de Verenigde Naties.
Wat is diplomatie?
Diplomatie bestaat waarschijnlijk al zo lang als de beschaving heeft bestaan. De eenvoudigste manier om het te begrijpen is door het te zien als een systeem van gestructureerde communicatie tussen twee of meer partijen. Verslagen van regelmatig contact via gezanten die tussen naburige beschavingen reisden, dateren van minstens 2500 jaar geleden. Veel van de kenmerken en overeenkomsten van de moderne diplomatie, zoals ambassades, internationaal recht en professionele diplomatieke diensten, ontbraken toen. Toch moet worden onderstreept dat politieke gemeenschappen, hoe zij ook georganiseerd waren, gewoonlijk manieren hebben gevonden om in vredestijd te communiceren, en daarvoor een breed scala van praktijken hebben ontwikkeld. De voordelen zijn duidelijk als men bedenkt dat diplomatie uitwisselingen kan bevorderen die de handel, cultuur, rijkdom en kennis ten goede komen.
Voor wie een snelle definitie zoekt, kan diplomatie worden omschreven als een proces tussen actoren (diplomaten, meestal vertegenwoordigers van een staat) die binnen een systeem (internationale betrekkingen) bestaan en een particuliere en openbare dialoog aangaan (diplomatie) om hun doelstellingen op vreedzame wijze na te streven.
Diplomatie is geen buitenlands beleid en moet daarvan worden onderscheiden. Het kan nuttig zijn diplomatie te zien als onderdeel van buitenlands beleid. Wanneer een natiestaat buitenlands beleid voert, doet zij dat voor haar eigen nationale belangen. En deze belangen worden bepaald door een groot aantal factoren. In wezen heeft het buitenlands beleid van een staat twee hoofdbestanddelen: zijn acties en zijn strategieën om zijn doelen te bereiken. De interactie die een staat met een andere staat heeft, wordt beschouwd als de handeling van zijn buitenlands beleid. Deze handeling vindt gewoonlijk plaats via interacties tussen regeringspersoneel door middel van diplomatie. Interactie zonder diplomatie zou de acties van een staat op het gebied van buitenlands beleid beperken tot conflicten (gewoonlijk oorlog, maar ook via economische sancties) of spionage. In die zin is diplomatie een essentieel instrument om in het huidige internationale systeem met succes te kunnen opereren.
In de moderne context dan, een systeem dat door staten wordt gedomineerd, kunnen we diplomatie redelijkerwijs beschouwen als iets dat voor het grootste deel tussen staten wordt bedreven. In feite verwijst het toepasselijke internationale recht dat de diplomatie regelt – het Verdrag van Wenen inzake Diplomatieke Betrekkingen (1961) – alleen naar staten als diplomatieke actoren. In het moderne internationale systeem zijn echter ook machtige actoren betrokken die geen staten zijn. Dit zijn meestal internationale niet-gouvernementele organisaties (INGO’s) en internationale gouvernementele organisaties (IGO’s). Deze actoren nemen regelmatig deel aan diplomatieke activiteiten en bepalen vaak in belangrijke mate de resultaten. Zo hebben de Verenigde Naties en de Europese Unie (twee IGO’s) in de verderop in dit hoofdstuk belichte casestudies concrete vorm gegeven aan de diplomatie. En een reeks INGO’s – zoals Greenpeace – hebben de totstandkoming van verdragen en overeenkomsten op belangrijke terreinen die verband houden met de gezondheid en vooruitgang van de mensheid, zoals internationale milieuonderhandelingen, op zinvolle wijze bevorderd.
De lezers van dit boek zullen tot op zekere hoogte vertrouwd zijn met het begrip oorlog, omdat het alomtegenwoordig is in het moderne leven, maar diplomatie kan zich voordoen als iets dat vreemd of ver weg is. Aan de ene kant is dit een gevolg van wat diplomatie is en hoe zij wordt uitgevoerd. Diplomatie is meestal een handeling die wordt verricht door vertegenwoordigers van een staat, of een niet-statelijke actor, meestal achter gesloten deuren. In deze gevallen is diplomatie een stil proces in zijn routinematige (en vaak zeer complexe) vorm, dat wordt uitgevoerd door diplomaten en vertegenwoordigers in rang en stand. Dit is misschien niet de beste plaats om een licht te laten schijnen op diplomatie voor beginners. Aan de andere kant krijgt het publiek soms briefings, verklaringen of – wat zeldzamer is – volledige onthullingen over een diplomatieke aangelegenheid. Deze komen meestal in het publieke bewustzijn wanneer het om kritieke internationale kwesties gaat en er hoge ambtenaren bij betrokken zijn. Omdat ze de voorpagina’s halen en de geschiedenisboeken halen, worden in dit hoofdstuk voorbeelden uit deze vorm van diplomatie gebruikt om een beter verteerbare ingang te bieden.
Om de lezer een indruk te geven van wat diplomatie is en waarom zij belangrijk is, worden in dit hoofdstuk twee onderling samenhangende casestudies gebruikt. De eerste casus betreft de zoektocht naar beheersing van de verspreiding van kernwapens. De tweede helft van de twintigste eeuw werd gedomineerd door een conflict tussen twee nucleair bewapende grootmachten, de Verenigde Staten van Amerika (VS) en de Unie van Socialistische Sovjetrepublieken (USSR) – vaak de Sovjet-Unie genoemd. In dit gespannen klimaat zorgde diplomatie ervoor dat weinig andere natiestaten kernwapens ontwikkelden. Het diplomatieke succes bij het indammen van de proliferatie van kernwapens is dan ook een groot succes, waarbij zowel niet-statelijke als nationale actoren betrokken waren. De betrekkingen tussen de VS en Iran vormen de tweede casestudy. Deze casestudy overspant enkele belangrijke decennia vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog tot heden. Naarmate de tijden veranderden, veranderde ook de structuur van de internationale betrekkingen, hetgeen vaak materiële verschuivingen veroorzaakte in de patronen van de diplomatie tussen beide naties. Door die relatie te bezoeken kan niet alleen het belang worden aangetoond van diplomatie op hoog niveau tussen twee scharnierstaten, maar kan ook worden gekeken naar het belang van een internationale gouvernementele organisatie – de Europese Unie. De casestudies zijn gekozen omdat zij een glimp laten zien van diplomatie tussen staten die gezworen vijanden waren en weinig met elkaar gemeen hadden vanwege onverenigbare economische, politieke of zelfs religieuze systemen. Toch slaagden ze erin door diplomatie oorlog te voorkomen en manieren te vinden om op de meest kritieke gebieden vooruitgang te boeken.
Reguleren van kernwapens
Na het eerste gebruik van een atoombom door de VS op Japan in augustus 1945, was de wereld veranderd. Berichten en foto’s van de totale verwoesting die werd aangericht door de twee bommen die de VS op Nagasaki en Hiroshima lieten vallen, bevestigden dat de aard van oorlogsvoering voorgoed was veranderd. Zoals een verslaggever het tafereel beschreef:
De schade van de atoombommen is op geen enkele manier te vergelijken met iets wat we ooit eerder hebben gezien. Waar bommen gebouwen met ingewanden en geraamte overeind laten staan, laat de atoombom niets achter. (Hoffman 1945)
Hoewel de VS de eerste staat was die met succes een atoombom tot ontploffing bracht, waren andere naties ook bezig met het onderzoeken van de technologie. De tweede staat die met succes een bom tot ontploffing bracht was de Sovjet-Unie (1949). Daarna volgden het Verenigd Koninkrijk (1952), Frankrijk (1960) en China (1964). Toen het aantal landen met kernwapens toenam van één tot vijf, bestond er een reële vrees dat deze gevaarlijke wapens zich ongecontroleerd zouden verspreiden onder vele andere landen.
Proliferatie was niet alleen een kwestie van aantallen. Naarmate de wapens geavanceerder werden dan die welke in Japan werden gedropt, werden zij vele malen vernietigender en vormden zij een ernstige bedreiging voor de mensheid als geheel. Tegen het begin van de jaren zestig waren er kernwapens gebouwd die tot honderden kilometers buiten de inslagzone verwoesting konden aanrichten. De Verenigde Staten en de Sovjet-Unie, die verwikkeld waren in een systeem van rivaliteit dat bekend staat als de Koude Oorlog, leken in een wedloop te verwikkeld om elkaar te overtreffen in termen van kwantiteit en kwaliteit van de bommen die elk van hen bezat. De Koude Oorlog werd zo genoemd omdat de aanwezigheid van kernwapens aan beide zijden een traditionele oorlog tussen de twee bijna ondenkbaar maakte. Als ze op de een of andere manier in een rechtstreeks conflict verwikkeld zouden raken, hadden ze elk de macht om de ander volledig te vernietigen en daarmee de menselijke beschaving als geheel in gevaar te brengen.
Het mag vreemd lijken, maar ondanks hun offensieve kracht worden kernwapens in de eerste plaats beschouwd als defensieve instrumenten – het is onwaarschijnlijk dat ze ooit zullen worden gebruikt. Dit is het gevolg van een concept dat bekend staat als afschrikking. Als je een wapen hebt dat een tegenstander kan wegvagen, is het onwaarschijnlijk dat die tegenstander jou zal aanvallen. Vooral als je wapens die aanval kunnen overleven en je in staat stellen terug te slaan. In een zo onveilige omgeving als de Koude Oorlog was het verwerven van een nucleair arsenaal een manier om afschrikking en een mate van veiligheid te bereiken die anders niet haalbaar was. Dit was duidelijk een aantrekkelijke optie voor staten. Om deze reden leek elke hoop op het creëren van een internationaal regime van gematigdheid over kernwapens gedoemd tijdens de Koude Oorlog.
Over de rand en terug
De Verenigde Naties (VN), die in 1945 deels werden opgericht om de internationale diplomatie een focuspunt te geven en een veiligere wereld te creëren, probeerden eind jaren veertig tevergeefs kernwapens te verbieden. Na die mislukking werd een reeks minder absolute doelstellingen naar voren geschoven, met name het reguleren van het testen van kernwapens. De wapens die werden ontwikkeld, vereisten testontploffingen, en bij elke test kwamen grote hoeveelheden straling vrij in de atmosfeer, waardoor ecosystemen en de menselijke gezondheid in gevaar kwamen.
Tegen het eind van de jaren vijftig was men er door diplomatie op hoog niveau in het kader van de Verenigde Naties in geslaagd een moratorium (of opschorting) in te stellen op kernproeven door de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie. In 1961 leidden een klimaat van wantrouwen en verhoogde spanningen tussen de twee naties er echter toe dat het testen werd hervat. Een jaar later, in 1962, kwam de wereld op de rand van een kernoorlog in wat nu bekend staat als de Cubaanse Raketcrisis, toen de Sovjet-Unie kernkoppen wilde plaatsen in Cuba, een klein eiland in het Caribisch gebied op minder dan 150 kilometer van de zuidkust van de Verenigde Staten. De Cubaanse leider Fidel Castro had om de wapens gevraagd om de Verenigde Staten ervan te weerhouden zich met de Cubaanse politiek te bemoeien na een mislukte, door de VS gesponsorde invasie van anti-Castro krachten in 1961. Zoals Sovjet-premier Nikita Chroesjtsjov (1962) het uitdrukte, “de twee machtigste naties waren tegenover elkaar komen te staan, elk met de vinger op de knop”. Na elkaar tot op de rand van de afgrond te hebben geduwd, kwamen de Amerikaanse president John F. Kennedy en Chroesjtsjov tot de ontdekking dat zij via diplomatie een compromis konden bereiken dat voldeed aan de fundamentele veiligheidsbehoeften van de ander. Na een reeks onderhandelingen werden de Sovjet-raketten van Cuba verwijderd in ruil voor het verwijderen van de raketten die de Verenigde Staten in Turkije en Italië hadden opgesteld. Omdat beide partijen elkaar vanwege hun rivaliteit niet volledig konden vertrouwen, was de diplomatie gebaseerd (en succesvol) op het principe van verificatie door de Verenigde Naties, die onafhankelijk controleerden of de afspraken werden nageleefd.
Toen de directe crisis over Cuba was opgelost, werd de diplomatie op hoog niveau voortgezet. Geen van beide naties wilde dat een dergelijke dramatische breuk in de communicatie zich nog eens zou voordoen, en daarom werd een directe hot line ingesteld tussen het Kremlin in Moskou en het Pentagon in Washington. Voortbouwend op het momentum werd in juli 1963 overeenstemming bereikt over het Verdrag inzake een gedeeltelijk verbod op kernproeven, waarbij kernproeven werden beperkt tot ondergrondse locaties. Het was geen perfecte oplossing, maar het was vooruitgang. En in dit geval werd het gedreven door de leiders van twee supermachten die een gespannen situatie wilden de-escaleren.
Hoewel de vroege stappen om kernwapens te reguleren een gemengde aangelegenheid waren, was het vertrouwen dat Kennedy en Chroesjtsjov stelden in het opbouwen van diplomatie cruciaal in het verloop van de Koude Oorlog en vergemakkelijkte het verdere vooruitgang in het vinden van gebieden van overeenstemming. In de jaren die volgden op de Cubaanse Raketcrisis kwam de Koude Oorlogsdiplomatie in een fase van hoog water in wat bekend werd als een periode van “détente” tussen de supermachten, toen zij probeerden diplomatiek met elkaar in zee te gaan over een verscheidenheid van onderwerpen, waaronder een belangrijk wapenbeperkingsverdrag. In dat klimaat werd ook vooruitgang geboekt op het gebied van de nucleaire proliferatie.
Het Non-Proliferatie Verdrag
Voortbouwend op eerdere vooruitgang, begonnen de jaren zeventig met de inwerkingtreding van het Verdrag inzake de niet-verspreiding van kernwapens (1970) – vaak bekend als het Non-Proliferatie Verdrag (NPV). Met het verdrag werd beoogd nucleaire technologie voor civiele doeleinden te gebruiken en het destabiliserende effect van verdere verspreiding van kernwapens op de internationale gemeenschap te erkennen. Het was een triomf van de diplomatie. Het geniale van het verdrag was dat het zich bewust was van de realiteit van de internationale politiek van die tijd. Het was geen ontwapeningsverdrag, omdat de grote mogendheden eenvoudigweg geen afstand zouden doen van hun kernwapens uit vrees dat hun veiligheid zou worden aangetast. In plaats van het onmogelijke doel na te streven kernwapens te elimineren, streefde het Non-Proliferatie Verdrag er dus naar het aantal landen dat kernwapens bezat te bevriezen op de vijf landen die ze al bezaten: de Verenigde Staten, de Sovjet-Unie, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en China. Tegelijkertijd werden deze vijf landen aangemoedigd niet-militaire nucleaire technologie – zoals civiele kernenergie – te delen met andere landen, zodat deze landen zich niet in de verleiding zouden voelen kernwapens na te streven. Kortom, wie kernwapens had, mocht ze houden. Degenen die ze niet hadden, zouden kunnen profiteren van het niet-militaire onderzoek en de innovatie van de bestaande kernmachten.
Dankzij de weloverwogen opzet van het verdrag en de handhaving ervan, werd het als zeer succesvol beschouwd. Na het einde van de Koude Oorlog werd het Non-Proliferatie Verdrag in 1995 permanent verlengd. Toegegeven, het heeft het aantal nucleaire naties niet tot vijf beperkt, maar het zijn er nog steeds minder dan tien – wat ver verwijderd is van de twintig of meer die diplomaten aan beide zijden van de Atlantische Oceaan hadden voorspeld voordat het verdrag in 1970 in werking trad. Staten met beginnende kernwapenprogramma’s, zoals Brazilië en Zuid-Afrika, hebben deze onder internationale druk opgegeven om tot het verdrag toe te treden. Vandaag valt slechts een klein aantal staten buiten de grenzen van het verdrag. India, Pakistan en Israël zijn nooit toegetreden omdat zij (in beide gevallen omstreden) nucleaire ambities hadden die zij niet bereid waren op te geven vanwege nationale veiligheidsprioriteiten. Het non-proliferatieverdrag is zo belangrijk dat Noord-Korea zich in 2003 uit het verdrag heeft teruggetrokken in plaats van het te schenden, toen het besloot eerdere plannen om kernwapens te ontwikkelen nieuw leven in te blazen. Tot op heden is Noord-Korea het enige land dat zich uit het non-proliferatieverdrag heeft teruggetrokken.
Het non-proliferatiestelsel is natuurlijk niet perfect – een situatie die het best wordt onderstreept door Noord-Korea’s streven naar proliferatie ondanks de internationale wil. Het is ook een systeem met een inherente vooringenomenheid, aangezien een aantal naties kernwapens mag bezitten alleen omdat zij de eersten waren die ze ontwikkelden – en dit blijft het geval ongeacht hun gedrag. Maar hoewel de mensheid in de vorm van de atoombom het ultieme wapen heeft ontwikkeld, heeft de diplomatie de overhand gekregen bij het matigen van de verspreiding ervan. Wanneer het gerucht gaat dat een natie een kernbom aan het ontwikkelen is, zoals in het geval van Iran, is de reactie van de internationale gemeenschap er altijd een van algemeen alarm. In de IR noemen we ideeën die gemeengoed zijn geworden “normen”. Dankzij de kundige diplomatie van de afgelopen decennia is non-proliferatie een van de centrale normen van ons internationale systeem.
De VS en Iran
Na het einde van de Tweede Wereldoorlog bevond Iran zich in een geostrategische hotspot. Het deelde in het noorden een lange grens met de Sovjet-Unie en fungeerde daardoor als een geografische buffer tegen eventuele Sovjet-invallen in het Midden-Oosten. De bredere ligging van Iran, bekend als de Perzische Golf, was een regio die ’s werelds grootste bekende oliereservoir bevatte – de gestage aanvoer daarvan was van vitaal belang voor het voeden van op het Westen georiënteerde economieën. Door een samenloop van tijd, plaats, politiek en economie werd Iran – in de meeste opzichten een zwakke en onderontwikkelde staat – dus belangrijk geacht. Toen de Iraanse koning, bekend als de Sjah, aan de kant kwam te staan van een machtige linkse regering, spanden de Verenigde Staten, in samenwerking met de Britten, samen om hem via een geheime staatsgreep in 1953 weer aan de macht te brengen. Tijdens de Koude Oorlog vreesden de Verenigde Staten dat linkse politieke ontwikkelingen in landen zouden resulteren in een binnenlandse communistische revolutie en/of een alliantie met de communistische Sovjet-Unie. In bepaalde gevallen ondernamen de Verenigde Staten daarom interventionistische acties om de verspreiding van het communisme tegen te gaan. De staatsgreep was een mijlpaal in de Amerikaans-Iraanse geschiedenis. Zij zette een patroon van nauwe betrekkingen in gang dat 25 jaar zou duren, aangezien de Sjah een trouwe bondgenoot van de Verenigde Staten werd in een onstabiele regio. Deze onstabiliteit was niet alleen te wijten aan de geostrategische rivaliteit in de Koude Oorlog tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie. De bredere regio was verwikkeld in een reeks crises veroorzaakt door dekolonisatie en het daaruit voortvloeiende verschijnsel van Arabisch nationalisme, regionaal verzet tegen de oprichting van Israël, en een groot aanslepend conflict tussen India en Pakistan. Net als nu was dit een zeer onstabiel deel van de wereld om in te leven.
Iran is altijd een natie geweest die, ondanks verschillende uitingen van haar interne vorm en karakter, heeft gestreefd naar een grotere internationale status, of op zijn minst naar een regionaal overwicht. Zo had de sjah, aan wiens autocratische bewind een einde kwam door de revolutie van 1979, waarbij zijn regime werd uitgewist en de Islamitische Republiek Iran werd opgericht, grootse plannen om van Iran de belangrijkste natie van het Midden-Oosten te maken. Deze visie werd gedeeld door de Verenigde Staten, die Iran tijdens het bewind van de Sjah bewapenden met geavanceerd, niet-nucleair wapentuig. De Verenigde Staten hoopten dat hun steun aan de Sjah hem in staat zou stellen de Iraanse macht uit te breiden en te verdiepen om zo de regio te helpen stabiliseren. Het huidige Iran verschilt niet veel van het Iran van de Sjah in die zin dat het binnen dezelfde grenzen bestaat en een natie van dezelfde volkeren is. Een belangrijk voorbehoud is echter dat de regionale en mondiale rol die Iran onder de sjah zou spelen, grotendeels in overeenstemming was met de Amerikaanse wensen, terwijl de rol die de Islamitische Republiek Iran voor ogen staat, sterk indruist tegen zowat elk facet van de Amerikaanse politiek. Vandaar dat de betrekkingen tussen de VS en Iran vol inzicht en intrige zitten vanwege de geschiedenis en de uiteenlopende paden die beide naties hebben bewandeld.
De gijzelingscrisis in Iran
Om onze casestudy VS-Iran te verbinden met de kwestie van de diplomatie, hoeven we niet veel verder te kijken dan de geboorte van de Islamitische Republiek Iran naar een episode die bekend staat als de gijzelingscrisis in Iran. In november 1979 viel een bende Iraanse studenten de Amerikaanse ambassade in Teheran, de hoofdstad van Iran, binnen en nam het personeel dat zij daar aantroffen gevangen. Dit gebeurde nadat de Sjah, die in ballingschap was, in New York was gaan wonen voor een behandeling tegen kanker. De demonstranten eisten zijn terugkeer om terecht te staan voor verschillende misdaden van zijn regime, zoals het martelen van politieke dissidenten. De gevangenen, voor het merendeel Amerikaans diplomatiek personeel, werden gegijzeld als onderhandelingstroef: hun vrijheid werd aangeboden in ruil voor de terugkeer van de Sjah. De Verenigde Staten en Iran bevonden zich in onbekende wateren toen de nieuwe regering van Iran, geleid door de eens verbannen anti-Sjah geestelijke Ruhollah Khomeini, de gijzeling officieel goedkeurde.
Vanwege de gevestigde diplomatieke gewoonten is het een ambassade – hoewel gehuisvest op buitenlands grondgebied – verboden te worden betreden door het gastland, tenzij daarvoor toestemming is gegeven. Toen de Iraanse demonstranten de Amerikaanse ambassade in Teheran binnenvielen, schonden zij dus een belangrijk kenmerk van de diplomatie, dat in de loop der eeuwen is ontwikkeld om diplomaten de vrijheid te geven hun werk te doen. Om een moderner voorbeeld te gebruiken: WikiLeaks-oprichter Julian Assange kon aan arrestatie door de Britse politie ontkomen door zijn intrek te nemen in een onschuldig uitziend rijtjeshuis in Londen – het huis is de ambassade van Ecuador en de politie werd de toegang geweigerd. Hoe vreemd het ook mag klinken, politieagenten stonden vervolgens buiten de deur klaar om Assange te arresteren mocht hij besluiten te vertrekken – een operatie die de Britse belastingbetaler miljoenen ponden heeft gekost. Uit het voorbeeld van Assange blijkt hoe hoog dergelijke diplomatieke gewoonten door naties worden gewaardeerd en hoe weinig dit in de loop der tijd verandert – zelfs wanneer die naties in conflict zijn.
In het geval van Iran was de minachting voor gevestigde diplomatieke beginselen zowel schokkend als extreem. Niet alleen werden de gevestigde diplomatieke beginselen geschonden, maar gijzeling door een staat is volgens de Conventies van Genève ook een oorlogsmisdaad. Het was voorspelbaar dat de Verenigde Staten de eisen van Iran afwezen en de gijzelingscrisis uitgroeide tot een gespannen diplomatieke impasse die 444 dagen duurde. Iran werd een internationale paria: er was wereldwijde verontwaardiging over de minachting voor niet alleen de regels van het internationale systeem, maar ook voor het menselijk fatsoen, toen het de gijzelaars – vastgebonden en gekneveld – voor de nieuwscamera’s liet paraderen. Het betekende ook een nieuwe anti-Westerse politieke weg voor Iran, een weg die lijnrecht tegenover de pro-Amerikaanse houding staat ten tijde van de Sjah. Ondanks de uiteindelijke vrijlating van de gijzelaars in januari 1981, waren de eens zo bevriende naties vijanden geworden. Na de crisis werden alle directe diplomatieke banden tussen de Verenigde Staten en Iran verbroken, totdat een kwestie van nucleaire proliferatie hen meer dan dertig jaar later weer aan dezelfde tafel bracht.
Nucleair Iran
Het idee dat Iran kernwapens bezit is begrijpelijkerwijs controversieel. De bekende minachting van Iran voor internationale wetten en gebruiken, zoals blijkt uit de gijzelingscrisis en nog versterkt door de regelmatige beschuldiging dat het terroristische en radicale groeperingen steunt, schept een sfeer van wantrouwen in de internationale gemeenschap. Nieuws over de nucleaire ambities van Iran is een punt van grote internationale diplomatieke aandacht sinds 2002, toen het nieuws uitlekte dat Iran was begonnen met de ontwikkeling van een modern nucleair programma dat tekenen van bewapening vertoonde (zie Sinha en Beachy 2015 en Patrikarakos 2012). Dit ondanks het feit dat Iran ondertekenaar is van het Non-Proliferatieverdrag en dus verplicht is om geen kernwapens te ontvangen of te ontwikkelen. Iran protesteerde dat zijn programma uitsluitend voor civiele en vreedzame doeleinden was bestemd. Gezien het internationale profiel van Iran geloofden echter slechts weinigen dit. Aangezien de Verenigde Staten na de terreuraanslagen van 11 september net hun ‘Global War on Terrorism’ hadden uitgeroepen, was het een gespannen periode.
In 2002 hadden de Verenigde Staten geen trek in diplomatie met Iran over de nucleaire kwestie. De VS waren eind 2001 Afghanistan al binnengevallen en bereidden zich voor om begin 2003 Irak binnen te vallen als onderdeel van hun campagne om het Midden-Oosten te bevrijden van regimes die een veilige haven zouden kunnen bieden aan transnationale terreurgroepen zoals Al Qaeda – de daders van de aanslagen van 11 september. De Verenigde Staten hadden ook een groter doel: een regimeverandering bewerkstelligen in Iran, dat zij beschouwden als ’s werelds belangrijkste staat die terrorisme sponsort. Volgens die logica was een oorlog tegen het terrorisme zinloos als hij niet gericht was tegen ’s werelds belangrijkste terrorist. Dit zou worden gedaan door de macht van de Verenigde Staten te demonstreren door middel van hun invasie in de buurlanden van Iran – merk op dat Afghanistan in het oosten aan Iran grenst en Irak in het westen aan Iran. Dit zou dan interne druk op de Iraanse leiders uitoefenen om uit eigen beweging hervormingen door te voeren; het zou zelfs tot een nieuwe revolutie kunnen aanzetten. Als dat niet zou lukken, zouden de Verenigde Staten bereid zijn op de een of andere manier met Iran in zee te gaan om zijn nucleaire onderzoeksfaciliteiten te vernietigen en eventueel met militaire middelen een regimewisseling te bewerkstelligen, zoals zij ook in Irak en Afghanistan hebben gedaan. Dit wordt het best samengevat door de vaak herhaalde uitspraak van president George W. Bush dat “alle opties open liggen” wat betreft de omgang met Iran – meer volledig weergegeven door de volgende passage uit een officieel regeringsdocument:
Het Iraanse regime sponsort terrorisme, bedreigt Israël, probeert de vrede in het Midden-Oosten te dwarsbomen, verstoort de democratie in Irak en ontkent het streven van zijn volk naar vrijheid. De nucleaire kwestie en onze andere zorgen kunnen uiteindelijk alleen worden opgelost als het Iraanse regime de strategische beslissing neemt om dit beleid te wijzigen, zijn politieke systeem open te stellen en zijn volk vrijheid te geven. Dit is het uiteindelijke doel van het beleid van de VS. In de tussentijd zullen wij alle noodzakelijke maatregelen blijven nemen om onze nationale en economische veiligheid te beschermen tegen de nadelige gevolgen van hun slechte gedrag. (De nationale veiligheidsstrategie van de Verenigde Staten van Amerika 2006, 20)
In dat klimaat leek diplomatie een non-starter. Er kwam echter een onwaarschijnlijke kandidaat in de strijd – de Europese Unie (EU). In 2003 begonnen drie EU-landen, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk, op hoog niveau diplomatieke gesprekken met Iran in een poging een oorlog te voorkomen en te bemiddelen in de situatie. De gesprekken werden afgewezen door de Verenigde Staten, die weigerden deel te nemen gezien hun bovengenoemde doelstellingen. Voor de Europese naties was diplomatie de moeite waard. Hoewel het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland traditionele bondgenoten van de Verenigde Staten zijn, had men in Europa geen trek in nog meer oorlog in het Midden-Oosten. De oorlog in Irak was controversieel, omdat velen – ook de Verenigde Naties, die weigerden een mandaat te geven – de beweegredenen van de oorlog niet aanvaardden. De invasie van Irak in 2003 verdeelde Europa ook politiek en veroorzaakte massale volksprotesten. In deze context was het aangaan van betrekkingen met Iran een gedurfde diplomatieke stap, waarbij de enige supermacht van de wereld in feite in de weg werd gestaan toen deze op zijn oorlogszuchtigst was. De gesprekken leverden aanvankelijk niets op, maar zij slaagden er tenminste in Iran tot diplomatie te bewegen, het nucleaire programma te vertragen en een andere weg naar een oplossing te bieden dan confrontatie.
In de jaren die volgden op de invasie, raakten de militaire operaties in Irak en Afghanistan ernstig verstoord doordat beide landen (om verschillende redenen) afzakten naar instabiliteit. Dit vereiste een langduriger en omvangrijker militaire aanwezigheid van de Verenigde Staten dan was gepland. Het gevolg was dat de VS vastliepen en niet in een positie verkeerden om op realistische wijze een militaire strategie tegen Iran te voeren. Daarom hebben zij zich in 2006, zij het met tegenzin, aangesloten bij de besprekingen tussen de EU en Iran. China en Rusland sloten zich ook aan, waardoor het een echt internationale diplomatieke aangelegenheid werd. Het duurde bijna tien jaar, maar in juli 2015 bereikten de partijen eindelijk een akkoord. Dat akkoord is een wonder van diplomatie. Aan de ooit wederzijds tegengestelde standpunten, die werden gekenmerkt door decennialang wantrouwen tussen de Verenigde Staten en Iran, werd door diplomaten op alle niveaus tijdens vele diplomatierondes nauwgezet gewerkt, totdat voor beide partijen aanvaardbare compromissen werden gevonden.
Tijdens de jaren van de onderhandelingen werden ook persoonlijke relaties tussen de diplomaten opgebouwd, en deze hielpen de rivaliteit tussen staten te overstijgen. Wendy Sherman, de Amerikaanse hoofdonderhandelaar, herinnerde zich hoe zij en haar Iraanse tegenhanger, Abbas Araghchi, beiden grootouders werden tijdens hun onderhandelingen en video’s van hun kleinkinderen met elkaar deelden. Dergelijke persoonlijke relaties lossen de vooropgezette nationale belangen van beide partijen niet op en veranderen die ook niet, maar ze hebben er wel toe bijgedragen dat beide partijen de vastberadenheid hebben ontwikkeld om onvermoeibaar door te werken en niet op te geven totdat ze het eens konden worden over de belangrijkste parameters. Soortgelijke persoonlijke betrekkingen ontwikkelden zich tussen ambtenaren op het hoogste niveau toen zij 17 dagen lang in Wenen verwikkeld waren in intense besprekingen tijdens de slotfase van de onderhandelingen. Sherman beschreef later de scène op de laatste dag, toen al het diplomatieke personeel bijeen was en de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken John Kerry de partijen toesprak:
Secretaris Kerry was de laatste die het woord nam. Hij vertelde dat hij op zijn 21e naar de oorlog in Vietnam was gegaan. Hij beloofde alles te doen wat in zijn leven mogelijk was om ervoor te zorgen dat er nooit meer oorlog zou zijn. De zaal was volkomen stil. Er was stilte. En toen applaudisseerde iedereen, inclusief de Iraniërs. Want ik denk dat we allemaal begrepen dat wat we hadden gedaan, bedoeld was om vrede te bewerkstelligen, geen oorlog. (Sherman 2016)
Net als bij de oplossing van de Cubaanse Raketcrisis was de sleutel tot het succes van de diplomatieke strategie die ten grondslag lag aan het akkoord, de focus op verificatie in plaats van het schijnbaar onmogelijke doel om vertrouwen te wekken. De diplomaten werkten op het enige gebied waar een oplossing mogelijk was en vonden een manier om die voor beide partijen aanvaardbaar te maken. Voor Iran betekende dit openlijk de gefaseerde opheffing van de bestraffende economische sancties die door de Verenigde Staten waren gesponsord en ook de stilzwijgende opheffing van elke directe militaire dreiging. Voor de Amerikanen hield de overeenkomst in dat Iran aan een streng verificatieregime zou worden onderworpen om ervoor te zorgen dat het niet gemakkelijk kernwapens zou kunnen ontwikkelen, en dat, indien het land daarmee bezig zou blijken te zijn, de internationale gemeenschap de tijd zou hebben om te reageren voordat die wapens bruikbaar zouden worden. Dit staat bekend als een “uitbraakperiode” (zie Broad en Peçanha 2015). Zoiets is alleen mogelijk via een ongekend systeem van strenge internationale inspectie van de Iraanse faciliteiten, waarmee Iran heeft ingestemd.
De oplossing van de nucleaire impasse tussen de VS en Iran zou niet mogelijk zijn geweest zonder de moedige stap van drie landen van de Europese Unie om in het gespannen jaar 2003 een diplomatiek proces op gang te brengen. Niet alleen werd een ernstige confrontatie tussen Iran en de Verenigde Staten vermeden, maar ook werd het belangrijke non-proliferatiebeginsel, dat centraal is komen te staan in de internationale betrekkingen, gehandhaafd door ervoor te zorgen dat Iran zich committeerde aan het non-proliferatieverdrag. De nucleaire overeenkomst met Iran is weliswaar een duidelijk voorbeeld van een diplomatiek succes ondanks de grote kansen, maar is omstreden en kwetsbaar. Het akkoord zal meerdere politieke verschuivingen in de Verenigde Staten en Iran moeten doorstaan die het in de komende jaren teniet zouden kunnen doen – en het neemt de vijandschap tussen de staten, die elkaar blijven wantrouwen, niet weg. Achteraf kan het echter worden gezien als de eerste stap op weg naar toenadering tussen de twee naties, die geleidelijk het giftige patroon van de betrekkingen, dat in 1979 met de gijzelaarscrisis is begonnen, kan vervangen. Zelfs als de Verenigde Staten en Iran de confrontatie hervatten, doet dat niets af aan de triomf van de diplomatie in dit geval: de verspreiding van kernwapens in het Midden-Oosten werd in een kritieke periode voorkomen en er werd een alternatief geboden voor wat een grote oorlog had kunnen worden.
Conclusie
Diplomatie in het moderne tijdperk, een tijdperk dat soms de ‘lange vrede’ wordt genoemd (Gaddis 1989) vanwege de afwezigheid van een grote oorlog sinds 1945, heeft zich verdiept en verbreed in complexiteit. Vandaag de dag zou het niet raadzaam zijn een beschrijving van diplomatie te baseren op acties kort voor, of in antwoord op, een oorlog tussen staten. Diplomatie is vandaag onontbeerlijk om ervoor te zorgen dat onze periode van lange vrede langer wordt en dat de wereld waarin wij leven zo bevorderlijk mogelijk is voor de vooruitgang van zowel het individu als de staat. Aangezien de wereld van vandaag meer dan ooit onderling verbonden en afhankelijk is, is doeltreffende en bekwame diplomatie van vitaal belang om ervoor te zorgen dat de mensheid het hoofd kan bieden aan een steeds groeiende lijst van gemeenschappelijke uitdagingen, zoals klimaatverandering, pandemieën, transnationaal terrorisme en nucleaire proliferatie, die onze ondergang kunnen worden als wij er niet uitkomen. Hoewel u de namen van velen die zich met diplomatie bezighouden misschien niet kent, noch veel van hun harde werk in de media ziet, is hun werk belangrijker dan ooit voor ons allemaal.
Gelieve de hierboven gelinkte PDF te raadplegen voor eventuele citatie- of referentiegegevens.
Verder leesvoer over EInternational Relations
- Parliamentary Diplomacy as ‘Track 1 1/2 Diplomacy’ in Conflict Resolution
- Diplomacy and the End of Foreign Policy as We Know It
- Opinion – Virtual Diplomacy in India
- Diplomacy Is the Art of Enhancing Power
- The Imponderables of Middle Eastern Diplomacy
- Palestine in Britain: Sovereignty and Diplomacy After Balfour