Economische groei: Causes, Benefits, and Current Limits

Chairman Brat, Ranking Member Evans, and other members of the Committee, thank you for this opportunity to testify today about the causes of economic growth, the benefits associated with economic growth, and current limits on economic growth in the United States. Dit zijn belangrijke onderwerpen om beter te begrijpen als we de gewaagde bewering van president Trump dat zijn beleid de economie zal superchargen en ons zal doen terugkeren naar de hogere groeipercentages die we in een vroeger tijdperk hebben genoten, goed willen evalueren.

Mijn getuigenis bevat vier essentiële punten:

• Groei is zowel van belang voor fiscale stabilisatie als voor het verhogen van de levensstandaard.
• De economische groei in het komende decennium zal veel dichter bij het gemiddelde jaarlijkse percentage van 2 procent liggen dat het Congressional Budget Office (CBO) voorspelt dan bij de 3 procent of beter die de Trump-regering belooft.
• Grote belastingverlagingen zijn verre van een trefzekere manier om groei te stimuleren, hogere belastingen sluiten groei niet uit, en belastingverlagingen kunnen de groei schaden als ze het begrotingstekort vergroten of gepaard gaan met bezuinigingen op productieve overheidsinvesteringen.
• Kleine bedrijven zijn een belangrijk onderdeel van de Amerikaanse economie, maar bij de beoordeling van groeibronnen gaat het niet zozeer om kleine bedrijven als wel om nieuwe bedrijven.

Waarom groei belangrijk is

Een snellere groei van het bruto binnenlands product (bbp) vergroot de totale omvang van de economie en versterkt de begrotingssituatie. Een breed gedeelde groei van het BBP per hoofd van de bevolking verhoogt de materiële levensstandaard van de gemiddelde Amerikaan. Maar het BBP is niet bedoeld als maatstaf voor de economische welvaart, en andere overwegingen zijn van belang om de kosten en baten van beleidsveranderingen volledig te kunnen beoordelen.

Uit ramingen van zowel het Office of Management and Budget als CBO blijkt dat een snellere economische groei de budgettaire vooruitzichten zou verbeteren. Zij komen tot de conclusie dat een toename van de jaarlijkse economische groei met 0,1 procentpunt de tekorten over een periode van tien jaar met ongeveer 300 miljard dollar zou doen dalen, voornamelijk door hogere inkomsten. Hoewel het daadwerkelijk stimuleren van de economische groei de toekomstige begrotingstekorten vermindert, zal, ceteris paribus, het maken van onrealistische groeiverwachtingen voor het eigen beleid als een manier om de kosten ervan te compenseren het negatieve effect van dat beleid op de werkelijke toekomstige tekorten onderschatten.

In het algemeen zijn er twee belangrijke bronnen van economische groei: groei in de omvang van de beroepsbevolking en groei in de productiviteit (output per gewerkt uur) van die beroepsbevolking. Beide kunnen de totale omvang van de economie doen toenemen, maar alleen een sterke productiviteitsgroei kan het BBP en het inkomen per hoofd van de bevolking doen toenemen. Productiviteitsgroei stelt mensen in staat een hogere materiële levensstandaard te bereiken zonder meer uren te hoeven werken, of dezelfde materiële levensstandaard te genieten terwijl zij minder uren in de betaalde beroepsbevolking doorbrengen.

Het BBP meet de marktwaarde van de in het land geproduceerde goederen en diensten, maar het geeft alleen de marktactiviteit weer en is niet bedoeld als een maatstaf voor de economische welvaart. Een ouder die betaalde arbeid verricht draagt bij tot het BBP; een ouder die thuisblijft om voor de kinderen of een ouder wordend familielid te zorgen doet dat niet, maar als het gezin iemand inhuurt om dezelfde taken te verrichten, zou die arbeid wel bijdragen tot het BBP. Gezondheids-, veiligheids- en milieuvoorschriften kunnen voor het bedrijfsleven kosten meebrengen die de groei van het BBP kunnen afremmen, maar deze kosten moeten worden afgezet tegen de voordelen van een betere gezondheid, veiligere werkplekken en een schoner milieu, die wellicht niet in het BBP worden meegenomen.

Ten slotte moet voor een volledige beoordeling van de voordelen van economische groei worden gekeken naar de mate waarin Amerikanen in die economische groei delen. Er is een groot verschil tussen groei zoals we die tussen 1948 en 1973 hebben ervaren, waardoor de levensstandaard naar boven en naar beneden in de inkomensverdeling verdubbelde, en de groei die gepaard gaat met toenemende inkomensongelijkheid die we sindsdien hebben ervaren.

Bronnen van economische groei

CBO voorspelt dat de economie bij de huidige wetten en beleidsmaatregelen dit jaar met 2,3 procent zal groeien, maar dat die groei tussen nu en 2027 gemiddeld slechts 1,9 procent per jaar zal bedragen. Als kandidaat pochte president Trump dat zijn economische plan “de groei conservatief zou stimuleren tot gemiddeld 3,5 procent per jaar … met de potentie om een groeipercentage van 4 procent te bereiken.” En minister van Financiën Steven Mnuchin heeft gezegd dat onder het beleid van president Trump de economische groei zal aantrekken tot “3 procent of hoger.” Vorige week zei Mnuchin dat het economische plan van de president zichzelf zou terugbetalen met groei.

Het is niet ongebruikelijk dat de economische prognose van een regering iets optimistischer is dan die van CBO, omdat de regering vermoedelijk beleid voorstelt waarvan ze verwacht dat het de economische prestaties zal verbeteren ten opzichte van de huidige wetten en beleidsmaatregelen. Maar de kloof tussen de voorspelling van CBO en de cijfers die we van de Trump-regering horen, is ongewoon groot.

Een economie die zich herstelt van een recessie, kan tijdelijk relatief hoge “inhaal”-groeipercentages bereiken als de vraag naar goederen en diensten weer aantrekt van zwakke recessieniveaus. Bedrijven kunnen gemakkelijk aan de stijgende vraag naar hun producten voldoen door werklozen in dienst te nemen en de productiecapaciteit die door de recessie onbenut was gebleven, vollediger te benutten. Zodra de overwerkloosheid is verdwenen en de bezettingsgraad weer normaal is, wordt het groeitempo van de economie echter beperkt door de groei van haar vermogen om goederen en diensten te leveren.

Economen gebruiken de term “potentiële productie” of “potentieel BBP” om het maximale duurzame niveau van economische activiteit van de economie aan te geven. De groei van het potentiële BBP wordt bepaald door de groei van de potentiële beroepsbevolking (het aantal mensen dat wil werken wanneer de arbeidsmarkt sterk is) en de groei van de potentiële arbeidsproductiviteit. De potentiële beroepsbevolking groeit op haar beurt door aanwas van de autochtone bevolking en immigratie, terwijl de potentiële arbeidsproductiviteit toeneemt door bedrijfsinvesteringen in materieel kapitaal (machines, fabrieken, kantoren en winkels) en investeringen in O&D en ander immaterieel kapitaal. Verbeteringen in de arbeidskwaliteit als gevolg van onderwijs en opleiding kunnen de productiviteit eveneens opvoeren, evenals verbeteringen in de efficiëntie van het management of in de technologie, waardoor bedrijven meer kunnen produceren met dezelfde hoeveelheid arbeid en kapitaal.

Een weldoordacht fiscaal, regelgevend en investeringsbeleid van de overheid kan de groei van de beroepsbevolking en de particuliere investeringen aanvullen en zo het potentiële bbp doen toenemen. Zij kunnen ook publieke voordelen opleveren die niet noodzakelijkerwijs in het BBP tot uiting komen, zoals een eerlijke verdeling en bescherming van gezondheid en veiligheid. Slecht doordacht beleid kan uiteraard de groei belemmeren en de nationale economische welvaart schaden.

Het potentiële BBP vertegenwoordigt het maximale duurzame niveau van economische activiteit van de economie. In een recessie, wanneer de totale vraag zwak is, blijft het BBP achter bij het potentiële BBP; in een hoogconjunctuur, wanneer de totale vraag groot is, kan het tijdelijk hoger uitvallen dan het potentiële BBP. Maar over langere perioden groeien het feitelijke BBP en het potentiële BBP gewoonlijk naar elkaar toe.

De Grote Recessie veroorzaakte een grote output gap tussen het feitelijke en het potentiële BBP, die in de daaropvolgende jaren slechts langzaam kleiner werd naarmate de economie zich van de recessie herstelde. CBO voorspelt dat de resterende kloof tegen het einde van 2018 zal zijn gedicht en dat de belangrijkste beperking voor de economische groei in de toekomst het groeitempo van de potentiële productie zal zijn in plaats van de zwakke totale vraag.

CBO schat dat het potentiële bbp de komende tien jaar met gemiddeld iets minder dan 1,9 procent per jaar zal groeien. Ongeveer 0,5 procentpunt van die groei is afkomstig van een toename van de potentiële beroepsbevolking en ongeveer 1,3 procentpunt van een stijging van de arbeidsproductiviteit. Deze prognoses voor de groei van de beroepsbevolking en de productiviteit zijn elk lager dan de prognoses die tussen 1950 en 2016 een gemiddelde jaarlijkse groei van 3,2 procent van het potentiële bbp opleverden (zie figuur 1).

De omstandigheden zijn nu anders. De bevolking vergrijst en zonder meer immigratie zal de potentiële beroepsbevolking veel langzamer groeien dan toen babyboomers de arbeidsmarkt overspoelden. De productiviteit groeide ook veel sneller tijdens de “gouden eeuw” van economische groei in de generatie na de Tweede Wereldoorlog en aan het eind van de jaren negentig dan zij volgens CBO de komende jaren zal groeien – en de voordelen van die productiviteitsgroei werden eerlijker verdeeld dan ze de laatste tijd zijn geweest. Het beleid van Trump zou een combinatie van een hogere arbeidsparticipatie en een productiviteitsgroei van in totaal 1,4 procentpunt moeten opleveren om het historische gemiddelde van 3,2 procent te evenaren.

Econoom Edward Lazear, voorzitter van de Raad van Economische Adviseurs van president George W. Bush, heeft in een recent opiniestuk in de Wall Street Journal geprobeerd uit te leggen hoe dit zou kunnen gebeuren. Net als het Trump-team roemde Lazear de vermeende voordelen van een “investeringsvriendelijk belastingbeleid” en verlichting van de “lastige” regelgeving voor bedrijven. Hij concludeerde echter dat het bereiken van een dergelijk hoog groeipercentage “onwaarschijnlijk” is.

Belastingverlagingen en economische groei

Extra beweringen over de voordelen van grote belastingverlagingen voor de economische groei zijn er al sinds de opkomst van de aanbodzijde-economie aan het eind van de jaren zeventig en houden tot op de dag van vandaag aan. Maar er is nauwelijks bewijs voor bijvoorbeeld de bewering van House Speaker Paul Ryan dat het over de hele linie verlagen van de belastingtarieven de “geheime saus” is die snellere economische groei, meer opwaartse mobiliteit en snellere banengroei genereert, of de bewering van minister van Financiën Mnuchin dat het economische plan van Trump zichzelf zal terugbetalen door groei. Wat uit het bewijsmateriaal blijkt, is dat belastingverlagingen – met name voor mensen met hoge inkomens – een ineffectieve manier zijn om economische groei te stimuleren, en ze zullen de economie waarschijnlijk schaden als ze het tekort vergroten of gepaard gaan met bezuinigingen op investeringen die de economie en werkende gezinnen ondersteunen.

De geschiedenis leert dat belastingverlagingen voor de rijken allesbehalve een trefzekere manier zijn om de groei te stimuleren – en dat hogere belastingen een robuuste economische en banengroei niet in de weg staan. Vergelijk bijvoorbeeld de veranderingen in de werkgelegenheid en de economische groei na de belastingverlagingen van Bush in 2001 met die na de belastingverhogingen van Clinton voor belastingbetalers met hoge inkomens in 1993, waarvan de aanbodzijde zeker was dat ze zouden leiden tot een tragere groei en een groot banenverlies (zie figuur 2). De werkgelegenheid in het kleinbedrijf was ook groter onder Clinton. Nadat de belastingverlagingen van Bush voor de allerhoogste inkomens eind 2012 afliepen, bleef de economie groeien en kwamen er gestaag banen bij.

In een uitgebreid literatuuroverzicht concluderen de economen Bill Gale en Andrew Samwick dat “de groeipercentages over lange perioden in de V.S. niet zijn veranderd in samenhang met de enorme veranderingen in de structuur en de opbrengst van het belastingstelsel die hebben plaatsgevonden.”

Toen Kansas grote belastingverlagingen doorvoerde die vooral de rijken ten goede kwamen, beweerde gouverneur Sam Brownback dat de belastingverlagingen “als een adrenalineshot in het hart van de economie van Kansas” zouden werken. Maar in plaats van een economische boom sinds de belastingverlagingen, is de groei in Kansas – inclusief de groei van de werkgelegenheid in kleine bedrijven, de economische groei en de groei in de oprichting van kleine bedrijven – achtergebleven bij het land als geheel.

Deze eenvoudige verbanden zijn geen gecontroleerde experimenten om het effect van belastingverlagingen op de groei te isoleren, maar ze zijn een waarschuwing tegen het lichtvaardig accepteren van beweringen aan de aanbodzijde. Zorgvuldig economisch onderzoek versterkt deze conclusie. Daaruit blijkt dat belastingverlagingen op het inkomen van mensen met hoge inkomens of hun inkomen uit vermogen (zoals vermogenswinsten en dividenden) niet substantieel bijdragen aan arbeid, besparingen en investeringen.

Ze zijn waarschijnlijk wel schadelijk voor de groei als ze de tekorten vergroten of gepaard gaan met bezuinigingen op investeringen die werkende gezinnen en de economie helpen. CBO, dat streeft naar objectieve, onpartijdige en onpartijdige analyses die de mening van deskundigen weerspiegelen, stelt vast dat zelfs belastingverlagingen die de prikkels om te werken, te sparen en te investeren vergroten met potentieel positieve effecten op de groei, een netto rem op de groei zijn als ze het begrotingstekort vergroten.

Het financieren van belastingverlagingen voor de rijken door te snijden in productieve overheidsinvesteringen die de groei helpen ondersteunen, zoals onderwijs, onderzoek en infrastructuur, is ook schadelijk. Ten slotte blijkt uit steeds meer onderzoek dat investeringen in kinderen uit gezinnen met een laag inkomen niet alleen armoede en ontbering op korte termijn verminderen, maar ook op lange termijn positieve effecten kunnen hebben op hun gezondheid, opleiding en inkomsten als volwassenen.

Tenzij het drastisch verschilt van het belastingplan van kandidaat-Trump of het “Better Way”-plan van het Huis, zal het belastingplan waaraan president Trump werkt, enorme belastingverlagingen opleveren die overwegend belastingbetalers met hoge inkomens ten goede komen en enorme hoeveelheden inkomsten mislopen. Dat is zeker waar volgens de conventionele methoden voor het schatten van de inkomsten die worden gebruikt door de officiële begrotingscorrectoren van het Congres, CBO en de Joint Committee on Taxation (JCT).

Het is ook waar volgens de meeste “dynamische berekeningsmethoden” die rekening houden met macro-economische terugkoppelingseffecten op economische groei en inkomsten. De Tax Foundation, naar wier analyses aanbodzijde geneigd is, is een buitenbeentje als het gaat om dynamische berekeningen. Zij heeft de neiging aanzienlijk grotere dynamische effecten voor belastingvoorstellen te vinden dan CBO of JCT in hun eigen vroegere analyses hebben gevonden, en aanzienlijk grotere effecten dan het Tax Policy Center/Penn Wharton model vindt in zijn analyses van de voorstellen van Trump en Better Way. Maar zelfs Alan Cole van de Tax Foundation verwerpt het idee dat het belastingbeleid van Trump genoeg economische groei kan opleveren om zichzelf terug te verdienen.

Een kernpunt van het belastingvoorstel van president Trump’s campagne en het Better Way-belastingplan is een speciaal, veel lager toptarief voor “pass-through”-bedrijfsinkomen – dat momenteel wordt belast tegen het individuele inkomstenbelastingtarief van de eigenaren in plaats van het vennootschapsbelastingtarief en als dividendinkomen in handen van aandeelhouders. Ongeveer de helft van het pass-through inkomen vloeit naar de top 1 procent van de huishoudens, terwijl slechts ongeveer 27 procent naar de onderste 90 procent van de huishoudens gaat.

Deze voorstellen zouden het toptarief op pass-through inkomen verlagen tot onder het toptarief op gewoon inkomen (tot respectievelijk 15 procent en 25 procent), waardoor rijke particulieren een sterke stimulans zouden krijgen om hun loon- en salarisinkomen te herclassificeren als “bedrijfsinkomen” om het lagere pass-through tarief te krijgen. Dit zou een aanzienlijk verlies aan inkomsten opleveren, terwijl de overgrote meerderheid van kleine bedrijven er geen voordeel van zou hebben, omdat hun belastingtarief er niet door zou worden beïnvloed (zie figuur 3).

De begunstigden voldoen aan geen enkele redelijke definitie van een klein bedrijf. Het gaat onder meer om hedgefondsbeheerders, consultants en investeringsmanagers, die tot de pass-through bedrijfseigenaren behoren die momenteel in de belastingschijf van 39,6 procent vallen; de 400 belastingbetalers met de hoogste inkomens in het land, die elk een jaarinkomen hebben van meer dan $ 300 miljoen en ongeveer een vijfde van hun inkomen uit pass-throughs ontvangen; en bedrijfseigenaren zoals president Trump, die ongeveer 500 pass-through bedrijven bezit, volgens zijn advocaten.

Kansas Gov. Sam Brownback stelde pass-through inkomsten vrij van alle staatsinkomstenbelastingen als onderdeel van zijn agressieve belastingverlaging aan de aanbodzijde in 2012. Zoals ik al heb opgemerkt, heeft dit niets gedaan voor de economie van Kansas, maar het heeft een ravage aangericht in de begroting van de staat, waarbij de vrijstelling voor doorschuiven alleen al in 2014 472 miljoen dollar kostte, waardoor Kansas diensten moest schrappen, “regenachtige dag” -fondsen aftapte, wegenprojecten vertraagde en zich wendde tot budgettaire foefjes. Twee ratingbureaus hebben de rating van de staat verlaagd vanwege de begrotingsproblemen. De wetgevende macht van Kansas heeft onlangs tweepartijdige wetgeving aangenomen om de maas in de wet te dichten, hoewel gouverneur Brownback zijn veto over het wetsvoorstel heeft uitgesproken.

Dat is een les in hoe je geen belastinghervorming moet doorvoeren, maar wat moeten we dan wel doen? In grote lijnen zou een goed doordachte belastinghervorming de groei kunnen stimuleren door inefficiënte belastingsubsidies af te schaffen of terug te schroeven en extra inkomsten te genereren om te investeren in nationale prioriteiten en tekorten terug te dringen. In ieder geval mogen er geen inkomsten verloren gaan.

Een woord over kleine bedrijven

Zoals velen in deze commissie ongetwijfeld weten, heeft onderzoek van de afgelopen jaren de aloude bewering dat kleine bedrijven de motor van de banengroei zijn, veranderd. Uit dit onderzoek blijkt dat de leeftijd van een bedrijf belangrijker is dan de omvang als factor die bijdraagt tot de groei van de werkgelegenheid, hoewel nieuwe bedrijven in het begin meestal klein zijn. Elk jaar is er een enorm verloop in de populatie van kleine bedrijven doordat bedrijven failliet gaan of hun activiteiten staken en doordat nieuwe bedrijven worden opgestart. Om een van de pioniers van dit onderzoek te citeren:

De meeste starters mislukken… de meeste overlevende jonge bedrijven groeien niet. Maar een klein deel van de overlevende jonge bedrijven levert een enorme bijdrage aan de banengroei. Een van de uitdagingen van moderne economieën is een klimaat te scheppen waarin dergelijke dynamische, snelgroeiende bedrijven kunnen slagen.