Órdenes ejecutivas
Los estadounidenses oyen a menudo hablar de órdenes ejecutivas en la cobertura mediática de la política nacional en estos días, especialmente cuando el presidente y el Congreso no están de acuerdo en la política.
Pero, ¿qué es exactamente una orden ejecutiva?
¿Y por qué fue tan importante, por ejemplo, que el presidente Barack Obama se moviera para proteger a millones de inmigrantes ilegales de la deportación utilizando sus poderes ejecutivos?
En pocas palabras, una orden ejecutiva es un tipo de instrucción escrita que los presidentes utilizan para hacer su voluntad a través de la rama ejecutiva del gobierno.
Desde George Washington en adelante, nuestros presidentes han emitido muchas formas de directivas, las más conocidas son las órdenes ejecutivas y otras dos: Los memorandos presidenciales y las proclamaciones presidenciales. (Una proclamación de Abraham Lincoln en 1863, se enseña a los estudiantes en la escuela con cierta simplificación, «liberó a los esclavos»)
Cada una de estas formas puede dirigir las acciones de los funcionarios y agencias del gobierno, y posiblemente afectar a los derechos y responsabilidades legales de las partes privadas.
La principal diferencia entre ellas es que la ley federal requiere, con pocas excepciones, que las órdenes ejecutivas y las proclamaciones «de aplicabilidad general y efecto legal» se publiquen en el Registro Federal, donde se publican los reglamentos federales. Otras directivas pueden publicarse o no, a discreción del presidente.
Autoridad presidencial
En nuestro sistema de gobierno, la autoridad del presidente para emitir dichas órdenes (o para emprender cualquier otra forma de acción ejecutiva unilateral) debe provenir de la Constitución o de la ley federal. Dicho de otro modo, una orden ejecutiva puede utilizarse para ejecutar un poder que el comandante en jefe ya tiene. No puede utilizarse para otorgar a la presidencia nuevos poderes.
En particular, el artículo II de la Constitución asigna al presidente las funciones de comandante en jefe, jefe de Estado, jefe de las fuerzas del orden y jefe del poder ejecutivo. El presidente tiene la única obligación constitucional de «velar por la fiel ejecución de las leyes», y se le concede una amplia discreción sobre las decisiones de aplicación de la ley federal.
«No sólo tiene el poder, sino también la responsabilidad de velar por la correcta interpretación de la Constitución y las leyes», escribió en 2001 el académico de la Heritage Foundation Todd Gaziano.
Cuando el presidente ejerce legalmente una de estas responsabilidades, los académicos suelen estar de acuerdo, el alcance de su autoridad para emitir órdenes ejecutivas y otras directivas es especialmente amplio. Como tal, el Congreso tiene poca capacidad para regular o limitar esa autoridad.
Cuando la autoridad de un presidente proviene de un poder otorgado por la ley, el Congreso es libre de negar o modificar esa autoridad, o de aprobar leyes para anular la propia orden, porque la Constitución faculta al Congreso para hacer las leyes que nos gobiernan. Aun así, el presidente tiene que firmar la ley que promulga ese cambio, a menos que el Congreso pueda anular su veto.
Los tribunales federales también pueden anular las órdenes ejecutivas que excedan el alcance de la autoridad del presidente, como hizo un tribunal de apelaciones con la orden del presidente Bill Clinton que prohibía los contratos del gobierno con empresas que emplearan a rompehuelgas, y el Tribunal Supremo con su orden que exigía al gobierno el uso de lenguas extranjeras en la prestación de beneficios y servicios federales.
Una breve historia
Washington y sus sucesores como presidente han emitido miles de órdenes ejecutivas. El Departamento de Estado comenzó a numerarlas en 1907, trabajando a partir de archivos que se remontaban a 1862. La Ley de Registro Federal de 1936 se basó en ese esfuerzo. Hoy en día, la cifra oficial se acerca a las 14.000.
Aún así, también se han recopilado aproximadamente 1.500 órdenes ejecutivas sin numerar, según el American Presidency Project, que señala que puede haber hasta 50.000 órdenes sin numerar.
Washington emitió un total de ocho órdenes ejecutivas en sus dos mandatos, según los datos del proyecto, mientras que John Adams, James Madison y James Monroe sólo emitieron una. Entre los presidentes que menos emitieron también están Thomas Jefferson (cuatro) y John Quincy Adams (tres).
Lincoln, con 48 órdenes ejecutivas, fue el primero en acercarse a las 50. Ulysses Grant, con 217, fue el primero en superar las 200, y mantuvo ese récord hasta que llegó Theodore Roosevelt (1.081). Otros presidentes que han emitido órdenes ejecutivas son Woodrow Wilson (1.803), Calvin Coolidge (1.203), Herbert Hoover (968) y Harry Truman (907). Otros presidentes modernos y sus cifras son Dwight Eisenhower (484), Lyndon Johnson (325), Richard Nixon (346), Jimmy Carter (320), Ronald Reagan (381), George H.W. Bush (166), Bill Clinton (364), George W. Bush (291), y Barack Obama (260 hasta el 20 de noviembre).
Latitud del Congreso
Los estudiosos dicen que el Congreso tiene cierta latitud a la hora de definir los procedimientos que el presidente debe seguir para ejercer la autoridad ejecutiva. Aun así, la Constitución impone algunos límites a la capacidad de los legisladores para microgestionar la toma de decisiones del presidente y la aplicación de las leyes.
La separación constitucional de poderes entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial no sólo respalda sino que limita la autoridad del presidente para emitir órdenes ejecutivas y otras directivas. Así que, naturalmente, se producen algunas fricciones.
Es importante tener en cuenta que la medida del abuso de esta autoridad presidencial no es el número total de directivas, sino si alguna fue ilegal o indebida.
Mientras que Reagan y ambos Bushes -todos presidentes republicanos- emitieron un número significativo de órdenes ejecutivas, los académicos conservadores sostienen que los demócratas Clinton y Obama se extralimitaron rutinariamente en su autoridad para emitir dichas directivas en ámbitos en los que el Congreso no había actuado.
«Dado que son pocas las reformas que se pueden imponer a un presidente por encima de su veto», escribió Gaziano en 2001 cuando Bush tomó el relevo de Clinton, «tiene sentido que el Congreso trabaje con el nuevo presidente en dichas reformas en lugar de reaccionar de forma exagerada ante los abusos del último presidente».
Durante la presidencia de Obama, el Congreso se enfrentó con frecuencia al poder ejecutivo por el uso que hizo de las órdenes ejecutivas y otras acciones unilaterales que emprendió. Sin embargo, Obama no es el primer presidente que se enfrenta a una reacción.
Algunas de las órdenes ejecutivas o acciones más controvertidas de la presidencia moderna incluyen:
Línea de tiempo de las órdenes ejecutivas
Roosevelt
Las órdenes de Franklin Roosevelt que prohibían el acaparamiento de oro durante la Depresión y, durante la Segunda Guerra Mundial, que daban autoridad al ejército para confinar a los japoneses y alemanes estadounidenses en campos vigilados.
Truman
Truman’s 1948 order racially integrating the armed forces, and his 1952 order putting all steel mills under federal control.
Eisenhower
Eisenhower’s order desegregating public schools.
Kennedy
John F. Kennedy’s order requiring government contractors to «take affirmative action» to hire and treat employees without regard to «race, creed, color, or national origin.»
Clinton
Clinton’s multiple orders allowing preferential treatment in federal contracting based on race or ethnicity in 2000, and authorizing the government to take private land under the Antiquities Act of 1906 (including his 1996 designation of 1.7 million acres in Utah as a national monument).
George W. Bush
George W. Bush ordenó en 2001 restringir el acceso público a los papeles de los ex presidentes, y su orden de 2008 que ordena a las agencias federales ignorar las futuras asignaciones presupuestarias que los legisladores no voten e incluyan en la legislación que se apruebe.
Lo que puede hacer un nuevo presidente
En el caso de la medida de Obama que concedía la amnistía a los inmigrantes ilegales y les permitía solicitar permisos de trabajo, los estados pidieron a los tribunales federales que intervinieran y detuvieran esta amnistía ejecutiva. Y lo hicieron, al menos temporalmente, a la espera de futuros fallos sobre si esas acciones eran constitucionales y debían ser prohibidas de forma permanente.
Los conservadores argumentaron que Obama utilizó las órdenes ejecutivas para lograr resultados que no consiguió en el Congreso, no sólo en materia de inmigración sino en temas como la sanidad, el control de armas, la ciberseguridad, la energía, el medio ambiente, la educación y la identidad de género, entre otros.
Como 45º presidente, el republicano Donald Trump tendrá la oportunidad de examinar, revisar o revocar las órdenes ejecutivas de Obama -al igual que hizo el joven Bush con respecto a las directivas de Clinton, y Obama con respecto a las de Bush-.
En su Blueprint for a New Administration, The Heritage Foundation recomienda que Trump revoque órdenes ejecutivas específicas y otras directivas de Obama, incluyendo las que ordenan el calentamiento global y las prácticas de energía verde para las agencias federales; la exención de los requisitos de trabajo para los beneficiarios de la asistencia social; la restricción de la aplicación de las leyes de inmigración; la autorización de que las cuotas sindicales se utilicen para actividades políticas o de cabildeo; y la exigencia de «dignidad y respeto» para las personas en la recopilación de inteligencia sobre amenazas extranjeras.