Agencias reguladoras

Las agencias reguladoras son organismos gubernamentales creados por las legislaturas para llevar a cabo determinadas políticas estatales o nacionales. Este tipo de agencias suelen encargarse de regular un área concreta de la vida social o económica; cuentan con especialistas que desarrollan los conocimientos y la experiencia necesarios para hacer cumplir las complejas leyes reguladoras. Las agencias reguladoras suelen combinar las competencias de elaboración de normas, resolución de controversias y prestación de servicios administrativos ordinarios, funciones que corresponden a los poderes legislativo, judicial y ejecutivo de los distintos poderes del Estado. Llenan las lagunas de la política general aportando orden, método y uniformidad al proceso del gobierno moderno.

Aunque las agencias administrativas son tan antiguas como el gobierno federal, el proceso regulador nacional tal y como lo conocemos hoy comenzó con la creación de la Comisión de Comercio Interestatal en 1887. Concedida una amplia autoridad sobre la floreciente industria ferroviaria, la comisión recibió amplios poderes normativos y de adjudicación, más amplios que los de cualquier otra agencia anterior. Marcó la tendencia, y el objetivo, de las futuras agencias al ser la primera unidad gubernamental «cuya única preocupación era el bienestar», como dijo James Landis, «en un amplio sentido público, de una industria vital y nacional»

Desde el nuevo acuerdo, las agencias reguladoras se han convertido en la herramienta más visible para la consecución de la política nacional. Proporcionan una forma de supervisión centralizada que en períodos anteriores de la historia de Estados Unidos no se consideraba necesaria ni deseable. Su proliferación fue paralela al desarrollo de las industrias nacionales y a la aparición del Congreso como órgano de formulación de políticas incapaz de supervisar los detalles de la administración. Al mismo tiempo, un creciente estado de bienestar ha reconocido nuevos intereses, como los derechos de asistencia social y la igualdad de oportunidades de empleo. Se han creado nuevas agencias reguladoras para proporcionar una administración comprensiva de los nuevos objetivos de la política nacional, y para resolver los conflictos mediante procedimientos menos formalizados y contenciosos -y mucho menos costosos- que los que prevalecen en los tribunales de justicia.

El carácter y el origen de una agencia reguladora dependen de la naturaleza de sus tareas. Por lo general, estas agencias se dividen en tres categorías principales: las comisiones reguladoras independientes, las agencias ejecutivas y las corporaciones gubernamentales. Las comisiones independientes, llamadas así por su relativa libertad respecto al control del ejecutivo, son las más importantes, e incluyen agencias como la Comisión de Comercio Interestatal (ICC), la Comisión de Valores y Bolsa (SEC), la Comisión Federal de Comercio (FTC), la Junta Nacional de Relaciones Laborales (NLRB) y la Comisión Reguladora Nuclear (NRC). Cada comisión independiente está dirigida por una junta de varios miembros nombrada por el Presidente con el consejo y el consentimiento del Senado. El Congreso ha tratado de garantizar la independencia de las comisiones estableciendo sus consejos de administración sobre una base bipartidista, estableciendo mandatos fijos para los miembros del consejo y autorizando al Presidente a destituirlos sólo por razones especificadas por la ley.

La agencia ejecutiva, un ejemplo de la cual es la Agencia de Protección del Medio Ambiente, es aquella cuyo administrador y principales asistentes son nombrados por el Presidente, a quien informan directamente y quien puede destituirlos libremente. La agencia ejecutiva se encuentra directamente dentro del poder ejecutivo; su posición en el marco constitucional de la separación de poderes está, por tanto, más claramente definida que la de las agencias reguladoras independientes. La corporación gubernamental, cuyo ejemplo es la Autoridad del Valle del Tennessee, se crea por ley para un fin determinado y es propiedad del gobierno en su totalidad. Este modelo se ha utilizado cuando un proyecto, por su duración o por la inversión que requiere, no puede llevarse a cabo fácilmente mediante el desarrollo privado.

Las agencias reguladoras difieren significativamente en el alcance de sus competencias y en sus modos de funcionamiento. Por ejemplo, el trabajo de la NLRB es casi exclusivamente de carácter judicial. Aunque tiene una amplia autoridad en virtud de la Ley Wagner y la Ley Taft-Hartley, la NLRB ha optado por ejercer únicamente poderes de adjudicación. La Comisión para la Igualdad de Oportunidades en el Empleo, por su parte, no tiene competencias formales para resolver reclamaciones o imponer sanciones administrativas. El carácter sensible y altamente controvertido de su misión -llevar a cabo las disposiciones antidiscriminatorias del Título VII de la ley de derechos civiles de 1964- llevó al Congreso a limitar la autoridad de la EEOC a «métodos informales de conferencia, conciliación y persuasión». Si estos métodos fracasan, la presunta víctima de la discriminación puede demandar ante los tribunales federales. Aunque la propia EEOC no puede emitir órdenes definitivas, sus directrices para hacer frente a las pautas de discriminación en el empleo, junto con sus investigaciones sobre el terreno en casos concretos, suelen inducir a su cumplimiento. El resultado es un importante efecto regulador.

Un inmenso cuerpo de derecho administrativo, que se encuentra en el voluminoso Código de Reglamentos Federales y en una multitud de publicaciones especializadas, ha sido creado por estas y otras agencias administrativas.

El desarrollo y la estructura de las agencias reguladoras han puesto a prueba la teoría constitucional de la separación de poderes, ya que las agencias suelen combinar funciones de los tres poderes del Estado. Sin embargo, el Tribunal Supremo ha tratado de acomodar la teoría constitucional a las necesidades de un gobierno eficaz, y así preservar el equilibrio constitucional subrayado por el principio de separación de poderes. La base constitucional del poder del Congreso para crear agencias reguladoras se deriva del artículo I. La sección 1 otorga «todos los poderes legislativos» al Congreso; la sección 8 enumera estos poderes y confiere al Congreso el poder adicional de dictar las leyes necesarias y adecuadas para llevarlos a cabo. Las agencias reguladoras siempre han sido consideradas como medios necesarios y apropiados para lograr los fines de la política nacional.

En la teoría de la separación de poderes está implícita la doctrina de que la autoridad delegada no puede ser redelegada. En virtud de este principio, el Congreso no puede investir constitucionalmente al ejecutivo (o, para el caso, al poder judicial) con el poder de legislar. ¿Cómo es posible entonces justificar el poder de reglamentación conferido a las agencias? La respuesta del Tribunal Supremo es que dicha facultad es admisible si la ley que la autoriza incorpora una política y proporciona directrices para encauzar la acción administrativa. Por supuesto, dentro de estas directrices las agencias ejercen una considerable discreción. En teoría, sin embargo, no están legislando en un sentido constitucional cuando ejercen su discreción; simplemente están llevando a cabo políticas legislativas establecidas por el Congreso.

La realidad, sin embargo, no había convergido fácilmente con la teoría. A pesar de su reiteración de la doctrina que prohíbe la delegación, el Tribunal Supremo ha permitido sistemáticamente las delegaciones «sin dirección» de la autoridad legislativa. Hasta la década de 1930, el Tribunal no invalidó realmente las leyes del Congreso por delegación excesiva del poder legislativo. Pero estos precedentes pronto cayeron en desgracia, ya que el Tribunal procedió a confirmar posteriores mandatos legislativos tan vagos como los anulados anteriormente. Algunas delegaciones han sido inquietantemente amplias. Por ejemplo, la Comisión Federal de Comunicaciones debe utilizar su poder de concesión de licencias en la «conveniencia, interés o necesidad pública». El Tribunal defendió este «instrumento flexible» de delegación por ser «tan concreto como lo permiten los complicados factores de juicio en este campo». Sin embargo, la doctrina que prohíbe la delegación sigue viviendo en la teoría. Recientemente, en 1974, en el caso National Cable Television v. United States, el Tribunal Supremo interpretó una ley federal de forma restrictiva para evitar que una lectura literal de la ley implicara que se había conferido a la Comisión Federal de Comunicaciones la facultad de imponer impuestos, una función claramente legislativa.

La doctrina que prohíbe la delegación legislativa ha tenido su corolario en las impugnaciones de la constitucionalidad del ejercicio de funciones judiciales por parte de las agencias reguladoras. El argumento es que estas funciones son incompatibles con la concesión del artículo III del poder judicial a los tribunales. Sin embargo, el Tribunal Supremo ha defendido la delegación de funciones de adjudicación a las agencias reguladoras, siempre y cuando los tribunales mantengan el poder de determinar si las agencias han actuado dentro de sus mandatos legislativos.

El anverso de la cuestión de la delegación se refiere a las estrategias por las que el Congreso puede recuperar la autoridad que ha concedido. A pesar de los esfuerzos del Congreso por garantizar su independencia, las agencias reguladoras fueron objeto de críticas por parte de los liberales, que se quejaban de que, en lugar de regular en aras del interés público, las agencias se habían convertido en clientes de los intereses especiales que debían regular. Más recientemente, los conservadores han atacado a las agencias reguladoras por su omnipresente burocratización, por su creciente falta de responsabilidad y por el incumplimiento de sus mandatos legislativos. La respuesta del Congreso a estas críticas ha adoptado diversas formas, como los intentos de desregular ciertas industrias y el esfuerzo por reservar un poder de veto legislativo a las acciones de las agencias.

El veto legislativo, adoptado por el Congreso con creciente frecuencia en la década de 1970, cuando las críticas públicas a las agencias reguladoras estaban en su apogeo, plantea graves problemas constitucionales. El Congreso exigía a varias agencias ejecutivas que le informaran por adelantado de determinados tipos de acciones propuestas. Entonces, si el Congreso (o, en algunos casos, una de sus cámaras) adoptaba una resolución de desaprobación en un plazo determinado, la acción propuesta quedaba efectivamente «vetada». El Tribunal Supremo declaró inconstitucional este mecanismo en el caso del Servicio de Inmigración y Naturalización contra Chadha (1983), aplicado al veto de una cámara a una orden de deportación. En primer lugar, el Tribunal sostuvo que el veto del Congreso era un acto legislativo que requería la aprobación de ambas cámaras del Congreso. En segundo lugar, y más grave, el veto del Congreso ofendía el Artículo II, que exige que cualquier acto legislativo sea presentado al Presidente para su aprobación antes de que entre en vigor.

El Presidente, como jefe del ejecutivo, está obligado por el Artículo II de la Constitución a «velar por el fiel cumplimiento de las Leyes». Desde muy pronto, los presidentes reclamaron un poder constitucional inherente para destituir a cualquier funcionario del ejecutivo que ellos o sus predecesores hubieran nombrado. Esta reclamación fue reivindicada en el caso Myers contra Estados Unidos (1926). Pero en humphrey ‘ sexecutorv. united states (1935) el Tribunal Supremo se negó a aplicar esta teoría del poder inherente a la destitución de un miembro de una agencia independiente que ejercía poderes cuasi legislativos y cuasi judiciales. Distinguiendo entre un funcionario «puramente ejecutivo» y un funcionario de una agencia independiente, el Tribunal sostuvo la autoridad del Congreso, al crear agencias reguladoras, para fijar los mandatos de los comisarios y especificar los motivos exclusivos para su destitución. En el caso Weiner v. United States (1958) este principio se aplicó a la destitución de un miembro de la Comisión de Reclamaciones de Guerra, cuyo estatuto de organización no especificaba ningún motivo de destitución. El Tribunal observó el carácter jurisdiccional de la labor de la agencia y, por tanto, concluyó que el Congreso no la había convertido en parte del poder ejecutivo bajo el control político del Presidente. El Tribunal Supremo ha reconocido que las agencias independientes no pueden ejercer sus funciones legales de manera justa o imparcial, como pretendía el Congreso, a menos que estén libres del control del ejecutivo.

La combinación de funciones de investigación, acusación y adjudicación dentro de la misma agencia reguladora también ha sido objeto de litigios constitucionales. Sin embargo, en el caso Winthrop v. Larkin (1975), el Tribunal Supremo reafirmó su antigua opinión de que la mezcla de estas funciones dentro de una misma agencia o persona no viola el debido proceso a menos que la presunción de honestidad e integridad de los funcionarios que ejercen estas funciones sea superada por pruebas de parcialidad o prejuicio real en un caso particular. Aunque la separación de estas funciones dentro del contexto regulatorio no está ordenada constitucionalmente, los legisladores han llegado a menudo a la conclusión de que la mejor combinación de eficiencia e imparcialidad se mantiene cuando las funciones fiscales y judiciales son realizadas por diferentes funcionarios dentro de una agencia.

Todas las agencias reguladoras están sujetas al requisito constitucional del debido proceso procesal. El derecho a una audiencia debe ser concedido cuando una agencia toma medidas que afectan directamente a los derechos y obligaciones: los afectados deben ser notificados y tener la oportunidad de presentar su caso en una audiencia justa. El proceso debido en cualquier caso particular depende de la naturaleza del interés de libertad o propiedad en cuestión. Si estos intereses están constitucionalmente reconocidos, puede ser necesaria una notificación e incluso una audiencia previa antes de que la agencia pueda tomar medidas. El hecho de que se requiera el derecho a un abogado, a un contrainterrogatorio y a otros procedimientos de tipo judicial depende de la importancia del interés privado en juego cuando se compara con el interés del gobierno y el riesgo de privación errónea bajo los procedimientos normales de funcionamiento de una agencia.

El grado en que las determinaciones de la agencia están sujetas a revisión judicial se rige por la Ley de Procedimiento Administrativo. Por lo general, la acción administrativa no es revisable si está sometida por ley a la discreción de la agencia. Sin embargo, los tribunales pueden anular incluso las medidas discrecionales cuando son «arbitrarias, caprichosas, constituyen un abuso de la discrecionalidad o no se ajustan a la ley». En virtud de la ley, los tribunales deben confirmar las conclusiones de hecho de la agencia si están respaldadas por pruebas sustanciales. Aunque la definición de «sustancial» puede diferir de un tribunal a otro, el Tribunal Supremo tiene la última palabra sobre si la norma se ha aplicado correctamente en un caso determinado.

Donald P. Kommers
(1986)

Bibliografía

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