Crecimiento económico: Causas, beneficios y límites actuales
Presidente Brat, miembro de rango Evans y otros miembros del Comité, gracias por esta oportunidad de testificar hoy sobre las causas del crecimiento económico, los beneficios asociados al crecimiento económico y los límites actuales del crecimiento económico en los Estados Unidos. Estos son temas importantes para comprender mejor si queremos evaluar adecuadamente la audaz afirmación del presidente Trump de que sus políticas supercargarán la economía y nos devolverán las mayores tasas de crecimiento que disfrutamos en una época anterior.
Mi testimonio plantea cuatro puntos esenciales:
- El crecimiento es importante tanto para la estabilización fiscal como para elevar el nivel de vida.
- El crecimiento económico durante la próxima década estará mucho más cerca de la tasa media anual del 2 por ciento que proyecta la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO) que del 3 por ciento o más que promete la Administración Trump.
- Los grandes recortes de impuestos están lejos de ser una forma segura de estimular el crecimiento, los impuestos más altos no impiden el crecimiento, y los recortes de impuestos pueden dañar el crecimiento si se suman al déficit presupuestario o se emparejan con los recortes a las inversiones públicas productivas.
- Las pequeñas empresas son una pieza importante de la economía estadounidense, pero al evaluar las fuentes de crecimiento, lo que importa son las nuevas empresas y no las pequeñas empresas en sí.
Por qué es importante el crecimiento
Un crecimiento más rápido del producto interior bruto (PIB) amplía el tamaño global de la economía y fortalece las condiciones fiscales. Un crecimiento ampliamente compartido del PIB per cápita aumenta el nivel de vida material del estadounidense típico. Pero el PIB no pretende ser una medida del bienestar económico, y otras consideraciones son importantes para evaluar plenamente los costes y beneficios de los cambios políticos.
Las estimaciones tanto de la Oficina de Gestión y Presupuesto como de la CBO sugieren que un crecimiento económico más rápido mejoraría las perspectivas fiscales. Consideran que un aumento de 0,1 puntos porcentuales en el crecimiento económico anual reduciría los déficits en aproximadamente 300.000 millones de dólares a lo largo de una década, principalmente a través de mayores ingresos. Si bien es cierto que el aumento del crecimiento económico reduce los futuros déficits presupuestarios, en igualdad de condiciones, hacer afirmaciones poco realistas sobre el crecimiento de las políticas propias como forma de compensar su coste subestimará el impacto adverso de esas políticas en los futuros déficits reales.
En términos generales, hay dos fuentes principales de crecimiento económico: el crecimiento del tamaño de la mano de obra y el crecimiento de la productividad (producción por hora trabajada) de esa mano de obra. Cualquiera de ellas puede aumentar el tamaño global de la economía, pero sólo un fuerte crecimiento de la productividad puede aumentar el PIB y la renta per cápita. El crecimiento de la productividad permite a las personas alcanzar un mayor nivel de vida material sin tener que trabajar más horas o disfrutar del mismo nivel de vida material pasando menos horas en la fuerza laboral remunerada.
El PIB mide el valor de mercado de los bienes y servicios producidos en el país, pero sólo capta la actividad del mercado y no está diseñado para ser una medida del bienestar económico. Un padre o una madre en la fuerza de trabajo remunerada contribuye al PIB; uno que se queda en casa para cuidar de los niños o de un miembro de la familia que envejece no lo hace, pero, si la familia contrata a alguien para realizar estas mismas tareas, ese trabajo contribuiría al PIB. Las normativas sobre salud, seguridad y medio ambiente pueden imponer costes a las empresas que pueden ralentizar el crecimiento del PIB medido, pero cualquier coste de este tipo debe compararse con los beneficios de una mejor salud, unos lugares de trabajo más seguros y un medio ambiente más limpio que pueden no recogerse en el PIB.
Por último, una evaluación completa de los beneficios del crecimiento económico requiere tener en cuenta el grado de participación de los estadounidenses en ese crecimiento económico. Hay una gran diferencia entre un crecimiento como el que experimentamos entre 1948 y 1973, que duplicó los niveles de vida hacia arriba y hacia abajo en la distribución de los ingresos, y el crecimiento acompañado de una creciente desigualdad de ingresos que hemos experimentado desde entonces.
Fuentes del crecimiento económico
La OCB proyecta que, bajo las leyes y políticas actuales, la economía crecerá un 2,3 por ciento este año, pero ese crecimiento promediará sólo un 1,9 por ciento al año entre ahora y 2027. Como candidato, el presidente Trump se jactó de que su plan económico «impulsaría conservadoramente el crecimiento al 3,5% anual en promedio… con el potencial de alcanzar una tasa de crecimiento del 4%.» Y el secretario del Tesoro, Steven Mnuchin, ha dicho que bajo las políticas del presidente Trump, el crecimiento económico repuntará hasta el «3% o más.» La semana pasada, Mnuchin dijo que el plan económico del presidente se pagaría por sí mismo con el crecimiento.
No es inusual que el pronóstico económico de una administración sea algo más optimista que el de la CBO, ya que la administración está presumiblemente proponiendo políticas que espera que mejoren el rendimiento económico sobre las leyes y políticas actuales. Pero la brecha entre el pronóstico de la CBO y los números que estamos escuchando de la Administración Trump es inusualmente grande.
Una economía que se recupera de una recesión puede lograr temporalmente tasas relativamente altas de crecimiento de «recuperación» a medida que la demanda de bienes y servicios se recupera de los débiles niveles de la recesión. Las empresas pueden satisfacer fácilmente el aumento de la demanda de su producción mediante la contratación de trabajadores desempleados y la utilización más completa de la capacidad productiva que había sido omitida por la recesión. Sin embargo, una vez que se ha eliminado el exceso de desempleo y la utilización de la capacidad vuelve a ser normal, la tasa de crecimiento de la economía se ve limitada por el crecimiento de su capacidad para suministrar bienes y servicios.
Los economistas utilizan el término «producción potencial» o «PIB potencial» para describir el nivel máximo sostenible de actividad económica de la economía. El crecimiento del PIB potencial viene determinado por el crecimiento de la población activa potencial (el número de personas que quieren trabajar cuando el mercado laboral es fuerte) y el crecimiento de la productividad laboral potencial. La mano de obra potencial, a su vez, crece a través del crecimiento de la población nativa y de la inmigración, mientras que la productividad potencial de la mano de obra crece a través de la inversión de las empresas en capital tangible (máquinas, fábricas, oficinas y tiendas), así como de las inversiones en R&D y otro capital intangible. Las mejoras en la calidad de la mano de obra debidas a la educación y la formación también pueden impulsar la productividad, al igual que las mejoras en la eficiencia de la gestión o la tecnología que permiten a las empresas producir más con la misma cantidad de mano de obra y capital.
Las políticas fiscales, reglamentarias y de inversión pública bien concebidas pueden complementar el crecimiento de la mano de obra y la inversión privada para ampliar el PIB potencial. También pueden cosechar beneficios públicos que el PIB no necesariamente capta, como la equidad distributiva y la protección de la salud y la seguridad. Las políticas mal concebidas, por supuesto, pueden impedir el crecimiento y perjudicar el bienestar económico nacional.
El PIB potencial representa el nivel máximo sostenible de actividad económica de la economía. El PIB real no alcanza el PIB potencial en una recesión, cuando la demanda agregada es débil; puede superar temporalmente el PIB potencial en un auge, cuando la demanda agregada es fuerte. Pero, durante períodos más largos, el PIB real y el PIB potencial tienden a crecer juntos.
La Gran Recesión produjo una gran brecha de producción entre el PIB real y el potencial, que se redujo sólo lentamente durante los años siguientes a medida que la economía se recuperaba de la recesión. La CBO proyecta que la brecha restante se cerrará a finales de 2018 y que la principal limitación para el crecimiento económico en el futuro será la tasa de crecimiento de la producción potencial en lugar de la débil demanda agregada.
La CBO estima que el PIB potencial crecerá a una tasa media anual de algo menos del 1,9% durante la próxima década. Alrededor de 0,5 puntos porcentuales de ese crecimiento proceden del aumento de la población activa potencial y alrededor de 1,3 puntos porcentuales proceden del aumento de la productividad laboral. Estas proyecciones de crecimiento de la fuerza laboral y de la productividad son, cada una de ellas, inferiores a las que produjeron un crecimiento medio anual del 3,2% del PIB potencial entre 1950 y 2016 (véase la Figura 1).
Las condiciones son diferentes ahora. La población está envejeciendo y, sin más inmigración, la fuerza laboral potencial crecerá mucho más lentamente que cuando los baby boomers inundaban el mercado laboral. La productividad también creció mucho más rápido durante la «edad de oro» del crecimiento económico en la generación posterior a la Segunda Guerra Mundial y a finales de la década de 1990 de lo que la CBO proyecta que crecerá en los próximos años, y los beneficios de ese crecimiento de la productividad se repartieron de manera más equitativa de lo que han sido recientemente. Las políticas de Trump tendrían que producir alguna combinación de una mayor participación en la fuerza laboral y un crecimiento de la productividad por un total de 1,4 puntos porcentuales para igualar el promedio histórico del 3,2%.
El economista Edward Lazear, presidente del Consejo de Asesores Económicos del presidente George W. Bush, intentó en un reciente artículo de opinión del Wall Street Journal explicar cómo podría ocurrir esto. Al igual que el equipo de Trump, Lazear promocionó los supuestos beneficios de una «política fiscal favorable a la inversión» y el alivio de las empresas de las regulaciones «onerosas». Sin embargo, concluyó que lograr una tasa de crecimiento tan alta es «improbable».
Recortes de impuestos y crecimiento económico
Las afirmaciones exageradas sobre los beneficios para el crecimiento económico de los grandes recortes de impuestos han existido desde la aparición de la economía de la oferta a finales de la década de 1970 y persisten hasta hoy. Pero hay pocas pruebas que respalden, por ejemplo, la afirmación del presidente de la Cámara de Representantes, Paul Ryan, de que reducir los tipos impositivos de forma generalizada es la «salsa secreta» que genera un crecimiento económico más rápido, más movilidad ascendente y una creación de empleo más rápida, o la afirmación del secretario del Tesoro, Mnuchin, de que el plan económico de Trump se amortizará mediante el crecimiento. Lo que la evidencia muestra es que los recortes de impuestos -en particular para las personas de altos ingresos- son una forma ineficaz de estimular el crecimiento económico, y es probable que perjudiquen a la economía si aumentan el déficit o se emparejan con recortes a las inversiones que apoyan la economía y las familias trabajadoras.
La historia demuestra que los recortes de impuestos para los ricos no son ni mucho menos una forma segura de impulsar el crecimiento, y que unos impuestos más altos no impiden un sólido crecimiento económico y del empleo. Comparemos, por ejemplo, los cambios en el empleo y el crecimiento económico tras los recortes fiscales de Bush en 2001 con los que se produjeron tras las subidas de impuestos de Clinton a los contribuyentes de rentas altas en 1993, que los partidarios de la oferta estaban seguros de que conducirían a un crecimiento más lento y a grandes pérdidas de puestos de trabajo (véase el gráfico 2). La creación de empleo en las pequeñas empresas también fue más sólida con Clinton. Después de que los recortes fiscales de Bush para los hogares con mayores ingresos expiraran a finales de 2012, la economía continuó creciendo y añadiendo puestos de trabajo de manera constante.
En una revisión exhaustiva de la literatura, los economistas Bill Gale y Andrew Samwick concluyen que «las tasas de crecimiento durante largos períodos de tiempo en los EE. no han cambiado en paralelo con los cambios masivos en la estructura y el rendimiento de los ingresos del sistema tributario que se han producido.»
Cuando Kansas promulgó grandes recortes de impuestos abrumadoramente para los ricos, el gobernador Sam Brownback afirmó que los recortes de impuestos actuarían «como una inyección de adrenalina en el corazón de la economía de Kansas.» Pero en lugar de ver un auge económico desde los recortes de impuestos, el crecimiento de Kansas -incluyendo el crecimiento del empleo en las pequeñas empresas, el crecimiento económico y el crecimiento en la formación de pequeñas empresas- se ha quedado por detrás del país en su conjunto.
Estas simples relaciones no son experimentos controlados para aislar el efecto de los recortes de impuestos en el crecimiento, pero son una advertencia contra la aceptación crédula de las afirmaciones del lado de la oferta. Una cuidadosa investigación económica refuerza esta conclusión. Se ha comprobado que los recortes de impuestos sobre los ingresos de las personas con altos ingresos o sus ingresos de la riqueza (como las ganancias de capital y los dividendos) no impulsan sustancialmente el trabajo, el ahorro y la inversión.
Es probable que perjudiquen el crecimiento si aumentan los déficits o se combinan con recortes de las inversiones que ayudan a las familias trabajadoras y a la economía. La CBO, cuyo objetivo es proporcionar un análisis objetivo, imparcial y no partidista que refleje la opinión de los expertos, considera que incluso los recortes fiscales que aumentan los incentivos al trabajo, el ahorro y la inversión con efectos potencialmente positivos sobre el crecimiento son un lastre neto para el crecimiento si aumentan el déficit presupuestario.
Financiar los recortes fiscales para los ricos recortando las inversiones públicas productivas que ayudan a apoyar el crecimiento, como la educación, la investigación y las infraestructuras, también es perjudicial. Por último, un creciente cuerpo de investigación sugiere que las inversiones en los niños de familias de bajos ingresos no sólo reducen la pobreza y las dificultades a corto plazo, sino que pueden tener efectos positivos duraderos en su salud, educación e ingresos como adultos.
A menos que sea dramáticamente diferente del plan de impuestos del candidato Trump o del plan «Better Way» de la Cámara de Representantes, el plan de impuestos en el que está trabajando el presidente Trump proporcionará enormes recortes de impuestos que benefician abrumadoramente a los contribuyentes de altos ingresos y pierden enormes cantidades de ingresos. Eso es ciertamente cierto bajo los métodos convencionales de estimación de ingresos utilizados por los encargados oficiales del presupuesto del Congreso, la CBO y el Comité Conjunto de Impuestos (JCT).
También es cierto bajo la mayoría de los «marcadores dinámicos» que tienen en cuenta los efectos de retroalimentación macroeconómica sobre el crecimiento económico y los ingresos. La Tax Foundation, a cuyo análisis acuden los partidarios de la oferta, es un caso atípico con respecto a la puntuación dinámica. Tiende a encontrar efectos dinámicos significativamente mayores para las propuestas fiscales que los que la CBO o el JCT han encontrado en sus propios análisis anteriores, y efectos significativamente mayores que los que el modelo del Tax Policy Center/Penn Wharton encuentra en sus análisis de las propuestas de Trump y Better Way. Pero incluso Alan Cole, de la Tax Foundation, rechaza la idea de que las políticas fiscales de Trump puedan producir un crecimiento económico suficiente para pagarse a sí mismas.
Una pieza central de la propuesta fiscal de la campaña del presidente Trump y del plan fiscal de Better Way es un tipo máximo especial, mucho más bajo, para los ingresos de las empresas «pass-through», que actualmente se gravan a los tipos del impuesto sobre la renta individual de los propietarios en lugar del tipo de las empresas y como ingresos de dividendos en manos de los accionistas. Aproximadamente la mitad de los ingresos de las empresas intermediarias van a parar al 1% de los hogares más ricos, mientras que sólo el 27% va a parar al 90% de los hogares más pobres.
Estas propuestas reducirían el tipo máximo de los ingresos de las empresas intermediarias por debajo del tipo máximo de los ingresos ordinarios (hasta el 15% y el 25%, respectivamente), lo que daría a las personas ricas un fuerte incentivo para reclasificar sus ingresos salariales como «ingresos empresariales» para obtener el tipo más bajo de las empresas intermediarias. Esto produciría una pérdida sustancial de ingresos, mientras que no proporcionaría ningún beneficio a la gran mayoría de las pequeñas empresas, cuyo tipo impositivo no se vería afectado (véase la Figura 3).
Los beneficiarios no se ajustan a la definición razonable de pequeña empresa de nadie. Entre ellos se encuentran los gestores de fondos de cobertura, los consultores y los gestores de inversiones, que se encuentran entre los propietarios de empresas intermediarias que actualmente se encuentran en el tramo impositivo del 39,6%; los 400 contribuyentes con mayores ingresos del país, que tienen ingresos anuales que superan los 300 millones de dólares cada uno y reciben alrededor de una quinta parte de sus ingresos de las empresas canalizadoras; y los propietarios de negocios como el presidente Trump, que posee alrededor de 500 empresas canalizadoras, según sus abogados.
El gobernador de Kansas, Sam Brownback, eximió los ingresos de las empresas canalizadoras de todos los impuestos estatales sobre la renta como parte de su agresiva reducción de impuestos por el lado de la oferta en 2012. Como ya he señalado, esto no hizo nada por la economía de Kansas, pero causó estragos en el presupuesto del estado, ya que solo la exención de los pass-through costó 472 millones de dólares en 2014, lo que llevó a Kansas a recortar servicios, drenar los fondos de «días lluviosos», retrasar los proyectos de carreteras y recurrir a trucos presupuestarios. Dos agencias de calificación de bonos han rebajado la calificación del estado debido a sus problemas presupuestarios. La legislatura de Kansas aprobó recientemente una legislación bipartidista para cerrar la laguna, aunque el gobernador Brownback vetó el proyecto de ley.
Esto es una lección de cómo no hacer una reforma fiscal, pero ¿qué deberíamos hacer? A grandes rasgos, una reforma fiscal bien diseñada podría estimular el crecimiento eliminando o reduciendo los subsidios fiscales ineficientes y recaudando ingresos adicionales para invertir en las prioridades nacionales y reducir el déficit. Como mínimo, no debe perder ingresos.
Unas palabras sobre las pequeñas empresas
Como estoy seguro de que muchos de los miembros de esta comisión saben, las investigaciones de los últimos años han modificado la antigua afirmación de que las pequeñas empresas son el motor del crecimiento del empleo. Estas investigaciones demuestran que la edad de una empresa es más importante que su tamaño como factor de crecimiento del empleo, aunque las nuevas empresas suelen ser pequeñas al principio. Todos los años se produce un enorme movimiento en la población de pequeñas empresas, ya que éstas fracasan o desaparecen y se crean otras nuevas. Citando a uno de los pioneros de esta investigación:
La mayoría de las nuevas empresas fracasan… la mayoría de las empresas jóvenes que sobreviven no crecen. Pero una pequeña fracción de las empresas jóvenes que sobreviven contribuyen enormemente al crecimiento del empleo. Uno de los retos de las economías modernas es contar con un entorno que permita que esas empresas dinámicas y de gran crecimiento tengan éxito.