Diplomacia
Este es un extracto de Relaciones Internacionales – un libro de texto para principiantes de Fundamentos E-IR. Descargue su copia gratuita aquí.
La guerra obliga y centra la atención pública, deja una clara huella en la vida humana y es responsable de la configuración de nuestro mundo. En cambio, a pesar de su importancia, la diplomacia rara vez recibe mucha atención. Cuando el teórico militar Carl von Clausewitz señaló a principios del siglo XIX que la guerra era la continuación de la política por otros medios, trató de normalizar la idea de la guerra en la política moderna. Sin embargo, sus palabras también indicaban que existen acciones distintas a la guerra para ayudar a los Estados a alcanzar sus objetivos. Estas son las acciones típicas de los diplomáticos. Y su trabajo suele ser mucho menos costoso, mucho más eficaz y una estrategia mucho más predecible que la guerra. De hecho, a diferencia de lo que ocurría en siglos pasados, cuando la guerra era habitual, la diplomacia es lo que hoy entendemos como el estado normal de las relaciones internacionales. Y, en la era moderna, la diplomacia se lleva a cabo no sólo entre los Estados-nación, sino también por una serie de actores no estatales como la Unión Europea y las Naciones Unidas.
¿Qué es la diplomacia?
La diplomacia ha existido probablemente desde que existe la civilización. La forma más fácil de entenderla es empezar por verla como un sistema de comunicación estructurado entre dos o más partes. Se tiene constancia de contactos regulares a través de enviados que viajaban entre civilizaciones vecinas desde hace al menos 2.500 años. Carecían de muchas de las características y elementos comunes de la diplomacia moderna, como las embajadas, el derecho internacional y los servicios diplomáticos profesionales. Sin embargo, hay que subrayar que las comunidades políticas, independientemente de cómo se hayan organizado, han encontrado normalmente formas de comunicarse en tiempos de paz y han establecido una amplia gama de prácticas para hacerlo. Los beneficios son evidentes si se tiene en cuenta que la diplomacia puede promover intercambios que mejoren el comercio, la cultura, la riqueza y el conocimiento.
Para quienes busquen una definición rápida, la diplomacia puede definirse como un proceso entre actores (diplomáticos, que suelen representar a un Estado) que existen dentro de un sistema (relaciones internacionales) y entablan un diálogo privado y público (diplomacia) para perseguir sus objetivos de forma pacífica.
La diplomacia no es política exterior y debe distinguirse de ella. Puede ser útil percibir la diplomacia como parte de la política exterior. Cuando un Estado-nación hace política exterior lo hace por sus propios intereses nacionales. Y estos intereses están determinados por una amplia gama de factores. En términos básicos, la política exterior de un Estado tiene dos ingredientes clave: sus acciones y sus estrategias para alcanzar sus objetivos. La interacción que un Estado mantiene con otro se considera el acto de su política exterior. Este acto suele tener lugar a través de las interacciones entre el personal gubernamental mediante la diplomacia. Interactuar sin diplomacia normalmente limitaría las acciones de política exterior de un Estado a un conflicto (normalmente la guerra, pero también a través de sanciones económicas) o al espionaje. En este sentido, la diplomacia es una herramienta esencial necesaria para operar con éxito en el sistema internacional actual.
En el contexto moderno, pues, un sistema dominado por los Estados, podemos considerar razonablemente que la diplomacia es algo que se lleva a cabo en su mayor parte entre Estados. De hecho, el derecho internacional aplicable que rige la diplomacia -la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (1961)- sólo hace referencia a los Estados como actores diplomáticos. Sin embargo, en el sistema internacional moderno también participan poderosos actores que no son Estados. Suelen ser organizaciones internacionales no gubernamentales (OING) y organizaciones internacionales gubernamentales (OIG). Estos actores participan regularmente en ámbitos de la diplomacia y a menudo influyen materialmente en los resultados. Por ejemplo, las Naciones Unidas y la Unión Europea (dos OIG) dieron forma material a la diplomacia en los estudios de caso que se destacan más adelante en este capítulo. Además, una serie de OIG -como Greenpeace- han impulsado de forma significativa el avance hacia tratados y acuerdos en áreas importantes vinculadas a la salud y el progreso de la humanidad, como las negociaciones internacionales sobre el medio ambiente.
Aunque los lectores de este libro estarán familiarizados en cierta medida con el concepto de guerra debido a su ubicuidad en la vida moderna, la diplomacia puede presentarse como algo ajeno o distante. Por un lado, esto es una consecuencia de lo que es la diplomacia y de cómo se lleva a cabo. La diplomacia es, en la mayoría de los casos, un acto llevado a cabo por representantes de un Estado, o de un actor no estatal, normalmente a puerta cerrada. En estos casos, la diplomacia es un proceso silencioso que funciona en su forma rutinaria (y a menudo muy compleja), llevado a cabo por diplomáticos y representantes de base. Tal vez no sea éste el mejor lugar para iluminar la diplomacia para principiantes. Por otro lado, a veces se presentan al público sesiones informativas, declaraciones o -más raramente- divulgaciones completas de un asunto diplomático. Éstas suelen llegar a la conciencia pública cuando se trata de cuestiones internacionales críticas y atraen a funcionarios de alto rango. Dado que llegan a los titulares y se abren paso en los libros de historia, en este capítulo se utilizan ejemplos extraídos de este tipo de diplomacia para ofrecer un punto de acceso más apetecible.
Para que el lector pueda hacerse una idea de qué es la diplomacia y por qué es importante, este capítulo utilizará dos estudios de casos interrelacionados. El primer estudio de caso se refiere a la búsqueda de la gestión de la propagación de las armas nucleares. La segunda mitad del siglo XX estuvo dominada por el conflicto entre dos superpotencias con armas nucleares, los Estados Unidos de América (EE.UU.) y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) – a menudo llamada Unión Soviética. En este clima de tensión, la diplomacia se encargó de que pocos otros estados-nación desarrollaran armas nucleares. Por lo tanto, el éxito diplomático para frenar la proliferación de armas nucleares es importante, y en él participaron tanto actores no estatales como nacionales. Las relaciones entre Estados Unidos e Irán constituyen el segundo caso de estudio. Este caso abarca varias décadas importantes, desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta la actualidad. A medida que los tiempos cambiaban, la estructura de las relaciones internacionales también lo hacía, provocando a menudo cambios materiales en los patrones de la diplomacia entre ambas naciones. Al visitar esa relación, es posible no sólo mostrar la importancia de la diplomacia de alto nivel entre dos Estados fundamentales, sino también considerar la importancia de una organización gubernamental internacional: la Unión Europea. Los estudios de caso se eligieron porque ofrecen una visión de la diplomacia entre estados que eran enemigos jurados y que tenían poco en común debido a sistemas económicos, políticos e incluso religiosos incompatibles. Sin embargo, gracias a la diplomacia, fueron capaces de evitar la guerra y de encontrar formas de avanzar en las áreas más críticas.
Regulación de las armas nucleares
Después del primer uso de una bomba atómica por parte de EE.UU. sobre Japón en agosto de 1945, el mundo se transformó. Los informes y las imágenes de la devastación total causada por las dos bombas que Estados Unidos lanzó sobre Nagasaki e Hiroshima confirmaron que la naturaleza de la guerra había cambiado para siempre. Como un reportero describió la escena:
No hay forma de comparar los daños de la bomba atómica con nada que hayamos visto antes. Mientras que las bombas dejan edificios destruidos y estructuras en pie, la bomba atómica no deja nada. (Hoffman 1945)
Aunque Estados Unidos fue el primer estado en detonar con éxito una bomba nuclear, otras naciones también estaban investigando la tecnología. El segundo estado en detonar con éxito una bomba fue la Unión Soviética (1949). Le siguieron el Reino Unido (1952), Francia (1960) y China (1964). A medida que el número de naciones que poseían armas nucleares aumentaba de una a cinco, existía un verdadero temor de que estas peligrosas armas proliferaran sin control en muchas otras naciones.
La proliferación no era sólo una cuestión de números. A medida que las armas desarrollaban su sofisticación a partir de las lanzadas en Japón, se volvían muchos órdenes de magnitud más destructivas, representando una grave amenaza para la humanidad en su conjunto. A principios de la década de 1960, se habían construido armas nucleares que podían causar devastación a cientos de kilómetros más allá de la zona de impacto. Estados Unidos y la Unión Soviética, encerrados en un sistema de rivalidad conocido como la Guerra Fría, parecían estar en una carrera para superarse mutuamente en cuanto a la cantidad y calidad de las bombas que cada uno poseía. La Guerra Fría se conocía así porque la presencia de armas nucleares en ambos bandos hacía casi insondable una guerra tradicional entre ambos. Si, de alguna manera, acababan enzarzados en un conflicto directo, cada uno tenía el poder de destruir al otro por completo y, al hacerlo, poner en peligro la civilización humana en su conjunto.
Puede parecer extraño, pero, a pesar de su poder ofensivo, las armas nucleares se mantienen principalmente como herramientas defensivas: es poco probable que se utilicen alguna vez. Esto se debe a un concepto conocido como disuasión. Al poseer un arma que puede aniquilar a un oponente, es poco probable que éste te ataque. Sobre todo si tus armas pueden sobrevivir a ese ataque y te permiten tomar represalias. En un entorno tan inseguro como el de la Guerra Fría, conseguir un arsenal nuclear era una forma de lograr la disuasión y una medida de seguridad que no se podía alcanzar de otra manera. Obviamente, esta era una opción atractiva para los Estados. Por esta razón, cualquier esperanza de crear un régimen internacional de moderación sobre las armas nucleares parecía condenada durante la Guerra Fría.
Al borde y de vuelta
La Organización de las Naciones Unidas (ONU), que fue creada en 1945 en parte para dar a la diplomacia internacional un punto central y crear un mundo más seguro, intentó en vano prohibir las armas nucleares a finales de la década de 1940. Tras ese fracaso, se propusieron una serie de objetivos menos absolutos, sobre todo regular las pruebas de armas nucleares. Las armas que se estaban desarrollando requerían detonaciones de prueba, y cada prueba liberaba grandes cantidades de radiación a la atmósfera, poniendo en peligro los ecosistemas y la salud humana.
A finales de la década de 1950, la diplomacia de alto nivel en el marco de las Naciones Unidas había logrado establecer una moratoria (o suspensión) de las pruebas nucleares por parte de Estados Unidos y la Unión Soviética. Sin embargo, en 1961 un clima de desconfianza y el aumento de las tensiones entre las dos naciones provocaron la reanudación de las pruebas. Un año después, en 1962, el mundo estuvo al borde de la guerra nuclear en lo que hoy se conoce como la Crisis de los Misiles de Cuba, cuando la Unión Soviética intentó colocar ojivas nucleares en Cuba, una pequeña nación insular del Caribe situada a menos de 150 kilómetros de la costa sur de Estados Unidos. El líder cubano Fidel Castro había solicitado las armas para disuadir a Estados Unidos de inmiscuirse en la política cubana tras una fallida invasión patrocinada por Estados Unidos de las fuerzas anticastristas en 1961. Como dijo el primer ministro soviético Nikita Khrushchev (1962), «las dos naciones más poderosas se habían enfrentado entre sí, cada una con su dedo en el botón». Después de haberse presionado mutuamente, el presidente estadounidense John F. Kennedy y Jruschov descubrieron que, a través de la diplomacia, podían llegar a un compromiso que satisfacía las necesidades básicas de seguridad de la otra parte. A lo largo de una serie de negociaciones se retiraron los misiles soviéticos de Cuba a cambio de que Estados Unidos retirara los misiles que tenía desplegados en Turquía e Italia. Como las dos partes no podían confiar plenamente en la otra debido a su rivalidad, la diplomacia se basó (y tuvo éxito) en el principio de verificación por parte de las Naciones Unidas, que comprobó de forma independiente el cumplimiento.
Una vez resuelta la crisis inmediata sobre Cuba, la diplomacia de alto nivel continuó. Ninguna de las dos naciones deseaba que se produjera de nuevo una ruptura tan dramática de las comunicaciones, por lo que se estableció una línea directa entre el Kremlin en Moscú y el Pentágono en Washington. Aprovechando el impulso, en julio de 1963 se acordó el Tratado de Prohibición Parcial de Pruebas, que limitaba las pruebas nucleares a los emplazamientos subterráneos. No era una solución perfecta, pero era un progreso. Y, en este caso, fue impulsado por los líderes de dos superpotencias que querían desescalar una situación tensa.
Aunque los primeros movimientos para regular las armas nucleares fueron un asunto mixto, la fe que Kennedy y Khrushchev pusieron en la construcción de la diplomacia fue fundamental en el curso de la Guerra Fría y facilitó un mayor progreso en la búsqueda de áreas de acuerdo. En los años que siguieron a la Crisis de los Misiles de Cuba, la diplomacia de la Guerra Fría entró en una fase de alto nivel en lo que se conoció como un periodo de «distensión» entre las superpotencias, ya que intentaron comprometerse diplomáticamente entre sí en una serie de cuestiones, incluyendo un importante tratado de limitación de armas. En ese clima, también se produjeron avances en materia de proliferación nuclear.
El Tratado de No Proliferación
A partir de los avances anteriores, la década de 1970 se abrió con la entrada en vigor del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (1970), a menudo conocido como el Tratado de No Proliferación (TNP). El Tratado pretendía canalizar la tecnología nuclear hacia usos civiles y reconocer el efecto desestabilizador de una mayor proliferación de armas nucleares en la comunidad internacional. Fue un triunfo de la diplomacia. La genialidad del tratado fue que era consciente de las realidades de la política internacional de la época. No se trataba de un tratado de desarme, ya que las grandes potencias simplemente no renunciarían a sus armas nucleares, por temor a que su seguridad se viera disminuida. Así que, en lugar de perseguir el objetivo imposible de eliminar las armas nucleares, el Tratado de No Proliferación pretendía congelar el número de naciones que tenían armas nucleares en las cinco naciones que ya las poseían: Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido, Francia y China. Al mismo tiempo, se animó a esas cinco naciones a compartir la tecnología nuclear no militar con otras naciones -como la energía nuclear civil- para que éstas no sintieran la tentación de buscar armas nucleares. En resumen, los que tenían armas nucleares podían conservarlas. Los que no las tuvieran podrían beneficiarse de la investigación e innovación no militar de las potencias nucleares existentes.
Debido al diseño bien pensado del tratado y a su aplicación, se ha considerado un gran éxito. Tras el final de la Guerra Fría, el Tratado de No Proliferación se prorrogó permanentemente en 1995. Es cierto que no ha mantenido el número de naciones nucleares en cinco, pero siguen siendo menos de diez, lo que dista mucho de las veinte o más previstas por los diplomáticos de ambos lados del Atlántico antes de que el tratado entrara en vigor en 1970. Estados con programas incipientes de armas nucleares, como Brasil y Sudáfrica, renunciaron a ellos debido a la presión internacional para adherirse al tratado. Hoy en día, sólo un pequeño número de Estados está fuera de sus límites. India, Pakistán e Israel nunca se adhirieron porque (de forma controvertida en cada caso) tenían ambiciones nucleares a las que no estaban dispuestos a renunciar debido a sus prioridades de seguridad nacional. Para subrayar el peso del Tratado de No Proliferación, en 2003, cuando Corea del Norte decidió reavivar planes anteriores para desarrollar armas nucleares, se retiró del tratado en lugar de violarlo. Hasta la fecha, Corea del Norte sigue siendo la única nación que se ha retirado del Tratado de No Proliferación.
El régimen de no proliferación no es perfecto, por supuesto, una situación que se pone de manifiesto en el intento de Corea del Norte de proliferar a pesar de la voluntad internacional. También es un sistema con un sesgo inherente, ya que a una serie de naciones se les permite tener armas nucleares simplemente porque fueron las primeras en desarrollarlas, y esto sigue siendo así independientemente de su comportamiento. Sin embargo, aunque la humanidad ha desarrollado el arma definitiva en la bomba nuclear, la diplomacia ha logrado imponerse para moderar su difusión. Cuando se rumorea que una nación está desarrollando una bomba nuclear, como en el caso de Irán, la reacción de la comunidad internacional es siempre de alarma común. En RRII llamamos «normas» a las ideas que se han convertido en un lugar común. Gracias a la hábil diplomacia de décadas pasadas, la no proliferación es una de las normas centrales que sustentan nuestro sistema internacional.
Estados Unidos e Irán
Tras el final de la Segunda Guerra Mundial, Irán se encontró en un punto caliente geoestratégico. Compartía una larga frontera al norte con la Unión Soviética y, por lo tanto, actuaba como amortiguador geográfico de cualquier movimiento soviético en Oriente Medio. La ubicación más amplia de Irán, conocida como el Golfo Pérsico, era una región que contenía la mayor reserva de petróleo conocida del mundo, cuyo suministro constante era vital para alimentar las economías orientadas a Occidente. Así pues, una coincidencia de tiempo, lugar, política y economía hizo que Irán -en la mayoría de los casos un estado débil y subdesarrollado- fuera importante. Cuando el rey de Irán, conocido como el Sha, se vio marginado por un poderoso gobierno de izquierdas, Estados Unidos, en alianza con los británicos, conspiró para devolverle al poder mediante un golpe de estado encubierto en 1953. Durante la Guerra Fría, Estados Unidos temía que la evolución política de las naciones hacia la izquierda diera lugar a una revolución comunista interna y/o a una alianza con la Unión Soviética comunista. Por ello, en algunos casos, Estados Unidos emprendió acciones intervencionistas para contener la expansión del comunismo. El golpe de Estado fue un hito en la historia estadounidense-iraní. Estableció un patrón de relaciones estrechas que duraría 25 años, ya que el Sha se convirtió en un aliado leal de Estados Unidos en una región volátil. Esta volatilidad no se debía únicamente a la rivalidad geoestratégica de la Guerra Fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética. La región en general estaba envuelta en una serie de crisis causadas por la descolonización y el consiguiente fenómeno del nacionalismo árabe, la oposición regional a la creación de Israel y un importante conflicto en curso entre India y Pakistán. Entonces, como ahora, se trataba de una zona del mundo muy inestable para vivir.
Irán siempre ha sido una nación que, a pesar de las diferentes manifestaciones de su forma y carácter internos, ha aspirado a una mayor estatura a nivel internacional o, como mínimo, al predominio regional. Por ejemplo, el Sha, cuyo gobierno autocrático llegó a su fin con la revolución de 1979 que borró su régimen y creó la República Islámica de Irán, albergaba grandes designios para convertir a Irán en la principal nación de Oriente Medio. Esta visión era compartida por Estados Unidos, que armó a Irán con armamento avanzado, de tipo no nuclear, durante el gobierno del Sha. Estados Unidos esperaba que su apoyo al Sha le permitiera ampliar y profundizar el poder iraní para ayudar a estabilizar la región. El Irán de hoy no es muy diferente del Irán del Sha en el sentido de que existe dentro de las mismas fronteras y es una nación de los mismos pueblos. Sin embargo, una advertencia importante es que el papel regional y global que debía desempeñar Irán bajo el Sha coincidía en gran medida con los deseos estadounidenses, mientras que el papel previsto por la República Islámica de Irán es profundamente antagónico con casi todas las facetas de la política estadounidense. Por lo tanto, las relaciones entre Estados Unidos e Irán están repletas de conocimientos e intriga debido a la historia y a las trayectorias divergentes que han experimentado ambas naciones.
La crisis de los rehenes en Irán
Para conectar nuestro estudio de caso sobre Estados Unidos e Irán con el tema de la diplomacia, no necesitamos mirar mucho más allá del nacimiento de la República Islámica de Irán hasta un episodio conocido como la crisis de los rehenes en Irán. En noviembre de 1979, una banda de estudiantes iraníes invadió la embajada de Estados Unidos en Teherán, la capital de Irán, y capturó al personal que encontró allí. Esto ocurrió después de que el Sha, que se encontraba en el exilio, se instalara en Nueva York para recibir tratamiento contra el cáncer. Los manifestantes exigían su regreso para ser juzgado por diversos delitos cometidos por su régimen, como la tortura de disidentes políticos. Así que los prisioneros, la mayoría de ellos personal diplomático estadounidense, fueron tomados como rehenes como moneda de cambio, ofreciéndose su libertad a cambio del regreso del Sha. Estados Unidos e Irán se encontraron en aguas desconocidas cuando el nuevo gobierno iraní, liderado por el clérigo Ruhollah Jomeini, antaño exiliado y contrario al Sha, sancionó oficialmente la toma de rehenes.
Debido a las costumbres diplomáticas establecidas, una embajada -aunque esté alojada en suelo extranjero- tiene prohibida la entrada por parte del estado anfitrión a menos que se dé permiso. Por lo tanto, cuando los manifestantes iraníes invadieron la embajada de EE.UU. en Teherán, violaron una característica clave de la diplomacia desarrollada durante siglos para permitir a los diplomáticos la libertad de hacer su trabajo. Por eso, por utilizar un ejemplo más contemporáneo, el fundador de WikiLeaks, Julian Assange, pudo evitar la detención por parte de la policía británica instalándose en una casa adosada de aspecto inocuo en Londres: la casa es la Embajada de Ecuador y la policía se negó a entrar. Por extraño que parezca, los agentes de policía se apostaron frente a la puerta a la espera de detener a Assange si decidía salir, una operación que ha costado millones de libras al contribuyente británico. El ejemplo de Assange pone de manifiesto la alta consideración que tienen estas costumbres diplomáticas en las naciones y lo poco que cambian con el tiempo, incluso cuando esas naciones están en conflicto.
En el caso de Irán, su desprecio por los principios diplomáticos establecidos fue chocante y extremo. No sólo violó los principios diplomáticos establecidos, sino que la toma de rehenes por parte de un Estado se define como un crimen de guerra según los Convenios de Ginebra. Como era de esperar, Estados Unidos rechazó las demandas de Irán y la crisis de los rehenes se convirtió en un tenso enfrentamiento diplomático que duró 444 días. La crisis convirtió a Irán en un paria internacional: hubo indignación en todo el mundo por su desprecio no sólo a las normas del sistema internacional, sino también a la decencia humana, al hacer desfilar a los rehenes -atados y amordazados- ante las cámaras de los medios de comunicación. También marcó un nuevo camino político antioccidental para Irán, en clara oposición a su postura proestadounidense durante la época del Sha. A pesar de la eventual liberación de los rehenes en enero de 1981, las naciones antes amigas se habían convertido en enemigas. Tras la crisis, todos los vínculos diplomáticos directos entre Estados Unidos e Irán se cortaron hasta que un asunto de proliferación nuclear los sentó en la misma mesa más de treinta años después.
Irán nuclear
La idea de que Irán posea armas nucleares es comprensiblemente controvertida. El conocido desprecio de Irán por las leyes y costumbres internacionales, evidenciado por la crisis de los rehenes y reforzado por la acusación periódica de que apoya a grupos terroristas y radicales, crea una atmósfera de desconfianza en la comunidad internacional. Las noticias sobre las ambiciones nucleares de Irán han sido un punto de gran interés para la diplomacia internacional desde 2002, cuando se filtró la noticia de que Irán había iniciado el desarrollo de un programa nuclear moderno que mostraba signos de armamentismo (véase Sinha y Beachy 2015 y Patrikarakos 2012). Todo ello a pesar de que Irán es signatario del Tratado de No Proliferación y, por tanto, está obligado a no recibir ni desarrollar armas nucleares. Irán protestó que su programa era sólo para fines civiles y pacíficos. Sin embargo, debido al perfil internacional de Irán, pocos lo creyeron. Dado que Estados Unidos acababa de declarar su «Guerra Global contra el Terrorismo» tras los atentados del 11-S, era un periodo tenso.
En 2002, Estados Unidos no tenía ningún interés en la diplomacia con Irán sobre la cuestión nuclear. Estados Unidos ya había invadido Afganistán a finales de 2001 y se preparaba para invadir Irak a principios de 2003 como parte de su campaña para librar a Oriente Medio de los regímenes que pudieran dar cobijo a grupos terroristas transnacionales como Al Qaeda, los autores de los atentados del 11-S. Estados Unidos tenía también un objetivo más amplio: conseguir un cambio de régimen en Irán, al que consideraba el principal Estado patrocinador del terrorismo en el mundo. Visto a través de esa lógica, una guerra contra el terrorismo no tenía sentido si no se dirigía al principal terrorista del mundo. Esto se llevaría a cabo demostrando el poderío de Estados Unidos mediante la invasión de los vecinos de Irán -nótese que Afganistán limita con Irán al este e Irak limita con Irán al oeste-. Esto crearía una presión interna sobre los dirigentes de Irán para que se reformaran por su propia cuenta; incluso podría incitar a otra revolución. Si eso fracasaba, Estados Unidos estaba preparado para comprometerse con Irán de alguna manera con el fin de destruir sus instalaciones de investigación nuclear y, posiblemente, para provocar un cambio de régimen por medios militares, como hizo en Irak y Afganistán. La frase del presidente George W. Bush de que «todas las opciones están sobre la mesa» para tratar con Irán es la que mejor resume el siguiente pasaje de un documento oficial del gobierno:
El régimen iraní patrocina el terrorismo, amenaza a Israel, trata de frustrar la paz en Oriente Medio, perturba la democracia en Iraq y niega las aspiraciones de libertad de su pueblo. La cuestión nuclear y nuestras otras preocupaciones sólo podrán resolverse en última instancia si el régimen iraní toma la decisión estratégica de cambiar estas políticas, abrir su sistema político y permitir la libertad a su pueblo. Este es el objetivo último de la política estadounidense. Mientras tanto, seguiremos tomando todas las medidas necesarias para proteger nuestra seguridad nacional y económica contra los efectos adversos de su mala conducta. (The National Security Strategy of the United States of America 2006, 20)
En ese clima, la diplomacia parecía un fracaso. Sin embargo, un candidato improbable entró en escena: la Unión Europea (UE). En 2003, tres naciones de la UE, el Reino Unido, Alemania y Francia, iniciaron una diplomacia de alto nivel con Irán en un intento de evitar una guerra e introducir la mediación en la situación. Las conversaciones fueron rechazadas por Estados Unidos, que se negó a participar, dados sus objetivos mencionados. Para las naciones europeas, la diplomacia valía la pena. A pesar de que el Reino Unido, Francia y Alemania son aliados tradicionales de Estados Unidos, en Europa no había ganas de más guerra en Oriente Medio. La guerra de Irak fue controvertida, ya que muchos -incluida la ONU, que se negó a ordenar la guerra- no aceptaron su justificación. La invasión de Irak en 2003 también dividió políticamente a Europa y provocó protestas populares masivas. En este contexto, el compromiso con Irán fue un audaz movimiento diplomático, que se interpuso en el camino de la única superpotencia del mundo cuando estaba en su momento más beligerante. Las conversaciones no fueron concluyentes en un principio, pero al menos consiguieron que Irán se comprometiera con la diplomacia, paralizando su programa nuclear y ofreciendo una vía de resolución distinta a la confrontación.
En los años que siguieron a la invasión, las operaciones militares en Irak y Afganistán se volvieron muy problemáticas, ya que ambas naciones (por diferentes motivos) cayeron en la inestabilidad. Esto requirió una presencia militar de Estados Unidos más prolongada y sustancial de lo que se había planeado. Como consecuencia, Estados Unidos se quedó atascado y no estaba en condiciones de seguir de forma realista una estrategia militar contra Irán. Por ello, se unió a las conversaciones entre la UE e Irán, aunque a regañadientes, en 2006. China y Rusia también se unieron, convirtiéndolo en un verdadero asunto diplomático internacional. Ha tardado casi una década, pero las partes llegaron finalmente a un acuerdo en julio de 2015. Ese acuerdo es una maravilla de la diplomacia. Lo que antes eran posiciones mutuamente opuestas, caracterizadas por décadas de desconfianza entre Estados Unidos e Irán, fueron minuciosamente trabajadas por diplomáticos de todos los niveles a lo largo de muchas rondas de diplomacia hasta encontrar compromisos aceptables para ambas partes.
Las relaciones personales entre los diplomáticos también se construyeron durante los años de las negociaciones, y estas ayudaron a trascender las rivalidades estatales. Wendy Sherman, la negociadora principal de Estados Unidos, recordó cómo ella y su homólogo iraní, Abbas Araghchi, se convirtieron en abuelos durante las negociaciones y compartieron vídeos de sus nietos. Las relaciones personales de este tipo no disuelven ni cambian los intereses nacionales preestablecidos de ninguna de las partes, pero fueron decisivas para que ambas desarrollaran la determinación de trabajar incansablemente y no rendirse hasta llegar a un acuerdo sobre los parámetros clave. Se desarrollaron relaciones personales similares entre funcionarios del más alto nivel cuando pasaron 17 días encerrados en intensas discusiones en Viena durante la fase final de las negociaciones. Sherman describió posteriormente la escena del último día, con todo el personal diplomático reunido, mientras el Secretario de Estado estadounidense John Kerry se dirigía a las partes:
El Secretario Kerry fue la última persona en hablar. Contó que cuando tenía 21 años se fue a la guerra de Vietnam. Se comprometió a hacer todo lo que pudiera en su vida para asegurarse de que nunca más hubiera una guerra. La sala estaba absolutamente inmóvil. Había silencio. Y entonces todo el mundo, incluidos los iraníes, aplaudió. Porque, creo que para todos nosotros comprendimos que lo que habíamos hecho era tratar de asegurar la paz, no la guerra». (Sherman 2016)
Al igual que la resolución de la Crisis de los Misiles de Cuba, la clave del éxito de la estrategia diplomática en la que se basó el acuerdo fue centrarse en la verificación y no en el objetivo aparentemente imposible de establecer la confianza. Los diplomáticos se esforzaron en la única área en la que era posible una resolución y encontraron la manera de hacerla aceptable para ambas partes. Para Irán esto implicaba abiertamente la eliminación gradual de las sanciones económicas punitivas que habían sido patrocinadas por Estados Unidos y también la eliminación tácita de cualquier amenaza militar directa. Para los estadounidenses, el acuerdo sometía a Irán a un estricto régimen de verificación para garantizar que no pudiera desarrollar fácilmente armas nucleares, y si parecía que lo estaba haciendo, habría tiempo para que la comunidad internacional reaccionara antes de que esas armas fueran utilizables. Esto se conoce como un período de «ruptura» (véase Broad y Peçanha 2015). Algo así sólo es posible a través de un sistema sin precedentes de inspección internacional estricta de las instalaciones de Irán, que este país aceptó.
La resolución del enfrentamiento nuclear entre Estados Unidos e Irán no habría sido posible sin la audaz iniciativa de tres países de la Unión Europea de iniciar un proceso diplomático durante el tenso año 2003. No sólo se evitó un grave enfrentamiento entre Irán y Estados Unidos, sino que se mantuvo el importante principio de no proliferación que se ha convertido en el centro de las relaciones internacionales, al asegurar el compromiso de Irán con el Tratado de No Proliferación. El acuerdo nuclear con Irán, aunque es un claro ejemplo de éxito diplomático frente a grandes dificultades, es polémico y frágil. Tendrá que sortear múltiples cambios políticos en Estados Unidos e Irán que podrían desbaratarlo en los próximos años, y no elimina la enemistad entre los Estados, que siguen desconfiando unos de otros. Sin embargo, puede verse en retrospectiva como el acto de apertura de un camino de acercamiento entre las dos naciones que puede reemplazar gradualmente el patrón tóxico de relaciones iniciado en 1979 con la crisis de los rehenes. Aunque Estados Unidos e Irán reanuden el camino de la confrontación, esto no quita el triunfo de la diplomacia en este caso, ya que se impidió la proliferación de armas nucleares en Oriente Medio durante un período crítico y se ofreció una alternativa a lo que podría haber sido una guerra de gran envergadura.
Conclusión
La diplomacia en la era moderna, una era que a veces se denomina la «larga paz» (Gaddis 1989) debido a la ausencia de grandes guerras desde 1945, ha profundizado y ampliado su complejidad. Hoy en día, sería poco aconsejable basar una descripción de la diplomacia en las acciones que no se producen, o en respuesta a la guerra, entre Estados. La diplomacia es hoy parte integrante de la garantía de que nuestro período de larga paz se prolongue y de que el mundo en que vivimos sea lo más propicio posible para el progreso del individuo, así como del Estado. Dado que el mundo actual está más vinculado y es más interdependiente que nunca, una diplomacia eficaz y hábil es vital para garantizar que la humanidad pueda sortear una lista cada vez mayor de retos compartidos, como el cambio climático, las pandemias, el terrorismo transnacional y la proliferación nuclear, que pueden ser nuestra perdición si no se resuelven. Así pues, aunque no conozca los nombres de muchos de los que se dedican a la labor diplomática, ni vea el reconocimiento de su duro trabajo en los medios de comunicación, su labor es más importante que nunca para todos nosotros.
*Por favor, consulte el PDF enlazado arriba para cualquier cita o detalle de referencia.
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