Agences de régulation

Les agences de régulation sont des organes gouvernementaux créés par les législatures pour mener à bien des politiques étatiques ou nationales spécifiques. Une telle agence est généralement chargée de réglementer un domaine particulier de la vie sociale ou économique ; elle est dotée de spécialistes qui acquièrent les connaissances et l’expérience nécessaires pour faire appliquer des lois réglementaires complexes. Les agences de régulation combinent normalement les pouvoirs d’établir des règles, de statuer sur des controverses et de fournir des services administratifs ordinaires, fonctions qui correspondent aux pouvoirs législatif, judiciaire et exécutif des différentes branches du gouvernement. Elles comblent les lacunes de la politique générale en apportant ordre, méthode et uniformité au processus du gouvernement moderne.

Bien que les agences administratives soient aussi anciennes que le gouvernement fédéral, le processus réglementaire national tel que nous le connaissons aujourd’hui a commencé avec la création de la Commission du commerce interétatique en 1887. S’étant vu accorder une autorité étendue sur l’industrie ferroviaire en plein essor, la commission a reçu de larges pouvoirs d’élaboration de règles et d’adjudication, plus larges que ceux de toute autre agence précédente. Elle a défini la tendance, et l’objectif, pour les agences futures en étant la première unité gouvernementale « dont la seule préoccupation était le bien-être », comme l’a dit James Landis, « dans un sens public large, d’une industrie vitale et nationale. »

Depuis la nouvelle donne, les agences de régulation sont devenues l’outil le plus visible pour la réalisation de la politique nationale. Elles fournissent une forme de supervision centralisée qui, dans des périodes antérieures de l’histoire américaine, n’était jugée ni nécessaire ni souhaitable. Leur prolifération a suivi le développement des industries nationales et l’émergence du Congrès en tant qu’organe politique incapable de superviser les détails de l’administration. Dans le même temps, un État-providence en pleine expansion a reconnu de nouveaux intérêts tels que les droits à l’aide sociale et l’égalité des chances en matière d’emploi. De nouvelles agences de réglementation ont été créées pour administrer avec bienveillance les nouveaux objectifs de politique nationale et pour résoudre les conflits par des procédures moins formalisées et contradictoires – et beaucoup moins coûteuses – que celles qui prévalent dans les tribunaux.

Le caractère et l’origine d’une agence de réglementation dépendent de la nature de ses tâches. En général, ces agences se répartissent en trois grandes catégories : les commissions réglementaires indépendantes, les agences exécutives et les sociétés d’État. Les commissions indépendantes, appelées ainsi en raison de leur relative liberté par rapport au contrôle de l’exécutif, sont les plus importantes et comprennent des agences telles que la Interstate Commerce Commission (ICC), la Securities and Exchange Commission (SEC), la Federal Trade Commission (FTC), le National Labor Relations Board (NLRB) et la Nuclear Regulatory Commission (NRC). Chaque commission indépendante est dirigée par un conseil d’administration composé de plusieurs membres nommés par le président avec l’avis et le consentement du Sénat. Le Congrès a cherché à garantir l’indépendance des commissions en établissant leurs conseils d’administration sur une base bipartisane, en prévoyant des mandats fixes pour les membres du conseil et en autorisant le président à les révoquer uniquement pour des raisons spécifiées par la loi.

L’agence exécutive, dont l’Agence de protection de l’environnement est un exemple, est une agence dont l’administrateur et les principaux assistants sont nommés par le président, auquel ils rendent directement compte et qui peut les révoquer librement. L’agence exécutive se situe carrément au sein du pouvoir exécutif ; sa position dans le cadre constitutionnel de la séparation des pouvoirs est donc plus clairement définie que celle des agences de régulation indépendantes. La société d’État, dont l’exemple est la Tennessee Valley Authority, est créée par une loi dans un but précis et est entièrement détenue par le gouvernement. Ce modèle a été utilisé lorsqu’un projet, en raison de sa durée ou de l’investissement requis, ne peut pas être facilement réalisé par le biais d’un développement privé.

Les agences de régulation diffèrent considérablement dans l’étendue de leurs pouvoirs et leurs modes de fonctionnement. Par exemple, le travail du NLRB est presque exclusivement de nature judiciaire. Bien qu’il dispose d’une large autorité en vertu de la loi wagner et de la loi taft-hartley, le NLRB a choisi d’exercer uniquement des pouvoirs juridictionnels. La Commission pour l’égalité des chances en matière d’emploi, quant à elle, n’a pas le pouvoir formel de statuer sur les plaintes ou d’imposer des sanctions administratives. Le caractère sensible et très controversé de sa mission – mettre en œuvre les dispositions antidiscriminatoires du titre VII de la loi sur les droits civils de 1964 – a incité le Congrès à limiter l’autorité de l’EEOC aux « méthodes informelles de conférence, de conciliation et de persuasion ». Si ces méthodes échouent, la victime présumée de la discrimination peut intenter un procès devant un tribunal fédéral. Même si l’EEOC elle-même ne peut pas émettre d’ordres définitifs, ses directives pour traiter les modèles de discrimination dans l’emploi, ainsi que ses enquêtes sur le terrain dans des cas particuliers, incitent souvent à la conformité. Il en résulte un effet réglementaire important.

Un immense corpus de droit administratif, que l’on retrouve dans le volumineux Code of Federal Regulations et dans une multitude de publications spécialisées, a été créé par ces agences administratives et d’autres.

Le développement et la structure des agences de réglementation ont mis à rude épreuve la théorie constitutionnelle de la séparation des pouvoirs, car les agences mélangent généralement les fonctions des trois branches du gouvernement. Pourtant, la Cour suprême a cherché à accommoder la théorie constitutionnelle avec les besoins d’un gouvernement efficace, et donc à préserver l’équilibre constitutionnel souligné par le principe de séparation des pouvoirs. La base constitutionnelle du pouvoir du Congrès de créer des agences de régulation est dérivée de l’article I. La section 1 accorde « tous les pouvoirs législatifs » au Congrès ; la section 8 énumère ces pouvoirs et confère au Congrès le pouvoir supplémentaire de faire les lois nécessaires et appropriées pour les mettre en œuvre. Les agences de réglementation ont toujours été considérées comme des moyens nécessaires et appropriés pour atteindre les objectifs de la politique nationale.

Implicite dans la théorie de la séparation des pouvoirs est la doctrine que l’autorité déléguée ne peut être redéléguée. En vertu de ce principe, le Congrès ne peut constitutionnellement investir l’exécutif (ou, d’ailleurs, le judiciaire) du pouvoir de légiférer. Comment alors justifier le pouvoir de réglementation conféré aux agences ? La réponse de la Cour suprême est qu’un tel pouvoir est admissible si la loi d’autorisation incarne une politique et fournit des lignes directrices pour orienter l’action administrative. Bien entendu, dans le cadre de ces lignes directrices, les agences exercent un pouvoir discrétionnaire considérable. En théorie, cependant, elles ne légifèrent pas au sens constitutionnel lorsqu’elles exercent leur pouvoir discrétionnaire ; elles ne font qu’appliquer les politiques législatives établies par le Congrès.

La réalité, cependant, n’avait pas facilement convergé avec la théorie. Malgré la réitération de la doctrine interdisant la délégation, la Cour suprême a toujours autorisé les délégations « sans direction » de l’autorité législative. Ce n’est que dans les années 1930 que la Cour a effectivement invalidé des lois du Congrès pour délégation excessive du pouvoir législatif. Mais ces précédents n’ont pas tardé à tomber en désuétude, car la Cour a confirmé des mandats législatifs ultérieurs aussi vagues que ceux qui avaient été annulés précédemment. Certaines délégations ont été d’une ampleur inquiétante. Par exemple, la Commission fédérale des communications doit utiliser son pouvoir d’octroi de licences pour « la commodité, l’intérêt ou la nécessité du public ». La Cour a confirmé cet « instrument souple » de délégation comme étant « aussi concret que le permettent les facteurs complexes de jugement dans un tel domaine ». Néanmoins, la doctrine interdisant la délégation vit toujours en théorie. Pas plus tard qu’en 1974, dans l’affaire National Cable Television v. United States, la Cour suprême a interprété une loi fédérale de manière étroite afin d’éviter qu’une lecture littérale de la loi n’implique que le pouvoir de taxation – clairement une fonction législative – ait été conféré à la Federal Communications Commission.

La doctrine interdisant la délégation législative a eu son corollaire dans les contestations de la constitutionnalité de l’exercice de fonctions judiciaires par les agences de régulation. L’argument est que ces fonctions sont incompatibles avec l’octroi par l’article III du pouvoir judiciaire aux tribunaux. Pourtant, la Cour suprême a confirmé la délégation de fonctions juridictionnelles aux agences de régulation, tant que les tribunaux conservent le pouvoir de déterminer si les agences ont agi dans le cadre de leurs mandats législatifs.

L’avers de la question de la délégation concerne les stratégies par lesquelles le Congrès peut reprendre l’autorité qu’il a accordée. Malgré les efforts du Congrès pour garantir leur indépendance, les agences de régulation ont fait l’objet de critiques de la part des libéraux qui se sont plaints qu’au lieu de réglementer dans l’intérêt public, les agences étaient devenues les clients de l’intérêt spécial qu’elles étaient censées réglementer. Plus récemment, les conservateurs ont attaqué les agences de régulation pour leur bureaucratisation omniprésente, leur manque croissant de responsabilité et le non-respect de leurs mandats législatifs. La réponse du Congrès à ces critiques a pris plusieurs formes, y compris des tentatives de déréglementation de certaines industries et l’effort de réserver un pouvoir de veto législatif aux actions des agences.

Le veto législatif, adopté par le Congrès avec une fréquence croissante dans les années 1970, lorsque la critique publique des agences de régulation était à son zénith, pose de sérieux problèmes constitutionnels. Le Congrès a exigé que diverses agences exécutives lui fassent rapport à l’avance sur des types spécifiques d’actions proposées. Ensuite, si le Congrès (ou, dans certains cas, une chambre du Congrès) adoptait une résolution de désapprobation dans un certain délai, l’action proposée faisait l’objet d’un « veto » effectif. La Cour suprême a jugé ce mécanisme inconstitutionnel dans l’affaire Immigration and Naturalization Service v. Chadha (1983), tel qu’appliqué au veto d’une chambre sur un ordre d’expulsion. Premièrement, selon la Cour, le veto du Congrès est un acte législatif qui doit être adopté par les deux chambres du Congrès. Deuxièmement, et plus grave, le veto du Congrès a enfreint l’article II, qui exige que tout acte législatif soit présenté au Président pour son approbation avant qu’il ne prenne effet.

Le Président, en tant que chef de l’exécutif, est commandé par l’article II de la Constitution pour « veiller à ce que les lois soient fidèlement exécutées. » Très tôt, les présidents ont revendiqué un pouvoir constitutionnel inhérent pour révoquer tout fonctionnaire exécutif qu’eux-mêmes ou leurs prédécesseurs avaient nommé. Cette revendication a été justifiée dans l’affaire Myers v. United States (1926). Mais dans l’affaire humphrey ‘ sexecutorv. united states (1935), la Cour suprême a refusé d’appliquer cette théorie du pouvoir inhérent à la révocation d’un membre d’une agence indépendante exerçant des pouvoirs quasi-législatifs et quasi-judiciaires. Faisant la distinction entre un agent « purement exécutif » et un agent d’une agence indépendante, la Cour a soutenu le pouvoir du Congrès, lors de la création d’agences de régulation, de fixer les mandats des commissaires et de spécifier les motifs exclusifs de leur révocation. Dans l’affaire Weiner v. United States (1958), ce principe a été appliqué à la révocation d’un membre de la War Claims Commission, dont la loi constitutive ne spécifiait aucun motif de révocation. La Cour a noté la nature juridictionnelle du travail de l’agence et a donc conclu que le Congrès n’en avait pas fait une partie de l’établissement exécutif sous le contrôle politique du Président. La Cour suprême a reconnu que les agences indépendantes ne peuvent pas exercer leurs fonctions statutaires de manière équitable ou impartiale, comme le voulait le Congrès, à moins qu’elles ne soient libres de tout contrôle de l’exécutif.

La combinaison des fonctions d’enquête, de poursuite et de décision au sein d’une même agence de réglementation a également fait l’objet de litiges constitutionnels. Dans l’affaire Winthrop v. Larkin (1975), cependant, la Cour suprême a réaffirmé son point de vue de longue date selon lequel le mélange de ces fonctions au sein d’une même agence ou d’une même personne ne viole pas la procédure régulière, à moins que la présomption d’honnêteté et d’intégrité des agents exerçant ces fonctions ne soit dépassée par des preuves de partialité ou de préjugés réels dans un cas particulier. Même si la séparation de ces fonctions dans le contexte réglementaire n’est pas commandée par la Constitution, les législateurs ont souvent conclu que le meilleur mélange d’efficacité et d’impartialité est maintenu lorsque les fonctions de poursuite et de justice sont exercées par des agents différents au sein d’une agence.

Toutes les agences réglementaires sont soumises à l’exigence constitutionnelle d’une procédure régulière. Le droit à une audience doit être accordé lorsqu’une agence prend des mesures affectant directement les droits et les obligations : les personnes concernées doivent être informées et avoir la possibilité de présenter leur cas lors d’une audience équitable. La procédure due dans un cas particulier dépend de la nature de l’intérêt en matière de liberté ou de propriété. Si ces intérêts sont reconnus par la Constitution, un avis et même une audience préalable peuvent être requis avant que l’agence ne prenne des mesures. La question de savoir si le droit à un avocat, à un contre-interrogatoire et à d’autres procédures de type procès sera nécessaire dépend de l’importance de l’intérêt privé en jeu par rapport à l’intérêt du gouvernement et du risque de privation erronée dans le cadre des procédures de fonctionnement normales d’une agence.

La mesure dans laquelle les déterminations de l’agence sont soumises à un contrôle judiciaire est régie par la loi sur la procédure administrative. En général, l’action administrative n’est pas révisable si elle est confiée par la loi à la discrétion de l’agence. Les tribunaux peuvent toutefois annuler une action même discrétionnaire lorsqu’elle est « arbitraire, capricieuse, qu’elle constitue un abus de pouvoir discrétionnaire ou qu’elle n’est pas conforme à la loi ». En vertu de la loi, les tribunaux doivent confirmer les conclusions de fait de l’agence si elles sont étayées par des preuves substantielles. Bien que la définition du terme  » substantiel  » puisse différer d’un tribunal à l’autre, la Cour suprême conserve le dernier mot sur la question de savoir si la règle a été correctement appliquée dans un cas donné.

Donald P. Kommers
(1986)

Bibliographie

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Redord, Emmett S. 1969 Le processus de réglementation.