Diplomatie

Ceci est un extrait de Relations internationales – un manuel pour débutants de Fondations E-IR. Téléchargez votre exemplaire gratuit ici.

La guerre contraint et concentre l’attention du public, laisse une marque évidente sur la vie humaine et est responsable de la formation de notre monde. En revanche, malgré son importance, la diplomatie retient rarement l’attention. Lorsque le théoricien militaire Carl von Clausewitz a fait remarquer, au début des années 1800, que la guerre était la continuation d’une politique par d’autres moyens, il a cherché à normaliser l’idée de la guerre dans la politique moderne. Mais ses propos indiquaient également que des actions autres que la guerre étaient disponibles pour aider les États à atteindre leurs objectifs. Ces actions sont typiquement celles des diplomates. Et leur travail est souvent bien moins coûteux, bien plus efficace et bien plus prévisible que la guerre. En fait, contrairement aux siècles passés où la guerre était courante, la diplomatie est ce que nous comprenons aujourd’hui comme l’état normal des choses régissant les relations internationales. Et, à l’ère moderne, la diplomatie est menée non seulement entre les États-nations, mais aussi par une série d’acteurs non étatiques tels que l’Union européenne et les Nations unies.

Qu’est-ce que la diplomatie ?

La diplomatie existe probablement depuis aussi longtemps que la civilisation. La façon la plus simple de la comprendre est de commencer par la considérer comme un système de communication structuré entre deux ou plusieurs parties. Les traces de contacts réguliers par l’intermédiaire d’envoyés voyageant entre des civilisations voisines remontent à au moins 2500 ans. Il leur manquait bon nombre des caractéristiques et des points communs de la diplomatie moderne, tels que les ambassades, le droit international et les services diplomatiques professionnels. Pourtant, il convient de souligner que les communautés politiques, quelle que soit leur organisation, ont généralement trouvé des moyens de communiquer en temps de paix, et ont établi un large éventail de pratiques pour ce faire. Les avantages sont clairs si l’on considère que la diplomatie peut promouvoir des échanges qui améliorent le commerce, la culture, la richesse et les connaissances.

Pour ceux qui cherchent une définition rapide, la diplomatie peut être définie comme un processus entre des acteurs (diplomates, représentant généralement un État) qui existent au sein d’un système (relations internationales) et s’engagent dans un dialogue privé et public (diplomatie) pour poursuivre leurs objectifs de manière pacifique.

La diplomatie n’est pas une politique étrangère et doit être distinguée de celle-ci. Il peut être utile de percevoir la diplomatie comme faisant partie de la politique étrangère. Lorsqu’un État-nation fait de la politique étrangère, il le fait pour ses propres intérêts nationaux. Et ces intérêts sont façonnés par un large éventail de facteurs. En termes simples, la politique étrangère d’un État comporte deux éléments clés : ses actions et ses stratégies pour atteindre ses objectifs. L’interaction d’un État avec un autre est considérée comme l’acte de sa politique étrangère. Cet acte se déroule généralement par le biais d’interactions entre le personnel gouvernemental par le biais de la diplomatie. Une interaction sans diplomatie limiterait généralement les actions de politique étrangère d’un État à un conflit (généralement la guerre, mais aussi des sanctions économiques) ou à l’espionnage. En ce sens, la diplomatie est un outil essentiel nécessaire pour fonctionner avec succès dans le système international d’aujourd’hui.

Dans le contexte moderne donc, un système dominé par les États, nous pouvons raisonnablement considérer la diplomatie comme quelque chose qui se déroule pour la plupart entre les États. En fait, le droit international applicable qui régit la diplomatie – la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques (1961) – ne fait référence qu’aux États en tant qu’acteurs diplomatiques. Pourtant, le système international moderne implique également des acteurs puissants qui ne sont pas des États. Il s’agit généralement d’organisations internationales non gouvernementales (OING) et d’organisations gouvernementales internationales (OIG). Ces acteurs interviennent régulièrement dans les domaines de la diplomatie et influencent souvent les résultats de manière significative. Par exemple, les Nations unies et l’Union européenne (deux OIG) ont façonné la diplomatie dans les études de cas présentées plus loin dans ce chapitre. Et, une série d’OING – comme Greenpeace – ont fait progresser de manière significative les progrès vers des traités et des accords dans des domaines importants liés à la santé et au progrès de l’humanité, comme les négociations internationales sur l’environnement.

Alors que les lecteurs de ce livre seront familiers avec le concept de guerre dans une certaine mesure en raison de son omniprésence dans la vie moderne, la diplomatie peut se présenter comme quelque chose d’étranger ou de distant. D’une part, c’est une conséquence de ce qu’est la diplomatie et de la manière dont elle est menée. La diplomatie est le plus souvent un acte réalisé par les représentants d’un État ou d’un acteur non étatique, généralement à huis clos. Dans ces cas, la diplomatie est un processus silencieux qui se déroule sous sa forme habituelle (et souvent très complexe), exécuté par des diplomates et des représentants de base. Ce n’est peut-être pas le meilleur endroit pour faire la lumière sur la diplomatie pour les débutants. D’autre part, il arrive que le public reçoive des briefings, des déclarations ou, plus rarement, des divulgations complètes sur une question diplomatique. Ceux-ci sont généralement portés à la connaissance du public lorsqu’ils concernent des questions internationales cruciales et attirent des fonctionnaires de haut rang. Parce qu’ils font les gros titres et se frayent un chemin dans les livres d’histoire, des exemples tirés de ce type de diplomatie sont utilisés dans ce chapitre pour offrir un point d’accès plus appétissant.

Pour permettre au lecteur de se faire une idée de ce qu’est la diplomatie et pourquoi elle est importante, ce chapitre utilisera deux études de cas interdépendantes. La première étude de cas concerne la quête de la gestion de la propagation des armes nucléaires. La seconde moitié du vingtième siècle a été dominée par le conflit entre deux superpuissances dotées d’armes nucléaires, les États-Unis d’Amérique (US) et l’Union des républiques socialistes soviétiques (URSS) – souvent appelée Union soviétique. Dans ce climat tendu, la diplomatie a permis à peu d’autres États-nations de développer des armes nucléaires. Par conséquent, la réussite diplomatique dans la lutte contre la prolifération des armes nucléaires est une réussite majeure, qui a impliqué des acteurs non étatiques et étatiques. Les relations entre les États-Unis et l’Iran constituent la deuxième étude de cas. Ce cas s’étend sur plusieurs décennies importantes, de la fin de la Seconde Guerre mondiale à nos jours. Au fur et à mesure que les temps ont changé, la structure des relations internationales a également évolué, entraînant souvent des changements importants dans les modèles de diplomatie entre les deux nations. En visitant cette relation, il est possible non seulement de montrer l’importance de la diplomatie de haut niveau entre deux États pivots, mais aussi de considérer l’importance d’une organisation gouvernementale internationale – l’Union européenne. Les études de cas ont été choisies car elles offrent un aperçu de la diplomatie entre des États qui étaient des ennemis jurés et avaient peu en commun en raison de systèmes économiques, politiques, voire religieux, incompatibles. Pourtant, grâce à la diplomatie, ils ont pu éviter la guerre et trouver des moyens de réaliser des progrès dans les domaines les plus critiques.

Réglementer les armes nucléaires

Après la première utilisation d’une bombe atomique par les États-Unis sur le Japon en août 1945, le monde a été transformé. Les rapports et les images de la dévastation totale causée par les deux bombes que les États-Unis ont larguées sur Nagasaki et Hiroshima ont confirmé que la nature de la guerre avait changé à jamais. Comme un journaliste a décrit la scène :

Il n’y a aucun moyen de comparer les dégâts causés par la bombe atomique avec tout ce que nous avons vu auparavant. Alors que les bombes laissent des bâtiments éventrés et des charpentes debout, la bombe Atomique ne laisse rien. (Hoffman 1945)

Bien que les États-Unis aient été le premier État à faire exploser avec succès une bombe nucléaire, d’autres nations faisaient également des recherches sur cette technologie. Le deuxième État à réussir à faire exploser une bombe est l’Union soviétique (1949). Le Royaume-Uni (1952), la France (1960) et la Chine (1964) ont suivi. Alors que le nombre de nations possédant des armes nucléaires passait de un à cinq, il existait de véritables craintes que ces armes dangereuses ne prolifèrent de manière incontrôlée à de nombreuses autres nations.

La prolifération n’était pas seulement une question de chiffres. Au fur et à mesure que les armes se sont perfectionnées à partir de celles larguées au Japon, elles sont devenues plusieurs ordres de grandeur plus destructeurs, représentant une grave menace pour l’humanité dans son ensemble. Au début des années 1960, on avait construit des armes nucléaires capables de causer des ravages sur des centaines de kilomètres au-delà de la zone d’impact. Les États-Unis et l’Union soviétique, qui étaient enfermés dans un système de rivalité connu sous le nom de guerre froide, semblaient être dans une course pour se surpasser en termes de quantité et de qualité des bombes que chacun possédait. La guerre froide était connue comme telle parce que la présence d’armes nucléaires des deux côtés rendait une guerre traditionnelle entre les deux presque insondable. Si, d’une manière ou d’une autre, ils devaient se retrouver engagés dans un conflit direct, ils avaient chacun le pouvoir de détruire entièrement l’autre et, ce faisant, de mettre en péril la civilisation humaine dans son ensemble.

Cela peut paraître étrange mais, malgré leur puissance offensive, les armes nucléaires sont principalement tenues comme des outils défensifs – peu susceptibles d’être un jour utilisées. Cela est dû à un concept connu sous le nom de dissuasion. En détenant une arme capable d’anéantir un adversaire, celui-ci est peu susceptible de vous attaquer. Surtout si vos armes peuvent survivre à cette attaque et vous permettre de riposter. Dans un environnement aussi peu sûr que la guerre froide, l’acquisition d’un arsenal nucléaire était un moyen de dissuasion et une mesure de sécurité impossible à atteindre autrement. C’était évidemment une option attrayante pour les États. Pour cette raison, tout espoir de créer un régime international de modération sur les armes nucléaires semblait condamné pendant la guerre froide.

Au bord du gouffre et retour

L’Organisation des Nations unies (ONU), créée en 1945 en partie pour donner un point de convergence à la diplomatie internationale et créer un monde plus sûr, a tenté en vain de mettre hors la loi les armes nucléaires à la fin des années 1940. Après cet échec, une série d’objectifs moins absolus ont été avancés, notamment la réglementation des essais d’armes nucléaires. Les armes en cours de développement nécessitaient des détonations d’essai, et chaque essai libérait de grandes quantités de radiations dans l’atmosphère, mettant en danger les écosystèmes et la santé humaine.

À la fin des années 1950, une diplomatie de haut niveau dans le cadre des Nations unies avait réussi à établir un moratoire (ou une suspension) des essais nucléaires par les États-Unis et l’Union soviétique. Cependant, en 1961, un climat de méfiance et des tensions accrues entre les deux nations ont entraîné la reprise des essais. Un an plus tard, en 1962, le monde est au bord de la guerre nucléaire lors de ce que l’on appelle aujourd’hui la crise des missiles de Cuba, lorsque l’Union soviétique cherche à placer des ogives nucléaires à Cuba, une petite île des Caraïbes située à moins de 150 kilomètres de la côte sud des États-Unis. Le dirigeant cubain Fidel Castro avait demandé ces armes pour dissuader les États-Unis de s’ingérer dans la politique cubaine après l’invasion ratée des forces anticastristes parrainées par les États-Unis en 1961. Comme l’a déclaré le premier ministre soviétique Nikita Khrouchtchev (1962), « les deux nations les plus puissantes s’étaient affrontées, chacune ayant le doigt sur le bouton ». Après s’être mutuellement poussés au bord du gouffre, le président américain John F. Kennedy et Khrouchtchev ont découvert que, par la diplomatie, ils pouvaient se mettre d’accord sur un compromis qui satisfaisait les besoins fondamentaux de sécurité de l’autre. Au cours d’une série de négociations, les missiles soviétiques sont retirés de Cuba en échange du retrait par les États-Unis des missiles qu’ils avaient déployés en Turquie et en Italie. Comme les deux parties ne pouvaient pas se faire entièrement confiance en raison de leur rivalité, la diplomatie reposait (et a réussi) sur le principe de la vérification par les Nations unies, qui contrôlaient de manière indépendante le respect des engagements.

Une fois la crise immédiate sur Cuba résolue, la diplomatie de haut niveau a continué. Aucune des deux nations ne souhaitant qu’une rupture aussi spectaculaire des communications se reproduise, une ligne directe a été établie entre le Kremlin à Moscou et le Pentagone à Washington. Poursuivant sur cette lancée, le traité d’interdiction partielle des essais nucléaires est conclu en juillet 1963, limitant les essais nucléaires aux seuls sites souterrains. Ce n’était pas une solution parfaite, mais c’était un progrès. Et, dans ce cas, il était impulsé par les dirigeants de deux superpuissances qui souhaitaient désamorcer un état de fait tendu.

Bien que les premières initiatives visant à réglementer les armes nucléaires aient été mitigées, la foi que Kennedy et Khrouchtchev ont mise dans la construction de la diplomatie a été déterminante dans le cours de la guerre froide et a facilité de nouveaux progrès dans la recherche de domaines d’accord. Dans les années qui ont suivi la crise des missiles de Cuba, la diplomatie de la guerre froide est entrée dans une phase de haut niveau, connue sous le nom de période de « détente » entre les superpuissances, qui ont cherché à s’engager diplomatiquement l’une envers l’autre sur toute une série de questions, notamment un important traité de limitation des armements. Dans ce climat, des progrès ont également été réalisés en matière de prolifération nucléaire.

Le traité de non-prolifération

S’appuyant sur les progrès antérieurs, les années 1970 se sont ouvertes avec l’entrée en vigueur du traité de non-prolifération des armes nucléaires (1970) – souvent connu sous le nom de traité de non-prolifération (TNP). Le traité visait à canaliser la technologie nucléaire vers des utilisations civiles et à reconnaître l’effet déstabilisant d’une nouvelle prolifération des armes nucléaires sur la communauté internationale. Ce fut un triomphe de la diplomatie. Le génie de ce traité est qu’il était conscient des réalités de la politique internationale de l’époque. Il ne s’agissait pas d’un traité de désarmement, car les grandes puissances n’auraient tout simplement pas renoncé à leurs armes nucléaires, craignant de voir leur sécurité diminuée. Ainsi, au lieu de poursuivre l’objectif impossible d’éliminer les armes nucléaires, le traité de non-prolifération visait à geler le nombre de nations possédant des armes nucléaires aux cinq nations qui en possédaient déjà : les États-Unis, l’Union soviétique, le Royaume-Uni, la France et la Chine. Simultanément, ces cinq nations étaient encouragées à partager avec d’autres nations des technologies nucléaires non militaires – comme l’énergie nucléaire civile – afin que ces nations ne soient pas tentées de se doter d’armes nucléaires. En bref, ceux qui possédaient des armes nucléaires pouvaient les conserver. Ceux qui n’en avaient pas pourraient bénéficier de la recherche et de l’innovation non militaire des puissances nucléaires existantes.

En raison de la conception réfléchie du traité et de son application, il a été jugé très réussi. Après la fin de la guerre froide, le traité de non-prolifération a été prolongé de façon permanente en 1995. Certes, il n’a pas permis de maintenir le nombre de nations nucléaires à cinq, mais elles sont toujours moins de dix, ce qui est loin des vingt ou plus prévus par les diplomates des deux côtés de l’Atlantique avant l’entrée en vigueur du traité en 1970. Les États qui avaient des programmes d’armement nucléaire naissants, comme le Brésil et l’Afrique du Sud, les ont abandonnés sous la pression internationale pour adhérer au traité. Aujourd’hui, seul un petit nombre d’États se trouve en dehors de ses limites. L’Inde, le Pakistan et Israël n’ont jamais adhéré au traité car ils nourrissaient (de manière controversée dans chaque cas) des ambitions nucléaires qu’ils n’étaient pas prêts à abandonner en raison de priorités de sécurité nationale. Soulignant le poids du traité de non-prolifération, en 2003, lorsque la Corée du Nord a décidé de relancer des projets antérieurs de développement d’armes nucléaires, elle s’est retirée du traité plutôt que de le violer. A ce jour, la Corée du Nord reste la seule nation à se retirer du Traité de non-prolifération.

Le régime de non-prolifération n’est pas parfait bien sûr – une situation mieux soulignée par la quête de la Corée du Nord de proliférer malgré la volonté internationale. C’est aussi un système avec un biais inhérent, puisqu’un certain nombre de nations sont autorisées à avoir des armes nucléaires simplement parce qu’elles ont été les premières à les développer – et cela continue d’être le cas quel que soit leur comportement. Pourtant, si l’humanité a mis au point l’arme ultime qu’est la bombe nucléaire, la diplomatie a réussi à s’imposer pour modérer sa propagation. Lorsqu’une nation est soupçonnée de développer une bombe nucléaire, comme dans le cas de l’Iran, la réaction de la communauté internationale est toujours une réaction d’alarme commune. En RI, nous appelons « normes » les idées qui sont devenues courantes. Grâce à une diplomatie habile au cours des décennies passées, la non-prolifération est l’une des normes centrales qui sous-tendent notre système international.

Les États-Unis et l’Iran

Après la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’Iran s’est trouvé placé dans un hotspot géostratégique. Il partageait une longue frontière au nord avec l’Union soviétique et, de ce fait, faisait office de tampon géographique contre tout mouvement soviétique au Moyen-Orient. L’emplacement plus large de l’Iran, connu sous le nom de golfe Persique, est une région qui contient le plus grand réservoir de pétrole connu au monde, dont l’approvisionnement régulier est vital pour alimenter les économies occidentales. C’est donc une coïncidence de temps, de lieu, de politique et d’économie qui a jugé l’Iran – à bien des égards un État faible et sous-développé – important. Lorsque le roi d’Iran, connu sous le nom de Shah, s’est retrouvé écarté par un puissant gouvernement de gauche, les États-Unis, de concert avec les Britanniques, ont conspiré pour le rétablir au pouvoir par un coup d’État secret en 1953. Pendant la guerre froide, les États-Unis craignaient que les évolutions politiques vers la gauche dans les pays n’entraînent une révolution communiste nationale et/ou une alliance avec l’Union soviétique communiste. Dans certains cas, les États-Unis ont donc pris des mesures interventionnistes pour empêcher la propagation du communisme. Le coup d’État a constitué un filigrane dans l’histoire américano-iranienne. Il a instauré un modèle de relations étroites qui allait durer 25 ans, le Shah étant devenu un allié loyal des États-Unis dans une région instable. Cette volatilité n’était pas seulement due à la rivalité géostratégique de la guerre froide entre les États-Unis et l’Union soviétique. La région était en proie à une série de crises causées par la décolonisation et le phénomène de nationalisme arabe qui en a résulté, l’opposition régionale à la création d’Israël et un conflit majeur entre l’Inde et le Pakistan. À l’époque, comme aujourd’hui, il s’agissait d’une région du monde très instable à vivre.

L’Iran a toujours été une nation qui, malgré différentes manifestations de sa forme et de son caractère internes, a aspiré à une plus grande stature internationale, ou à tout le moins à une prédominance régionale. Par exemple, le Shah, dont le règne autocratique a pris fin avec la révolution de 1979 qui a effacé son régime et créé la République islamique d’Iran, nourrissait de grands projets pour faire de l’Iran la première nation du Moyen-Orient. Cette vision était partagée par les États-Unis, qui ont armé l’Iran d’un armement de pointe, de type non nucléaire, pendant le règne du Shah. Les États-Unis espéraient que leur soutien au Shah lui permettrait d’élargir et d’approfondir le pouvoir iranien afin de contribuer à la stabilisation de la région. L’Iran d’aujourd’hui n’est pas très différent de l’Iran du Shah dans le sens où il existe à l’intérieur des mêmes frontières et est une nation composée des mêmes peuples. Toutefois, le rôle régional et mondial que l’Iran devait jouer sous le Shah était largement conforme aux souhaits des Américains, tandis que le rôle envisagé par la République islamique d’Iran est profondément antagoniste à presque toutes les facettes de la politique américaine. Par conséquent, les relations américano-iraniennes sont pleines de perspicacité et d’intrigues en raison de l’histoire et des chemins divergents que les deux nations ont connus.

La crise des otages en Iran

Pour relier notre étude de cas américano-iranienne à la question de la diplomatie, nous n’avons pas besoin de regarder bien au-delà de la naissance de la République islamique d’Iran, à un épisode connu sous le nom de crise des otages en Iran. En novembre 1979, une bande d’étudiants iraniens a envahi l’ambassade des États-Unis à Téhéran, la capitale de l’Iran, et a capturé le personnel qu’elle y a trouvé. Cela s’est produit alors que le Shah, qui était en exil, s’était installé à New York pour soigner un cancer. Les manifestants ont exigé son retour pour être jugé pour divers crimes commis par son régime, comme la torture de dissidents politiques. Les prisonniers, pour la plupart du personnel diplomatique américain, sont alors pris en otage comme monnaie d’échange, leur liberté étant offerte en échange du retour du Shah. Les États-Unis et l’Iran se sont retrouvés en terrain inconnu lorsque le nouveau gouvernement iranien, dirigé par le religieux anti-chah Ruhollah Khomeini, autrefois en exil, a officiellement sanctionné la prise d’otages.

En raison des coutumes diplomatiques établies, une ambassade – bien qu’hébergée sur un sol étranger – n’a pas le droit de pénétrer dans l’État hôte, sauf autorisation. Ainsi, lorsque les manifestants iraniens ont envahi l’ambassade américaine à Téhéran, ils ont violé une caractéristique essentielle de la diplomatie développée au fil des siècles pour permettre aux diplomates de faire leur travail en toute liberté. C’est pourquoi, pour utiliser un exemple plus contemporain, le fondateur de WikiLeaks, Julian Assange, a pu éviter d’être arrêté par la police britannique en s’installant dans une maison mitoyenne d’apparence inoffensive à Londres – il s’agit de l’ambassade de l’Équateur, dont l’entrée a été refusée à la police. Aussi étrange que cela puisse paraître, des policiers étaient alors postés devant la porte, attendant d’arrêter Assange s’il décidait de partir – une opération qui a coûté des millions de livres au contribuable britannique. L’exemple d’Assange montre bien à quel point de telles coutumes diplomatiques sont considérées par les nations et à quel point cela change peu avec le temps – même lorsque ces nations sont en conflit.

Dans le cas de l’Iran, son mépris des principes diplomatiques établis était à la fois choquant et extrême. Non seulement il a violé les principes diplomatiques établis, mais la prise d’otages par un État est définie comme un crime de guerre par les Conventions de Genève. Comme on pouvait s’y attendre, les États-Unis ont rejeté les demandes de l’Iran et la crise des otages est devenue une impasse diplomatique tendue qui a duré 444 jours. Elle a fait de l’Iran un paria international : le monde entier s’est indigné de son mépris non seulement des règles du système international, mais aussi de la décence humaine, alors qu’il exhibait les otages – ligotés et bâillonnés – devant les caméras. Cet événement a également marqué une nouvelle voie politique anti-occidentale pour l’Iran, en opposition totale avec sa position pro-américaine à l’époque du Shah. Malgré la libération finale des otages en janvier 1981, les nations autrefois amies sont devenues ennemies. Après la crise, tous les liens diplomatiques directs entre les États-Unis et l’Iran ont été rompus jusqu’à ce qu’une question de prolifération nucléaire les amène à la même table plus de trente ans plus tard.

L’Iran nucléaire

L’idée que l’Iran possède des armes nucléaires est naturellement controversée. Le mépris notoire de l’Iran pour les lois et les coutumes internationales, comme en témoigne la crise des otages et renforcé par l’accusation régulière qu’il soutient des groupes terroristes et radicaux, crée une atmosphère de méfiance au sein de la communauté internationale. Les ambitions nucléaires de l’Iran sont au centre de l’attention de la diplomatie internationale depuis 2002, lorsque des informations ont filtré selon lesquelles l’Iran avait commencé à développer un programme nucléaire moderne présentant des signes de militarisation (voir Sinha et Beachy 2015 et Patrikarakos 2012). Et ce, en dépit du fait que l’Iran est signataire du traité de non-prolifération et qu’il est donc tenu de ne pas recevoir ni développer d’armes nucléaires. L’Iran a protesté en affirmant que son programme était uniquement destiné à des fins civiles et pacifiques. Cependant, en raison du profil international de l’Iran, peu de gens y croient. Étant donné que les États-Unis venaient de déclarer leur  » guerre mondiale contre le terrorisme  » à la suite des attaques terroristes du 11 septembre 2001, la période était tendue.

En 2002, les États-Unis n’avaient aucun appétit pour la diplomatie avec l’Iran sur la question nucléaire. Les États-Unis avaient déjà envahi l’Afghanistan fin 2001 et se préparaient à envahir l’Irak début 2003 dans le cadre de leur campagne visant à débarrasser le Moyen-Orient des régimes susceptibles d’offrir un refuge aux groupes terroristes transnationaux tels qu’Al-Qaïda – les auteurs des attentats du 11 septembre. Les États-Unis avaient également un objectif plus large : obtenir un changement de régime en Iran, qu’ils considéraient comme le principal État commanditaire du terrorisme dans le monde. Dans cette logique, une guerre contre le terrorisme n’avait aucun sens si elle ne visait pas le principal terroriste du monde. Pour ce faire, les États-Unis démontreraient leur puissance en envahissant les pays voisins de l’Iran – rappelons que l’Afghanistan est limitrophe de l’Iran à l’est et l’Irak à l’ouest. Cela créerait alors une pression interne sur les dirigeants iraniens pour qu’ils se réforment de leur propre chef ; cela pourrait même inciter à une nouvelle révolution. Si cela échouait, les États-Unis étaient prêts à s’engager d’une manière ou d’une autre avec l’Iran afin de détruire ses installations de recherche nucléaire et éventuellement d’organiser un changement de régime par des moyens militaires, comme ils l’ont fait en Irak et en Afghanistan. La phrase souvent répétée du président George W. Bush, selon laquelle « toutes les options sont sur la table » en ce qui concerne les relations avec l’Iran, résume parfaitement cette situation. Elle est décrite en termes plus complets par le passage suivant d’un document officiel du gouvernement:

Le régime iranien parraine le terrorisme, menace Israël, cherche à contrecarrer la paix au Moyen-Orient, perturbe la démocratie en Irak et nie les aspirations de son peuple à la liberté. La question nucléaire et nos autres préoccupations ne pourront être résolues que si le régime iranien prend la décision stratégique de changer ces politiques, d’ouvrir son système politique et d’offrir la liberté à son peuple. C’est l’objectif ultime de la politique américaine. Dans l’intervalle, nous continuerons à prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger notre sécurité nationale et économique contre les effets négatifs de leur mauvaise conduite. (La stratégie de sécurité nationale des États-Unis d’Amérique 2006, 20)

Dans ce climat, la diplomatie semblait être un échec. Cependant, un candidat improbable est entré dans la mêlée – l’Union européenne (UE). En 2003, trois pays de l’UE, le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France, ont entamé une diplomatie de haut niveau avec l’Iran afin d’essayer d’éviter une guerre et d’introduire une médiation dans la situation. Les pourparlers ont été rejetés par les États-Unis, qui ont refusé d’y prendre part, compte tenu de leurs objectifs susmentionnés. Pour les nations européennes, la diplomatie valait la peine d’être poursuivie. Bien que le Royaume-Uni, la France et l’Allemagne soient des alliés traditionnels des États-Unis, l’Europe ne souhaitait pas une nouvelle guerre au Moyen-Orient. La guerre en Irak était controversée, car beaucoup – y compris les Nations unies, qui ont refusé de mandater la guerre – n’acceptaient pas sa justification. L’invasion de l’Irak en 2003 a également divisé l’Europe sur le plan politique et provoqué des protestations populaires massives. Dans ce contexte, l’engagement de l’Iran a été un geste diplomatique audacieux, car il a permis de s’opposer à la seule superpuissance mondiale au moment où elle était la plus belliqueuse. Les pourparlers n’ont pas été concluants au départ, mais ils ont au moins réussi à engager l’Iran dans la diplomatie, à bloquer son programme nucléaire et à offrir une voie de résolution autre que la confrontation.

Dans les années qui ont suivi l’invasion, les opérations militaires en Irak et en Afghanistan ont été profondément troublées, les deux nations (pour des raisons différentes) sombrant dans l’instabilité. Cela a nécessité une présence militaire des États-Unis à plus long terme, et plus importante, que ce qui avait été prévu. En conséquence, les États-Unis se sont enlisés et n’étaient pas en mesure de poursuivre de manière réaliste une stratégie militaire contre l’Iran. Ils ont donc rejoint les négociations UE-Iran, bien qu’à contrecœur, en 2006. La Chine et la Russie se sont également jointes à eux, faisant de ces négociations une véritable affaire diplomatique internationale. Il a fallu près de dix ans, mais les parties sont finalement parvenues à un accord en juillet 2015. Cet accord est une merveille de diplomatie. Ce qui était autrefois des positions mutuellement opposées, caractérisées par des décennies de méfiance entre les États-Unis et l’Iran, a été minutieusement travaillé par des diplomates de tous niveaux au cours de nombreux cycles de diplomatie, jusqu’à ce que des compromis acceptables pour les deux parties soient trouvés.

Des relations personnelles entre les diplomates ont également été construites au cours des années de négociations, et celles-ci ont contribué à transcender les rivalités d’État. Wendy Sherman, la négociatrice principale américaine, a rappelé comment elle et son homologue iranien, Abbas Araghchi, sont tous deux devenus grands-parents au cours de leurs négociations et ont partagé entre eux des vidéos de leurs petits-enfants. Les relations personnelles de ce type ne dissolvent ni ne modifient les intérêts nationaux préétablis des deux parties, mais elles ont joué un rôle déterminant dans la détermination des deux parties à travailler sans relâche et à ne pas abandonner jusqu’à ce qu’elles parviennent à s’entendre sur des paramètres clés. Des relations personnelles similaires ont été développées entre les fonctionnaires au plus haut niveau lorsqu’ils ont passé 17 jours enfermés dans des discussions intenses à Vienne pendant la phase finale des négociations. Sherman a plus tard décrit la scène du dernier jour, avec tout le personnel diplomatique rassemblé, alors que le secrétaire d’État américain John Kerry s’adressait aux parties :

Le secrétaire Kerry a été la dernière personne à prendre la parole. Il a raconté que lorsqu’il avait 21 ans, il est parti à la guerre au Vietnam. Il s’est engagé à faire tout ce qu’il pourrait dans sa vie pour s’assurer qu’il n’y ait plus jamais de guerre, plus jamais. La salle était absolument immobile. Le silence régnait. Et puis tout le monde, y compris les Iraniens, a applaudi. Parce que, je pense que pour nous tous, nous avons compris que ce que nous avions fait était d’essayer d’assurer la paix, pas la guerre. (Sherman 2016)

Un peu comme la résolution de la crise des missiles de Cuba, la clé du succès de la stratégie diplomatique qui sous-tendait l’accord était de se concentrer sur la vérification plutôt que sur l’objectif apparemment impossible d’établir la confiance. Les diplomates ont travaillé dans le seul domaine où une résolution était possible et ont trouvé un moyen de la rendre acceptable pour les deux parties. Pour l’Iran, cela impliquait ouvertement la suppression progressive des sanctions économiques punitives qui avaient été parrainées par les États-Unis, ainsi que la suppression tacite de toute menace militaire directe. Pour les Américains, l’accord soumet l’Iran à un régime strict de vérification afin de s’assurer qu’il ne puisse pas facilement développer des armes nucléaires et que, s’il s’avère qu’il le fait, la communauté internationale ait le temps de réagir avant que ces armes ne deviennent utilisables. C’est ce qu’on appelle une période de « breakout » (voir Broad et Peçanha 2015). Une telle chose n’est possible que via un système sans précédent d’inspection internationale stricte des installations iraniennes, que l’Iran a accepté.

La résolution de l’impasse nucléaire entre les États-Unis et l’Iran n’aurait pas été possible sans la démarche audacieuse de trois nations de l’Union européenne pour entamer un processus diplomatique au cours de l’année tendue de 2003. Non seulement une confrontation sérieuse entre l’Iran et les États-Unis a été évitée, mais l’important principe de non-prolifération qui est devenu central dans les relations internationales a été maintenu en garantissant l’engagement de l’Iran envers le traité de non-prolifération. L’accord sur le nucléaire iranien, bien qu’il soit un exemple clair de réussite diplomatique face à des obstacles de taille, est controversé et fragile. Il devra résister à de multiples changements politiques aux États-Unis et en Iran qui pourraient le remettre en cause dans les années à venir – et il ne supprime pas l’inimitié entre les États, qui continuent de se méfier les uns des autres. Toutefois, il peut être considéré rétrospectivement comme le premier acte d’un rapprochement entre les deux nations, qui pourrait remplacer progressivement le schéma toxique des relations entamé en 1979 avec la crise des otages. Même si les États-Unis et l’Iran reprennent la voie de la confrontation, cela n’enlève rien au triomphe de la diplomatie dans ce cas, avec des armes nucléaires au Moyen-Orient empêchées de proliférer pendant une période critique et une alternative offerte à ce qui aurait pu être une guerre majeure.

Conclusion

La diplomatie à l’ère moderne, une ère parfois appelée la « longue paix » (Gaddis 1989) en raison de l’absence de guerre majeure depuis 1945, s’est approfondie et élargie en complexité. De nos jours, il serait malvenu de fonder une description de la diplomatie sur les actions menées avant ou en réponse à une guerre entre États. Aujourd’hui, la diplomatie fait partie intégrante de l’action visant à garantir que notre longue période de paix se prolonge et que le monde dans lequel nous vivons soit aussi propice que possible au progrès de l’individu, ainsi que de l’État. Le monde d’aujourd’hui étant plus que jamais lié et interdépendant, une diplomatie efficace et habile est essentielle pour permettre à l’humanité de faire face à une liste toujours plus longue de défis communs tels que le changement climatique, les pandémies, le terrorisme transnational et la prolifération nucléaire, qui pourraient causer notre perte s’ils ne sont pas résolus. Ainsi, même si vous ne connaissez peut-être pas le nom de bon nombre de ceux qui sont engagés dans des entreprises diplomatiques, ni ne voyez une grande partie de leur travail acharné crédité dans les médias, leur travail est plus important que jamais pour nous tous.

*Veuillez consulter le PDF lié ci-dessus pour tout détail de citation ou de référence.

Plus de lecture sur les E-Relations internationales

• Diplomatie parlementaire comme  » diplomatie de la voie 1 1/2  » dans la résolution des conflits
• Diplomatie et fin de la politique étrangère telle que nous la connaissons
• Opinion – Diplomatie virtuelle en Inde
• La diplomatie est l’art d’accroître le pouvoir
• Les impondérables de la diplomatie au Moyen-Orient
• Palestine en Grande-Bretagne : Sovereignty and Diplomacy After Balfour