La croissance économique : Causes, avantages et limites actuelles

Président Brat, Ranking Member Evans, et autres membres du Comité, merci de me donner l’occasion de témoigner aujourd’hui sur les causes de la croissance économique, les avantages associés à la croissance économique et les limites actuelles de la croissance économique aux États-Unis. Ce sont des sujets importants à mieux comprendre si nous voulons évaluer correctement l’affirmation audacieuse du président Trump selon laquelle ses politiques vont supercharger l’économie et nous ramener aux taux de croissance plus élevés que nous avons connus à une époque antérieure.

Mon témoignage fait ressortir quatre points essentiels :

• La croissance importe à la fois pour la stabilisation fiscale et pour l’augmentation du niveau de vie.
• La croissance économique au cours de la prochaine décennie sera beaucoup plus proche du taux annuel moyen de 2 % que le Congressional Budget Office (CBO) prévoit que des 3 % ou mieux que l’administration Trump promet.
• Des réductions d’impôts importantes sont loin d’être un moyen infaillible de stimuler la croissance, des impôts plus élevés n’excluent pas la croissance, et les réductions d’impôts peuvent nuire à la croissance si elles ajoutent au déficit budgétaire ou sont associées à des réductions des investissements publics productifs.
• Les petites entreprises sont une pièce importante de l’économie américaine, mais dans l’évaluation des sources de croissance, ce sont les nouvelles entreprises plutôt que les petites entreprises en soi qui comptent.

Pourquoi la croissance est importante

Une croissance plus rapide du produit intérieur brut (PIB) augmente la taille globale de l’économie et renforce les conditions fiscales. Une croissance largement partagée du PIB par habitant augmente le niveau de vie matériel de l’Américain type. Mais le PIB n’est pas censé être une mesure du bien-être économique, et d’autres considérations sont importantes pour évaluer pleinement les coûts et les avantages des changements de politique.

Les estimations de l’Office of Management and Budget et du CBO suggèrent qu’une croissance économique plus rapide améliorerait les perspectives budgétaires. Ils constatent qu’une augmentation de 0,1 point de pourcentage de la croissance économique annuelle réduirait les déficits d’environ 300 milliards de dollars sur une décennie, principalement grâce à des recettes plus élevées. Si le fait de stimuler réellement la croissance économique réduit effectivement les déficits budgétaires futurs, toutes choses égales par ailleurs, le fait de faire des déclarations de croissance irréalistes pour ses politiques afin de compenser leur coût sous-estime l’impact négatif de ces politiques sur les déficits futurs réels.

De manière générale, il existe deux sources principales de croissance économique : la croissance de la taille de la main-d’œuvre et la croissance de la productivité (production par heure travaillée) de cette main-d’œuvre. L’une et l’autre peuvent accroître la taille globale de l’économie, mais seule une forte croissance de la productivité peut augmenter le PIB et le revenu par habitant. La croissance de la productivité permet aux gens d’atteindre un niveau de vie matériel plus élevé sans avoir à travailler plus d’heures ou de bénéficier du même niveau de vie matériel tout en passant moins d’heures dans la main-d’œuvre rémunérée.

Le PIB mesure la valeur marchande des biens et services produits dans le pays, mais il ne saisit que l’activité du marché et n’est pas conçu pour être une mesure du bien-être économique. Un parent faisant partie de la population active rémunérée contribue au PIB ; celui qui reste à la maison pour s’occuper des enfants ou d’un membre de la famille vieillissant ne le fait pas, mais, si la famille embauche quelqu’un pour effectuer ces mêmes tâches, ce travail contribuerait au PIB. Les réglementations en matière de santé, de sécurité et d’environnement peuvent imposer aux entreprises des coûts susceptibles de ralentir la croissance mesurée du PIB, mais ces coûts éventuels doivent être comparés aux avantages d’une meilleure santé, de lieux de travail plus sûrs et d’un environnement plus propre qui peuvent ne pas être pris en compte dans le PIB.

Enfin, une évaluation complète des avantages de la croissance économique nécessite de prendre en compte la manière dont les Américains partagent largement cette croissance économique. Il y a une grande différence entre une croissance comme celle que nous avons connue entre 1948 et 1973, qui a doublé le niveau de vie vers le haut et vers le bas de la distribution des revenus, et la croissance accompagnée d’une inégalité croissante des revenus que nous avons connue depuis.

Sources de la croissance économique

L’OCB prévoit que, dans le cadre des lois et politiques actuelles, l’économie augmentera de 2,3 % cette année, mais que cette croissance ne sera que de 1,9 % par an en moyenne d’ici 2027. Lorsqu’il était candidat, le président Trump s’est vanté que son plan économique « stimulerait prudemment la croissance à 3,5 % par an en moyenne… avec la possibilité d’atteindre un taux de croissance de 4 % ». Et le secrétaire au Trésor, Steven Mnuchin, a déclaré qu’avec les politiques du président Trump, la croissance économique remonterait à « 3 % ou plus ». La semaine dernière, Mnuchin a déclaré que le plan économique du président se paierait de lui-même avec la croissance.

Il n’est pas inhabituel que les prévisions économiques d’une administration soient un peu plus optimistes que celles du CBO, car l’administration propose vraisemblablement des politiques qui, selon elle, amélioreront les performances économiques par rapport aux lois et politiques actuelles. Mais l’écart entre les prévisions du CBO et les chiffres que nous entendons de la part de l’administration Trump est inhabituellement important.

Une économie qui se remet d’une récession peut temporairement atteindre des taux relativement élevés de croissance de « rattrapage », car la demande de biens et de services rebondit à partir des faibles niveaux de la récession. Les entreprises peuvent facilement répondre à la hausse de la demande de leur production en embauchant des travailleurs au chômage et en utilisant plus pleinement les capacités de production qui avaient été mises au ralenti par la récession. Cependant, une fois que l’excès de chômage a été éliminé et que l’utilisation des capacités est revenue à la normale, le taux de croissance de l’économie est limité par la croissance de sa capacité à fournir des biens et des services.

Les économistes utilisent le terme « production potentielle » ou « PIB potentiel » pour décrire le niveau maximal durable de l’activité économique. La croissance du PIB potentiel est déterminée par la croissance de la main-d’œuvre potentielle (le nombre de personnes qui souhaitent travailler lorsque le marché du travail est fort) et la croissance de la productivité potentielle du travail. La main-d’œuvre potentielle, à son tour, augmente grâce à la croissance de la population indigène et à l’immigration, tandis que la productivité potentielle du travail augmente grâce aux investissements des entreprises dans le capital tangible (machines, usines, bureaux et magasins) ainsi qu’aux investissements en R&D et autre capital intangible. Les améliorations de la qualité de la main-d’œuvre dues à l’éducation et à la formation peuvent également stimuler la productivité, tout comme les améliorations de l’efficacité managériale ou de la technologie qui permettent aux entreprises de produire davantage avec la même quantité de travail et de capital.

Des politiques fiscales, réglementaires et d’investissement public bien conçues peuvent compléter la croissance de la main-d’œuvre et l’investissement privé en augmentant le PIB potentiel. Elles peuvent également récolter des avantages publics que le PIB ne capte pas nécessairement, comme l’équité distributive et les protections en matière de santé et de sécurité. Des politiques mal conçues, bien sûr, peuvent entraver la croissance et nuire au bien-être économique national.

Le PIB potentiel représente le niveau maximal durable de l’activité économique. Le PIB effectif est inférieur au PIB potentiel en cas de récession, lorsque la demande globale est faible ; il peut temporairement dépasser le PIB potentiel en cas de boom, lorsque la demande globale est forte. Mais, sur des périodes plus longues, le PIB réel et le PIB potentiel ont tendance à croître ensemble.

La Grande Récession a produit un écart de production important entre le PIB réel et le PIB potentiel, qui ne s’est réduit que lentement au cours des années suivantes, à mesure que l’économie se remettait de la récession. Le CBO prévoit que l’écart restant sera comblé d’ici la fin de 2018 et que la principale contrainte sur la croissance économique à l’avenir sera le taux de croissance de la production potentielle plutôt que la faiblesse de la demande globale.

Le CBO estime que le PIB potentiel augmentera à un taux annuel moyen d’un peu moins de 1,9 % au cours de la prochaine décennie. Environ 0,5 point de pourcentage de cette croissance provient de l’augmentation de la main-d’œuvre potentielle et environ 1,3 point de pourcentage provient de l’augmentation de la productivité du travail. Ces projections de croissance de la main-d’œuvre et de la productivité sont chacune inférieures à celles qui ont produit une croissance annuelle moyenne de 3,2 % du PIB potentiel entre 1950 et 2016 (voir la figure 1).

Les conditions sont différentes aujourd’hui. La population vieillit et, sans plus d’immigration, la main-d’œuvre potentielle augmentera beaucoup plus lentement que lorsque les baby-boomers inondaient le marché du travail. La productivité a également augmenté beaucoup plus rapidement pendant « l’âge d’or » de la croissance économique de la génération qui a suivi la Seconde Guerre mondiale et à la fin des années 1990 que ce que le CBO prévoit pour les années à venir – et les avantages de cette croissance de la productivité ont été partagés plus équitablement qu’ils ne l’ont été récemment. Les politiques de Trump devraient produire une certaine combinaison d’une plus forte participation de la population active et d’une croissance de la productivité totalisant 1,4 point de pourcentage pour égaler la moyenne historique de 3,2 %.

L’économiste Edward Lazear, président du Council of Economic Advisers du président George W. Bush, a tenté dans une récente tribune du Wall Street Journal d’expliquer comment cela pourrait se produire. Comme l’équipe Trump, M. Lazear a vanté les prétendus avantages d’une « politique fiscale favorable aux investissements » et d’un allègement des réglementations « lourdes » pour les entreprises. Cependant, il a conclu que l’atteinte d’un taux de croissance aussi élevé est « peu probable. »

Les réductions d’impôts et la croissance économique

Les affirmations exagérées sur les avantages des grandes réductions d’impôts en termes de croissance économique existent depuis l’émergence de l’économie de l’offre à la fin des années 1970 et persistent à ce jour. Mais il existe peu de preuves à l’appui, par exemple, de l’affirmation du président de la Chambre des représentants, Paul Ryan, selon laquelle la réduction généralisée des taux d’imposition est la « sauce secrète » qui génère une croissance économique plus rapide, une plus grande mobilité ascendante et une création d’emplois plus rapide, ou de l’affirmation du secrétaire au Trésor, M. Mnuchin, selon laquelle le plan économique de Trump sera rentabilisé par la croissance. Ce que les preuves montrent, c’est que les réductions d’impôts – en particulier pour les personnes à hauts revenus – sont un moyen inefficace de stimuler la croissance économique, et qu’elles sont susceptibles de nuire à l’économie si elles ajoutent au déficit ou sont associées à des réductions des investissements qui soutiennent l’économie et les familles de travailleurs.

L’histoire montre que les réductions d’impôts pour les riches sont loin d’être un moyen infaillible de stimuler la croissance – et que des impôts plus élevés n’empêchent pas une croissance économique et de l’emploi robuste. Comparez, par exemple, l’évolution de l’emploi et de la croissance économique à la suite des réductions d’impôts accordées par le président Bush en 2001 avec celles qui ont suivi les augmentations d’impôts accordées par le président Clinton aux contribuables à hauts revenus en 1993, dont les partisans de l’offre étaient certains qu’elles entraîneraient un ralentissement de la croissance et d’importantes pertes d’emplois (voir figure 2). La création d’emplois dans les petites entreprises a également été plus robuste sous Clinton. Après l’expiration, fin 2012, des réductions d’impôts de Bush pour les ménages aux revenus les plus élevés, l’économie a continué à croître et à créer des emplois de manière régulière.

Dans une revue exhaustive de la littérature, les économistes Bill Gale et Andrew Samwick concluent que « les taux de croissance sur de longues périodes aux États-Unis […] n’ont pas changé en même temps que les changements massifs dans la structure et le rendement des recettes du système fiscal qui se sont produits. »

Lorsque le Kansas a promulgué d’importantes réductions d’impôts en grande majorité pour les riches, le gouverneur Sam Brownback a affirmé que ces réductions d’impôts agiraient « comme une injection d’adrénaline dans le cœur de l’économie du Kansas. » Mais plutôt que de voir un boom économique depuis les réductions d’impôts, la croissance du Kansas – y compris la croissance de l’emploi dans les petites entreprises, la croissance économique et la croissance de la création de petites entreprises – a été à la traîne par rapport à l’ensemble du pays.

Ces relations simples ne sont pas des expériences contrôlées pour isoler l’effet des réductions d’impôts sur la croissance, mais elles constituent une mise en garde contre l’acceptation crédule des affirmations du côté de l’offre. Une recherche économique minutieuse renforce cette conclusion. Elle constate que les réductions d’impôts sur les revenus des personnes à hauts revenus ou sur leurs revenus du patrimoine (tels que les gains en capital et les dividendes) ne stimulent pas substantiellement le travail, l’épargne et l’investissement.

Elles sont susceptibles de nuire à la croissance si elles augmentent les déficits ou sont associées à des réductions des investissements qui aident les familles de travailleurs et l’économie. Le CBO, qui vise à fournir des analyses objectives, impartiales et non partisanes reflétant l’opinion des experts, constate que même les réductions d’impôts qui augmentent les incitations au travail, à l’épargne et à l’investissement avec des effets potentiellement positifs sur la croissance sont un frein net à la croissance si elles augmentent le déficit budgétaire.

Financer les réductions d’impôts pour les riches en réduisant les investissements publics productifs qui aident à soutenir la croissance, comme l’éducation, la recherche et les infrastructures, sont également néfastes. Enfin, un nombre croissant de recherches suggère que les investissements dans les enfants des familles à faible revenu non seulement réduisent la pauvreté et les difficultés à court terme, mais peuvent avoir des effets positifs durables sur leur santé, leur éducation et leurs revenus à l’âge adulte.

À moins qu’il ne soit radicalement différent du plan fiscal du candidat Trump ou du plan « Better Way » de la Chambre des représentants, le plan fiscal sur lequel travaille le président Trump prévoit des réductions d’impôt massives qui profitent massivement aux contribuables à revenu élevé et font perdre d’énormes quantités de recettes. C’est certainement vrai selon les méthodes conventionnelles d’estimation des recettes utilisées par les évaluateurs officiels du budget du Congrès, le CBO et le Joint Committee on Taxation (JCT).

C’est également vrai dans le cadre de la plupart des « notations dynamiques » qui prennent en compte les effets de rétroaction macroéconomiques sur la croissance économique et les recettes. La Tax Foundation, vers les analyses de laquelle gravitent les tenants de l’offre, est une aberration en ce qui concerne le scoring dynamique. Elle a tendance à trouver des effets dynamiques nettement plus importants pour les propositions fiscales que ce que le CBO ou le JCT ont trouvé dans leurs propres analyses antérieures, et des effets nettement plus importants que ce que le modèle Tax Policy Center/Penn Wharton trouve dans ses analyses des propositions Trump et Better Way. Mais même Alan Cole, de la Tax Foundation, rejette l’idée que les politiques fiscales de Trump pourraient produire suffisamment de croissance économique pour s’autofinancer.

Une pièce maîtresse de la proposition fiscale de campagne du président Trump et du plan fiscal Better Way est un taux supérieur spécial, beaucoup plus bas, pour les revenus commerciaux « pass-through » – qui sont actuellement imposés au taux d’imposition individuel des propriétaires plutôt qu’au taux d’imposition des sociétés et en tant que revenus de dividendes dans les mains des actionnaires. Environ la moitié des revenus  » pass-through  » vont au 1 % supérieur des ménages, tandis que seulement 27 % environ vont aux 90 % inférieurs des ménages.

Ces propositions réduiraient le taux supérieur sur les revenus  » pass-through  » en dessous du taux supérieur sur les revenus ordinaires (à 15 % et 25 % respectivement), ce qui inciterait fortement les personnes aisées à reclasser leurs revenus salariaux en  » revenus d’entreprise  » pour obtenir le taux  » pass-through  » inférieur. Cela produirait une perte substantielle de recettes, tout en n’apportant aucun avantage à la grande majorité des petites entreprises, dont le taux d’imposition ne serait pas affecté (voir figure 3).

Les bénéficiaires ne correspondent à la définition raisonnable de petite entreprise de quiconque. Ils comprennent des gestionnaires de fonds spéculatifs, des consultants et des gestionnaires d’investissement, qui font partie des propriétaires d’entreprises intermédiaires se situant actuellement dans la tranche d’imposition de 39,6 % ; les 400 contribuables aux revenus les plus élevés du pays, qui ont des revenus annuels dépassant 300 millions de dollars chacun et reçoivent environ un cinquième de leurs revenus des pass-throughs ; et les propriétaires d’entreprises comme le président Trump, qui possède environ 500 entreprises pass-through, selon ses avocats.

Le gouverneur du Kansas, Sam Brownback, a exempté les revenus des pass-throughs de tous les impôts sur le revenu de l’État dans le cadre de sa réduction agressive de l’impôt sur l’offre en 2012. Comme je l’ai déjà noté, cela n’a rien fait pour l’économie du Kansas, mais cela a fait des ravages sur le budget de l’État, l’exemption des pass-throughs ayant coûté à elle seule 472 millions de dollars en 2014, ce qui a conduit le Kansas à réduire ses services, à drainer les fonds des « jours de pluie », à retarder les projets routiers et à se tourner vers des astuces budgétaires. Deux agences de notation des obligations ont abaissé la note de l’État en raison de ses problèmes budgétaires. L’assemblée législative du Kansas a récemment adopté une loi bipartisane visant à combler la faille, bien que le gouverneur Brownback ait opposé son veto.

C’est une leçon d’objet sur la façon de ne pas faire une réforme fiscale, mais que devrions-nous faire ? Dans les grandes lignes, une réforme fiscale bien conçue pourrait stimuler la croissance en éliminant ou en réduisant les subventions fiscales inefficaces et en collectant des revenus supplémentaires pour investir dans les priorités nationales et réduire les déficits. Au minimum, elle ne doit pas entraîner de pertes de recettes.

Un mot sur les petites entreprises

Comme beaucoup de membres de ce comité le savent, je suis sûr que la recherche de ces dernières années a modifié l’affirmation de longue date selon laquelle les petites entreprises sont le moteur de la croissance de l’emploi. Ces recherches montrent que l’âge d’une entreprise compte plus que sa taille comme facteur de croissance de l’emploi, bien que les nouvelles entreprises soient généralement petites au départ. Chaque année, il y a un énorme renouvellement de la population des petites entreprises, car des entreprises font faillite ou disparaissent et de nouvelles entreprises sont créées. Pour citer l’un des pionniers de cette recherche :

La plupart des entrants échouent… la plupart des jeunes entreprises survivantes ne se développent pas. Mais une petite fraction des jeunes entreprises survivantes contribue énormément à la croissance de l’emploi. L’un des défis des économies modernes est d’avoir un environnement qui permet à ces entreprises dynamiques et à forte croissance de réussir.