Les décrets

Les Américains entendent souvent parler de décrets dans la couverture médiatique de la politique nationale de nos jours, en particulier lorsque le président et le Congrès ne sont pas d’accord sur la politique à suivre.

Mais qu’est-ce qu’un décret exactement ?

Et pourquoi était-ce une si grande affaire, par exemple, que le président Barack Obama ait pris des mesures pour protéger des millions d’immigrants illégaux de l’expulsion en utilisant ses pouvoirs exécutifs ?

Pour faire simple, un executive order est un type d’instruction écrite que les présidents utilisent pour faire passer leur volonté par la branche exécutive du gouvernement.

Depuis George Washington, nos présidents ont émis de nombreuses formes de directives, les plus familières étant les executive orders et deux autres : Les mémorandums présidentiels et les proclamations présidentielles. (Une proclamation d’Abraham Lincoln en 1863, apprend-on à l’école avec une certaine simplification excessive, « libérait les esclaves. »)

Chacune de ces formes peut diriger les actions des fonctionnaires et des agences gouvernementales, et éventuellement affecter les droits et responsabilités juridiques des parties privées.

La principale différence entre elles est que la loi fédérale exige, à quelques exceptions près, que les ordres exécutifs et les proclamations « d’application générale et d’effet légal » soient publiés dans le Federal Register, où sont publiés les règlements fédéraux. D’autres directives peuvent être publiées ou non, à la discrétion du président.

Autorité présidentielle

Dans notre système de gouvernement, l’autorité du président pour émettre de tels ordres (ou pour s’engager dans toute autre forme d’action exécutive unilatérale) doit provenir de la Constitution ou du droit fédéral. En d’autres termes, un ordre exécutif peut être utilisé pour exécuter un pouvoir que le commandant en chef possède déjà. Il ne peut pas être utilisé pour donner de nouveaux pouvoirs à la présidence.

En particulier, l’article II de la Constitution attribue au président les rôles de commandant en chef, de chef d’État, de chef des forces de l’ordre et de chef du pouvoir exécutif. Le président a l’unique obligation constitutionnelle de « veiller à ce que les lois soient fidèlement exécutées », et se voit accorder un large pouvoir discrétionnaire sur les décisions relatives à l’application des lois fédérales.

« Il a non seulement le pouvoir, mais aussi la responsabilité de veiller à ce que la Constitution et les lois soient interprétées correctement », écrivait en 2001 Todd Gaziano, spécialiste de l’Heritage Foundation.

Lorsque le président exerce légalement l’une de ces responsabilités, les spécialistes sont généralement d’accord, la portée de son autorité pour émettre des ordres exécutifs et d’autres directives est particulièrement large. En tant que tel, le Congrès a peu de possibilités de réglementer ou de limiter cette autorité.

Lorsque l’autorité du président provient d’un pouvoir accordé par la loi, le Congrès est libre de nier ou de modifier cette autorité, ou d’adopter une loi pour annuler l’ordre lui-même, car la Constitution habilite le Congrès à faire les lois qui nous gouvernent. Malgré tout, le président doit signer la loi promulguant ce changement, à moins que le Congrès ne parvienne à passer outre son veto.

Les tribunaux fédéraux peuvent également annuler les décrets qui dépassent la portée de l’autorité du président, comme l’a fait une cour d’appel avec le décret du président Bill Clinton interdisant les contrats gouvernementaux avec les entreprises qui employaient des briseurs de grève, et comme l’a fait la Cour suprême avec son décret exigeant que le gouvernement utilise des langues étrangères pour fournir des prestations et des services fédéraux.

Un bref historique

Washington et ses successeurs à la présidence ont émis des milliers de décrets. Le département d’État a commencé à les numéroter en 1907, en travaillant à partir de dossiers remontant à 1862. La loi sur le registre fédéral de 1936 s’est appuyée sur cet effort. Aujourd’hui, le nombre officiel est proche de 14 000.

Malgré cela, environ 1 500 décrets non numérotés ont également été compilés, selon l’American Presidency Project, qui note qu’il pourrait y avoir jusqu’à 50 000 décrets non numérotés.

Washington a émis un total de huit décrets au cours de ses deux mandats, selon les données du projet, tandis que John Adams, James Madison et James Monroe n’en ont émis qu’un seul. Les présidents qui en ont émis le moins comprennent également Thomas Jefferson (quatre) et John Quincy Adams (trois).

Lincoln, avec 48 décrets, a été le premier à approcher les 50. Ulysses Grant, avec 217, a été le premier à dépasser les 200, et il a détenu ce record jusqu’à l’arrivée de Theodore Roosevelt (1 081). Parmi les autres grands émetteurs de décrets, citons Woodrow Wilson (1 803), Calvin Coolidge (1 203), Herbert Hoover (968) et Harry Truman (907).

Le détenteur du record est cependant de loin Franklin Roosevelt avec 3 721 – dont cinq ont été annulés par la Cour suprême en 1935. Les autres présidents modernes et leurs décomptes comprennent Dwight Eisenhower (484), Lyndon Johnson (325), Richard Nixon (346), Jimmy Carter (320), Ronald Reagan (381), George H.W. Bush (166), Bill Clinton (364), George W. Bush (291) et Barack Obama (260 au 20 novembre).

Latitude du Congrès

Les spécialistes affirment que le Congrès a une certaine latitude pour définir les procédures que le président doit suivre pour exercer le pouvoir exécutif. Même ainsi, la Constitution impose certaines limites à la capacité des législateurs à microgérer la prise de décision du président et l’application des lois.

La séparation constitutionnelle des pouvoirs entre les branches exécutive, législative et judiciaire non seulement soutient mais limite l’autorité d’un président à émettre des ordres exécutifs et autres directives. Certaines frictions se produisent donc naturellement.

Il est important de considérer que la mesure de l’abus de cette autorité présidentielle n’est pas le nombre total de directives, mais le fait que certaines étaient illégales ou inappropriées.

Alors que Reagan et les deux Bush – tous des présidents républicains – ont émis un nombre important de décrets, les universitaires conservateurs soutiennent que les démocrates Clinton et Obama ont régulièrement outrepassé leur autorité pour émettre de telles directives dans des arènes où le Congrès n’avait pas agi.

« Parce que peu de réformes peuvent être imposées à un président sur son veto », écrivait Gaziano en 2001 alors que Bush succédait à Clinton, « il est logique que le Congrès travaille avec le nouveau président sur de telles réformes plutôt que de réagir de manière excessive aux abus du dernier président. »

Surutilisation et abus du pouvoir exécutif

Pendant la présidence Obama, le Congrès s’est fréquemment opposé à l’exécutif sur son utilisation des décrets et autres actions unilatérales qu’il a entreprises. Obama, cependant, n’est pas le premier président à faire face à un retour de bâton.

Parmi les décrets ou les actions les plus controversés de la présidence moderne, on peut citer :