Agenzie di regolamentazione

Le agenzie di regolamentazione sono enti governativi creati da legislature per portare avanti specifiche politiche statali o nazionali. Un’agenzia di questo tipo è tipicamente responsabile della regolamentazione di un’area particolare della vita sociale o economica; è composta da specialisti che sviluppano la conoscenza e l’esperienza necessarie per far rispettare leggi normative complesse. Le agenzie di regolamentazione normalmente combinano i poteri di fare regole, di giudicare le controversie e di fornire servizi amministrativi ordinari, funzioni corrispondenti ai poteri legislativo, giudiziario ed esecutivo dei diversi rami del governo. Riempiono le lacune della politica generale portando ordine, metodo e uniformità al processo del governo moderno.

Anche se le agenzie amministrative sono vecchie quanto il governo federale, il processo normativo nazionale come lo conosciamo oggi è iniziato con la creazione della Interstate Commerce Commission nel 1887. Concedendo un’ampia autorità sulla fiorente industria ferroviaria, la commissione ricevette ampi poteri normativi e giudiziari, più ampi di quelli di qualsiasi altra agenzia precedente. Ha stabilito la tendenza, e l’obiettivo, per le future agenzie, essendo la prima unità governativa “la cui unica preoccupazione era il benessere”, come disse James Landis, “in un ampio senso pubblico, di un’industria vitale e nazionale.”

Dal nuovo accordo, le agenzie di regolamentazione sono diventate lo strumento più visibile per il raggiungimento della politica nazionale. Esse forniscono una forma di supervisione centralizzata che in periodi precedenti della storia americana non era considerata né necessaria né desiderabile. La loro proliferazione è andata di pari passo con lo sviluppo delle industrie nazionali e con l’emergere del Congresso come organo politico incapace di supervisionare i dettagli dell’amministrazione. Allo stesso tempo, un crescente stato sociale ha riconosciuto nuovi interessi come i diritti di assistenza e le pari opportunità di lavoro. Nuove agenzie di regolamentazione sono state create per fornire un’amministrazione comprensiva dei nuovi obiettivi di politica nazionale, e per risolvere i conflitti con procedure meno formalizzate e conflittuali – e molto meno costose – di quelle prevalenti nei tribunali di diritto. Generalmente, tali agenzie rientrano in tre categorie principali: commissioni di regolamentazione indipendenti; agenzie esecutive; e corporazioni governative. Le commissioni indipendenti, così chiamate per la loro relativa libertà dal controllo esecutivo, sono le più importanti e comprendono agenzie come la Commissione per il Commercio Interstatale (ICC), la Commissione per i Titoli e gli Scambi (SEC), la Commissione Federale per il Commercio (FTC), il National Labor Relations Board (NLRB) e la Commissione Normativa Nucleare (NRC). Ogni commissione indipendente è guidata da un consiglio multimembro nominato dal presidente con il consiglio e il consenso del Senato. Il Congresso ha cercato di garantire l’indipendenza delle commissioni stabilendo i loro consigli di amministrazione su base bipartisan, fornendo termini fissi di mandato per i membri del consiglio e autorizzando il presidente a rimuoverli solo per motivi specificati dallo statuto.

L’agenzia esecutiva, un esempio della quale è l’Environmental Protection Agency, è quella il cui amministratore e i principali assistenti sono nominati dal presidente, al quale riferiscono direttamente e che può rimuoverli liberamente. L’agenzia esecutiva si trova esattamente all’interno del ramo esecutivo; la sua posizione nel quadro costituzionale della separazione dei poteri è quindi più chiaramente definita di quella delle agenzie di regolamentazione indipendenti. La corporazione governativa, un esempio della quale è la Tennessee Valley Authority, è creata da uno statuto per uno scopo dichiarato ed è interamente di proprietà del governo. Questo modello è stato utilizzato quando un progetto, a causa della sua durata o dell’investimento richiesto, non può essere facilmente realizzato attraverso lo sviluppo privato.

Le agenzie di regolamentazione differiscono significativamente nella gamma dei loro poteri e nelle loro modalità di funzionamento. Per esempio, il lavoro del NLRB è quasi esclusivamente di carattere giudiziario. Sebbene abbia un’ampia autorità ai sensi del Wagner Act e del Taft-Hartley Act, l’NLRB ha scelto di esercitare solo poteri giudiziari. La Equal Employment Opportunity Commission, d’altra parte, non ha il potere formale di giudicare i reclami o imporre sanzioni amministrative. Il carattere sensibile e altamente controverso della sua missione – portare avanti le disposizioni antidiscriminazione del Titolo VII della legge sui diritti civili del 1964 – ha spinto il Congresso a limitare l’autorità dell’EEOC a “metodi informali di conferenza, conciliazione e persuasione”. Se questi metodi falliscono, la presunta vittima di discriminazione può fare causa alla corte federale. Anche se la stessa EEOC non può emettere ordini finali, le sue linee guida per affrontare i modelli di discriminazione nell’occupazione, insieme alle sue indagini sul campo in casi particolari, spesso inducono alla conformità. Il risultato è un significativo effetto normativo.

Un immenso corpo di diritto amministrativo, che si trova nel voluminoso Codice dei Regolamenti Federali e in una moltitudine di pubblicazioni specializzate, è stato creato da queste e altre agenzie amministrative.

Lo sviluppo e la struttura delle agenzie di regolamentazione hanno messo a dura prova la teoria costituzionale della separazione dei poteri, perché le agenzie tipicamente fondono funzioni di tutti e tre i rami del governo. Eppure la Corte Suprema ha cercato di conciliare la teoria costituzionale con le esigenze di un governo efficace, e quindi di preservare l’equilibrio costituzionale sottolineato dal principio della separazione dei poteri. La base costituzionale per il potere del Congresso di creare agenzie di regolamentazione deriva dall’articolo I. La sezione 1 concede “tutti i poteri legislativi” al Congresso; la sezione 8 enumera questi poteri e conferisce al Congresso il potere aggiuntivo di fare le leggi necessarie e appropriate per la loro attuazione. Le agenzie di regolamentazione sono sempre state considerate mezzi necessari e appropriati per raggiungere i fini della politica nazionale.

Implicita nella teoria della separazione dei poteri è la dottrina che l’autorità delegata non può essere ridelegata. In base a questo principio il Congresso non può costituzionalmente investire l’esecutivo (o, in questo caso, il potere giudiziario) del potere legislativo. Come è possibile allora giustificare il potere normativo conferito alle agenzie? La risposta della Corte Suprema è che tale autorità è ammissibile se lo statuto autorizzante incarna una politica e fornisce linee guida per incanalare l’azione amministrativa. Naturalmente, all’interno di queste linee guida le agenzie esercitano una notevole discrezione. In teoria, tuttavia, non stanno legiferando in senso costituzionale quando esercitano la loro discrezione; stanno semplicemente portando avanti le politiche legislative stabilite dal Congresso.

La realtà, tuttavia, non si è allineata facilmente alla teoria. Nonostante la sua reiterazione della dottrina che vieta la delega, la Corte Suprema ha costantemente permesso deleghe “senza direzione” dell’autorità legislativa. Non fino agli anni ’30 la Corte ha effettivamente invalidato gli statuti del Congresso per eccessiva delega del potere legislativo. Ma questi precedenti caddero presto in disgrazia quando la Corte procedette a sostenere successivi mandati legislativi vaghi come quelli precedentemente annullati. Alcune deleghe sono state inquietantemente ampie. Per esempio, la Commissione Federale delle Comunicazioni deve usare il suo potere di licenza nella “pubblica convenienza, interesse o necessità”. La Corte ha sostenuto questo “strumento flessibile” di delega come “tanto concreto quanto lo permettono i complicati fattori di giudizio in un tale campo”. Tuttavia, la dottrina che vieta la delega vive ancora in teoria. Recentemente, nel 1974, in National Cable Television v. United States, la Corte Suprema ha interpretato uno statuto federale in modo restrittivo per evitare l’implicazione di una lettura letterale dello statuto che il potere impositivo – chiaramente una funzione legislativa – fosse stato conferito alla Commissione Federale delle Comunicazioni.

La dottrina che vieta la delega legislativa ha avuto il suo corollario nelle sfide alla costituzionalità dell’esercizio di funzioni giudiziarie da parte delle agenzie di regolamentazione. La tesi è che queste funzioni sono incoerenti con la concessione dell’articolo III del potere giudiziario alle corti. Eppure la Corte Suprema ha sostenuto la delega di funzioni giudicanti alle agenzie di regolamentazione, fino a quando i tribunali mantengono il potere di determinare se le agenzie hanno agito all’interno dei loro mandati legislativi.

Il rovescio della questione della delega riguarda le strategie con cui il Congresso può riprendere l’autorità che ha concesso. Nonostante gli sforzi del Congresso per assicurare la loro indipendenza, le agenzie di regolamentazione sono state oggetto di critiche da parte dei liberali che si lamentavano che, invece di regolare nell’interesse pubblico, le agenzie erano diventate i clienti dell’interesse speciale che dovevano regolare. Più recentemente, i conservatori hanno attaccato le agenzie di regolamentazione per la pervasiva burocratizzazione, per la crescente irresponsabilità e per il mancato rispetto dei loro mandati legislativi. La risposta del Congresso a queste critiche ha preso una serie di forme, compresi i tentativi di deregolamentare alcune industrie e lo sforzo di riservare un potere di veto legislativo alle azioni dell’agenzia.

Il veto legislativo, adottato dal Congresso con crescente frequenza negli anni ’70, quando la critica pubblica alle agenzie di regolamentazione era al suo apice, pone seri problemi costituzionali. Il Congresso richiedeva a varie agenzie esecutive di riferirgli in anticipo determinati tipi di azioni proposte. Poi, se il Congresso (o, in alcuni casi, una camera del Congresso) adottava una risoluzione di disapprovazione entro un certo periodo di tempo, l’azione proposta era effettivamente “sottoposta a veto”. La Corte Suprema ha ritenuto questo meccanismo incostituzionale in immigration and naturalization service v. Chadha (1983), applicato al veto di una camera su un ordine di deportazione. In primo luogo, la Corte ha affermato che il veto del Congresso è un atto legislativo che richiede l’approvazione di entrambe le camere del Congresso. In secondo luogo, e più grave, il veto del Congresso offendeva l’articolo II, che richiede che ogni atto legislativo sia presentato al presidente per la sua approvazione prima che prenda effetto.

Il presidente come capo dell’esecutivo è comandato dall’articolo II della Costituzione a “prendersi cura che le leggi siano fedelmente eseguite”. Fin dall’inizio, i presidenti hanno rivendicato un potere costituzionale intrinseco di rimuovere qualsiasi funzionario esecutivo che loro o i loro predecessori avevano nominato. Questa rivendicazione è stata rivendicata in Myers contro gli Stati Uniti (1926). Ma in Humphrey ‘sexecutorv. United States (1935) la Corte Suprema rifiutò di applicare questa teoria del potere inerente alla rimozione di un membro di un’agenzia indipendente che esercitava poteri quasi legislativi e quasi giudiziari. Distinguendo tra un funzionario “puramente esecutivo” e un funzionario di un’agenzia indipendente, la Corte ha sostenuto l’autorità del Congresso, quando crea agenzie di regolamentazione, di fissare i termini dei commissari e specificare i motivi esclusivi per la loro rimozione. In Weiner contro gli Stati Uniti (1958) questo principio è stato applicato alla rimozione di un membro della Commissione per i reclami di guerra, il cui statuto organizzativo non specificava alcun motivo di rimozione. La Corte ha notato la natura giudicante del lavoro dell’agenzia, e quindi ha concluso che il Congresso non l’ha resa parte dell’establishment esecutivo sotto il controllo politico del presidente. La Corte Suprema ha riconosciuto che le agenzie indipendenti non possono esercitare i loro doveri statutari in modo equo o imparziale, come previsto dal Congresso, a meno che non siano libere dal controllo esecutivo.

La combinazione di funzioni investigative, processuali e giudiziarie all’interno della stessa agenzia di regolamentazione è stata anche oggetto di controversie costituzionali. In Winthrop v. Larkin (1975), tuttavia, la Corte Suprema ha riaffermato la sua visione di lunga data che la combinazione di queste funzioni all’interno di una singola agenzia o persona non viola il giusto processo a meno che la presunzione di onestà e integrità dei funzionari che esercitano queste funzioni sia superata da prove di effettiva parzialità o pregiudizio in un caso particolare. Anche se la separazione di queste funzioni all’interno del contesto normativo non è costituzionalmente ordinata, i legislatori hanno spesso concluso che la migliore combinazione di efficienza e imparzialità è mantenuta quando le funzioni giudiziarie e processuali sono svolte da diversi funzionari all’interno di un’agenzia.

Tutte le agenzie di regolamentazione sono soggette al requisito costituzionale del giusto processo procedurale. Il diritto a un’udienza deve essere garantito quando un’agenzia prende un’azione che incide direttamente su diritti e obblighi: gli interessati devono essere avvisati e avere l’opportunità di presentare il loro caso in un’udienza equa. Il processo dovuto in ogni caso particolare dipende dalla natura degli interessi di libertà o di proprietà coinvolti. Se questi interessi sono costituzionalmente riconosciuti, allora l’avviso e persino un’udienza preliminare possono essere richiesti prima che l’azione dell’agenzia possa essere presa. Se il diritto all’avvocato, all’esame incrociato e ad altre procedure di tipo processuale sarà richiesto dipende dall’importanza dell’interesse privato in gioco quando viene bilanciato contro l’interesse del governo e il rischio di privazione erronea sotto le normali procedure operative di un’agenzia.

La misura in cui le determinazioni dell’agenzia sono soggette a revisione giudiziaria è regolata dall’Administrative Procedure Act. In generale, l’azione amministrativa non è rivedibile se è affidata dalla legge alla discrezione dell’agenzia. I tribunali possono, tuttavia, mettere da parte anche l’azione discrezionale quando è “arbitraria, capricciosa, un abuso di discrezione, o altrimenti non conforme alla legge”. Secondo la legge, i tribunali devono sostenere le conclusioni di fatto dell’agenzia se sono supportate da prove sostanziali. Anche se la definizione di “sostanziale” può differire da tribunale a tribunale, la Corte Suprema mantiene l’ultima parola sul fatto che la regola sia stata applicata correttamente in un dato caso.

Donald P. Kommers
(1986)

Bibliografia

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