Crescita economica: Cause, benefici e limiti attuali

Presidente Brat, Ranking Member Evans e altri membri del Comitato, vi ringrazio per questa opportunità di testimoniare oggi sulle cause della crescita economica, i benefici associati alla crescita economica e i limiti attuali della crescita economica negli Stati Uniti. Questi sono argomenti importanti per capire meglio se vogliamo valutare correttamente l’audace affermazione del presidente Trump che le sue politiche supercaricheranno l’economia e ci riporteranno ai più alti tassi di crescita di cui abbiamo goduto in un’epoca precedente.

La mia testimonianza fa quattro punti essenziali:

• La crescita è importante sia per la stabilizzazione fiscale che per aumentare gli standard di vita.
• La crescita economica nel prossimo decennio sarà molto più vicina al tasso medio annuo del 2% previsto dal Congressional Budget Office (CBO) che al 3% o meglio promesso dall’amministrazione Trump.
• Grandi tagli alle tasse sono tutt’altro che un modo sicuro per stimolare la crescita, tasse più alte non precludono la crescita, e i tagli alle tasse possono danneggiare la crescita se si aggiungono al deficit di bilancio o sono accoppiati con tagli agli investimenti pubblici produttivi.
• Le piccole imprese sono un pezzo importante dell’economia americana, ma nel valutare le fonti di crescita, sono le nuove imprese piuttosto che le piccole imprese in sé che contano.

Perché la crescita conta

Una crescita più rapida del prodotto interno lordo (PIL) espande la dimensione complessiva dell’economia e rafforza le condizioni fiscali. Una crescita ampiamente condivisa del PIL pro capite aumenta lo standard di vita materiale del tipico americano. Ma il PIL non è inteso come una misura del benessere economico, e altre considerazioni sono importanti per valutare appieno i costi e i benefici dei cambiamenti politici.

Le stime sia dell’Office of Management and Budget che del CBO suggeriscono che una crescita economica più rapida migliorerebbe le prospettive fiscali. Essi trovano che un aumento di 0,1 punti percentuali nella crescita economica annuale ridurrebbe i deficit di circa 300 miliardi di dollari in un decennio, principalmente attraverso maggiori entrate. Mentre l’effettivo aumento della crescita economica riduce i futuri deficit di bilancio, a parità di altre condizioni, avanzare pretese irrealistiche di crescita per le proprie politiche come un modo per compensare il loro costo sottovaluterà l’impatto negativo di quelle politiche sugli effettivi deficit futuri.

In generale, ci sono due fonti principali di crescita economica: la crescita della dimensione della forza lavoro e la crescita della produttività (produzione per ora lavorata) di quella forza lavoro. Entrambe possono aumentare la dimensione complessiva dell’economia, ma solo una forte crescita della produttività può aumentare il PIL e il reddito pro capite. La crescita della produttività permette alle persone di raggiungere uno standard di vita materiale più alto senza dover lavorare più ore o di godere dello stesso standard di vita materiale spendendo meno ore nella forza lavoro pagata.

Il PIL misura il valore di mercato di beni e servizi prodotti nel paese, ma cattura solo l’attività di mercato e non è progettato per essere una misura del benessere economico. Un genitore nella forza lavoro retribuita contribuisce al PIL; uno che rimane a casa per prendersi cura dei bambini o di un membro anziano della famiglia non lo fa, ma, se la famiglia assume qualcuno per svolgere questi stessi compiti, quel lavoro contribuirebbe al PIL. I regolamenti sulla salute, la sicurezza e l’ambiente possono imporre costi alle imprese che possono rallentare la crescita misurata del PIL, ma tali costi devono essere confrontati con i benefici di una migliore salute, di luoghi di lavoro più sicuri e di un ambiente più pulito che possono non essere catturati nel PIL.

Infine, una valutazione completa dei benefici della crescita economica richiede la considerazione di quanto ampiamente gli americani condividano tale crescita economica. C’è una grande differenza tra una crescita come quella che abbiamo sperimentato tra il 1948 e il 1973, che ha raddoppiato gli standard di vita su e giù per la distribuzione del reddito, e la crescita accompagnata da una crescente disuguaglianza di reddito che abbiamo sperimentato da allora.

Fonti della crescita economica

CBO prevede che, con le attuali leggi e politiche, l’economia crescerà del 2,3% quest’anno, ma questa crescita sarà in media solo dell’1,9% all’anno da qui al 2027. Come candidato, il presidente Trump si vantava che il suo piano economico “avrebbe prudentemente aumentato la crescita al 3,5 per cento all’anno in media . . . con il potenziale di raggiungere un tasso di crescita del 4 per cento”. E il segretario al Tesoro Steven Mnuchin ha detto che sotto le politiche del presidente Trump, la crescita economica aumenterà fino al “3% o più”. La settimana scorsa, Mnuchin ha detto che il piano economico del presidente si ripagherà da solo con la crescita.

Non è insolito che le previsioni economiche di un’amministrazione siano un po’ più ottimistiche di quelle del CBO, poiché l’amministrazione sta presumibilmente proponendo politiche che si aspetta migliorino le prestazioni economiche rispetto alle leggi e alle politiche attuali. Ma il divario tra le previsioni del CBO e i numeri che stiamo sentendo dall’amministrazione Trump è insolitamente grande.

Un’economia che si sta riprendendo da una recessione può temporaneamente raggiungere tassi relativamente alti di crescita “catch-up” quando la domanda di beni e servizi rimbalza dai livelli deboli della recessione. Le imprese possono prontamente soddisfare l’aumento della domanda per la loro produzione assumendo lavoratori disoccupati e utilizzando più pienamente la capacità produttiva che era stata messa inattiva dalla recessione. Una volta che l’eccesso di disoccupazione è stato eliminato e l’utilizzo della capacità è tornato alla normalità, tuttavia, il tasso di crescita dell’economia è limitato dalla crescita della sua capacità di fornire beni e servizi.

Gli economisti usano il termine “produzione potenziale” o “PIL potenziale” per descrivere il massimo livello sostenibile di attività economica dell’economia. La crescita del PIL potenziale è determinata dalla crescita della forza lavoro potenziale (il numero di persone che vogliono lavorare quando il mercato del lavoro è forte) e dalla crescita della produttività potenziale del lavoro. La forza lavoro potenziale, a sua volta, cresce attraverso la crescita della popolazione nativa e l’immigrazione, mentre la produttività potenziale del lavoro cresce attraverso gli investimenti delle imprese in capitale materiale (macchine, fabbriche, uffici e negozi) così come gli investimenti in R&D e altro capitale immateriale. Anche i miglioramenti nella qualità del lavoro dovuti all’istruzione e alla formazione possono aumentare la produttività, così come i miglioramenti nell’efficienza manageriale o nella tecnologia che permettono alle imprese di produrre di più con la stessa quantità di lavoro e di capitale.

Politiche fiscali, normative e di investimento pubblico ben concepite possono integrare la crescita della forza lavoro e gli investimenti privati nell’espansione del PIL potenziale. Possono anche raccogliere benefici pubblici che il PIL non necessariamente cattura, come l’equità distributiva e la protezione della salute e della sicurezza. Politiche mal concepite, naturalmente, possono impedire la crescita e danneggiare il benessere economico nazionale.

Il PIL potenziale rappresenta il massimo livello sostenibile di attività economica dell’economia. Il PIL effettivo è inferiore al PIL potenziale in una recessione, quando la domanda aggregata è debole; può temporaneamente superare il PIL potenziale in un boom, quando la domanda aggregata è forte. Ma, su periodi più lunghi, il PIL effettivo e il PIL potenziale tendono a crescere insieme.

La Grande Recessione ha prodotto un grande divario tra il PIL effettivo e quello potenziale, che si è ridotto solo lentamente nel corso dei prossimi anni, quando l’economia si è ripresa dalla recessione. CBO prevede che il divario rimanente sarà chiuso entro la fine del 2018 e che il principale vincolo alla crescita economica in futuro sarà il tasso di crescita del prodotto potenziale piuttosto che la debole domanda aggregata.

CBO stima che il PIL potenziale crescerà ad un tasso medio annuo di poco meno dell’1,9% nel prossimo decennio. Circa 0,5 punti percentuali di quella crescita provengono da aumenti nella forza lavoro potenziale e circa 1,3 punti percentuali provengono da aumenti nella produttività del lavoro. Queste proiezioni di crescita della forza lavoro e della produttività sono ciascuna più bassa di quelle che hanno prodotto il 3,2% di crescita media annua del PIL potenziale tra il 1950 e il 2016 (vedi Figura 1).

Le condizioni sono diverse ora. La popolazione sta invecchiando e, senza più immigrazione, la forza lavoro potenziale crescerà molto più lentamente di quando i baby boomers inondavano il mercato del lavoro. Anche la produttività è cresciuta molto più velocemente durante l'”età dell’oro” della crescita economica nella generazione dopo la seconda guerra mondiale e alla fine degli anni ’90, rispetto alle proiezioni del CBO che crescerà nei prossimi anni – e i benefici di quella crescita della produttività sono stati condivisi più equamente di quanto non siano stati recentemente. Le politiche di Trump dovrebbero produrre una combinazione di una più forte partecipazione della forza lavoro e una crescita della produttività per un totale di 1,4 punti percentuali per eguagliare la media storica del 3,2%.

L’economista Edward Lazear, presidente del Consiglio dei consulenti economici del presidente George W. Bush, ha tentato in un recente op-ed del Wall Street Journal di spiegare come questo potrebbe avvenire. Come la squadra di Trump, Lazear ha propagandato i presunti benefici di una “politica fiscale favorevole agli investimenti” e il sollievo delle imprese da regolamenti “onerosi”. Tuttavia, ha concluso che raggiungere un tasso di crescita così alto è “improbabile”.

Tax Cuts and Economic Growth

Le affermazioni esagerate sui benefici per la crescita economica dei grandi tagli alle tasse sono state presenti sin dalla nascita dell’economia dell’offerta alla fine degli anni ’70 e persistono tuttora. Ma ci sono scarse prove a sostegno, per esempio, dell’affermazione del presidente della Camera Paul Ryan che tagliare le aliquote fiscali su tutta la linea è la “salsa segreta” che genera una più rapida crescita economica, più mobilità verso l’alto, e una più rapida creazione di posti di lavoro o l’affermazione del segretario al Tesoro Mnuchin che il piano economico di Trump si ripagherà da solo attraverso la crescita. Quello che l’evidenza mostra è che i tagli alle tasse – in particolare per le persone ad alto reddito – sono un modo inefficace per stimolare la crescita economica, e probabilmente danneggiano l’economia se si aggiungono al deficit o sono accoppiati con tagli agli investimenti che sostengono l’economia e le famiglie lavoratrici.

La storia dimostra che i tagli alle tasse per i ricchi sono tutt’altro che un modo sicuro per stimolare la crescita – e che tasse più alte non precludono una robusta crescita economica e occupazionale. Confrontate, per esempio, i cambiamenti nell’occupazione e nella crescita economica dopo i tagli fiscali di Bush del 2001 con quelli che seguirono gli aumenti delle tasse di Clinton sui contribuenti ad alto reddito nel 1993, che gli esperti dell’offerta erano certi avrebbero portato ad una crescita più lenta e a grandi perdite di posti di lavoro (vedi Figura 2). La creazione di posti di lavoro per le piccole imprese è stata anche più robusta sotto Clinton. Dopo che i tagli fiscali di Bush per le famiglie con i redditi più alti sono scaduti alla fine del 2012, l’economia ha continuato a crescere e ad aggiungere posti di lavoro in modo costante.

In una revisione completa della letteratura, gli economisti Bill Gale e Andrew Samwick concludono che “i tassi di crescita per lunghi periodi di tempo negli Stati Uniti non sono cambiati di pari passo con l’aumento della produttività. non sono cambiati di pari passo con i massicci cambiamenti nella struttura e nel rendimento del sistema fiscale che si sono verificati.”

Quando il Kansas ha promulgato grandi tagli fiscali per i più ricchi, il governatore Sam Brownback ha affermato che i tagli fiscali avrebbero agito “come un’iniezione di adrenalina nel cuore dell’economia del Kansas”. Ma piuttosto che vedere un boom economico dopo i tagli fiscali, la crescita del Kansas – compresa la crescita dei posti di lavoro delle piccole imprese, la crescita economica e la crescita nella formazione delle piccole imprese – è rimasta indietro rispetto al paese nel suo complesso. Un’attenta ricerca economica rafforza questa conclusione. Essa trova che i tagli delle tasse sui guadagni delle persone ad alto reddito o sul loro reddito da ricchezza (come i guadagni di capitale e i dividendi) non aumentano sostanzialmente il lavoro, il risparmio e gli investimenti.

È probabile che danneggino la crescita se aumentano i deficit o sono accoppiati con tagli agli investimenti che aiutano le famiglie lavoratrici e l’economia. Il CBO, che mira a fornire un’analisi obiettiva, imparziale e non partigiana che rifletta l’opinione degli esperti, trova che anche i tagli alle tasse che aumentano gli incentivi al lavoro, al risparmio e agli investimenti con effetti potenzialmente positivi sulla crescita sono un freno netto alla crescita se aumentano il deficit di bilancio.

Finanziare i tagli alle tasse per i ricchi tagliando gli investimenti pubblici produttivi che aiutano a sostenere la crescita, come l’istruzione, la ricerca e le infrastrutture, è anche dannoso. Infine, un crescente corpo di ricerche suggerisce che gli investimenti nei bambini delle famiglie a basso reddito non solo riducono la povertà e le difficoltà nel breve termine, ma possono avere effetti positivi a lungo termine sulla loro salute, istruzione e guadagni da adulti.

A meno che non sia drammaticamente diverso dal piano fiscale del candidato Trump o dal piano “Better Way” della Camera, il piano fiscale su cui sta lavorando il presidente Trump fornirà massicci tagli fiscali che beneficeranno in modo schiacciante i contribuenti ad alto reddito e perderanno enormi quantità di entrate. Questo è certamente vero secondo i metodi convenzionali di stima delle entrate usati dai gestori ufficiali del bilancio del Congresso, il CBO e il Joint Committee on Taxation (JCT).

E’ anche vero sotto la maggior parte dei “punteggi dinamici” che prendono in considerazione gli effetti di feedback macroeconomici sulla crescita economica e sulle entrate. La Tax Foundation, alla cui analisi gravitano i sostenitori dell’offerta, è un’eccezione per quanto riguarda il punteggio dinamico. Tende a trovare effetti dinamici significativamente più grandi per le proposte fiscali rispetto a quelli che CBO o JCT hanno trovato nelle loro analisi passate, ed effetti significativamente più grandi di quelli che il modello Tax Policy Center/Penn Wharton trova nelle sue analisi delle proposte Trump e Better Way. Ma anche Alan Cole della Tax Foundation rifiuta l’idea che le politiche fiscali di Trump potrebbero produrre abbastanza crescita economica da ripagare se stesse.

Un elemento centrale della proposta fiscale della campagna del presidente Trump e del piano fiscale Better Way è una speciale, molto più bassa aliquota massima per il reddito d’impresa “pass-through” – che è attualmente tassato alle aliquote individuali dei proprietari piuttosto che all’aliquota aziendale e come reddito da dividendi nelle mani degli azionisti. Circa la metà del reddito pass-through fluisce al primo 1 per cento delle famiglie, mentre solo circa il 27 per cento va al 90 per cento inferiore delle famiglie.

Queste proposte taglierebbero l’aliquota massima sul reddito pass-through al di sotto dell’aliquota massima sul reddito ordinario (rispettivamente al 15 per cento e al 25 per cento), dando agli individui ricchi un forte incentivo a riclassificare il loro reddito da salario e stipendio come “reddito d’impresa” per ottenere il tasso pass-through più basso. Questo produrrebbe una sostanziale perdita di entrate, mentre non fornirebbe alcun beneficio alla stragrande maggioranza delle piccole imprese, la cui aliquota fiscale non verrebbe toccata (vedi Figura 3).

I beneficiari non rientrano nella definizione ragionevole di piccola impresa. Includono gestori di hedge fund, consulenti e gestori di investimenti, che sono tra i proprietari di imprese pass-through attualmente nella fascia d’imposta del 39,6%; i 400 contribuenti con il reddito più alto del paese, che hanno redditi annuali superiori a 300 milioni di dollari ciascuno e ricevono circa un quinto del loro reddito da pass-throughs; e gli imprenditori come il presidente Trump, che possiede circa 500 imprese pass-through, secondo i suoi avvocati.

Il governatore del Kansas Sam Brownback ha esentato il reddito pass-through da tutte le imposte sul reddito dello stato come parte del suo aggressivo taglio delle tasse dal lato dell’offerta nel 2012. Come ho già notato, questo non ha fatto nulla per l’economia del Kansas, ma ha creato il caos sul bilancio dello Stato, con l’esenzione pass-through che da sola è costata 472 milioni di dollari nel 2014, portando il Kansas a tagliare i servizi, drenare i fondi “rainy day”, ritardare i progetti stradali e rivolgersi a espedienti di bilancio. Due agenzie di rating hanno declassato lo stato a causa dei suoi problemi di bilancio. La legislatura del Kansas ha recentemente approvato una legislazione bipartisan per chiudere la scappatoia, anche se il governatore Brownback ha posto il veto al disegno di legge.

Questa è una lezione di come non fare la riforma fiscale, ma cosa dovremmo fare? A grandi linee, una riforma fiscale ben progettata potrebbe stimolare la crescita eliminando o ridimensionando i sussidi fiscali inefficienti e raccogliendo ulteriori entrate per investire nelle priorità nazionali e ridurre i deficit. Come minimo, non deve perdere entrate.

Una parola sulle piccole imprese

Come sono sicuro che molti in questa commissione sanno, la ricerca degli ultimi anni ha modificato l’affermazione di lunga data che le piccole imprese sono il motore della crescita del lavoro. Questa ricerca mostra che l’età di un’impresa conta più della sua dimensione come contributo alla crescita dei posti di lavoro, anche se le nuove imprese sono tipicamente piccole all’inizio. Ogni anno c’è un enorme turnover nella popolazione delle piccole imprese, poiché le aziende falliscono o cessano l’attività e ne nascono di nuove. Per citare uno dei pionieri di questa ricerca:

La maggior parte delle nuove imprese fallisce… le giovani imprese che sopravvivono non crescono. Ma una piccola frazione di giovani imprese che sopravvivono contribuisce enormemente alla crescita dei posti di lavoro. Una sfida delle economie moderne è avere un ambiente che permetta a queste imprese dinamiche e ad alta crescita di avere successo.