Diplomazia

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La guerra costringe e focalizza l’attenzione pubblica, lascia un chiaro segno nella vita umana ed è responsabile della formazione del nostro mondo. D’altra parte, nonostante la sua importanza, la diplomazia raramente ottiene molta attenzione. Quando il teorico militare Carl von Clausewitz ha osservato all’inizio del 1800 che la guerra era la continuazione della politica con altri mezzi, ha cercato di normalizzare l’idea di guerra nella politica moderna. Ma le sue parole indicavano anche che sono disponibili azioni diverse dalla guerra per aiutare gli stati a raggiungere i loro obiettivi. Queste sono tipicamente le azioni dei diplomatici. E il loro lavoro è spesso molto meno costoso, molto più efficace e molto più prevedibile della guerra. Infatti, a differenza dei secoli passati quando la guerra era comune, la diplomazia è ciò che intendiamo oggi come il normale stato di cose che governa le relazioni internazionali. E, nell’era moderna, la diplomazia è condotta non solo tra stati-nazione, ma anche da una serie di attori non statali come l’Unione Europea e le Nazioni Unite.

Cos’è la diplomazia?

La diplomazia esiste probabilmente da quando esiste la civiltà. Il modo più semplice per capirla è iniziare a vederla come un sistema di comunicazione strutturato tra due o più parti. Registrazioni di contatti regolari tramite inviati che viaggiano tra civiltà vicine risalgono ad almeno 2500 anni fa. Mancavano molte delle caratteristiche e dei punti in comune della diplomazia moderna, come le ambasciate, il diritto internazionale e i servizi diplomatici professionali. Tuttavia, va sottolineato che le comunità politiche, comunque siano state organizzate, hanno solitamente trovato il modo di comunicare durante il tempo di pace, e hanno stabilito una vasta gamma di pratiche per farlo. I benefici sono evidenti se si considera che la diplomazia può promuovere scambi che migliorano il commercio, la cultura, la ricchezza e la conoscenza.

Per chi cerca una definizione veloce, la diplomazia può essere definita come un processo tra attori (diplomatici, di solito in rappresentanza di uno stato) che esistono all’interno di un sistema (relazioni internazionali) e si impegnano in un dialogo privato e pubblico (diplomazia) per perseguire i loro obiettivi in modo pacifico.

La diplomazia non è politica estera e deve essere distinta da essa. Può essere utile percepire la diplomazia come parte della politica estera. Quando uno stato-nazione fa politica estera lo fa per i propri interessi nazionali. E questi interessi sono modellati da una vasta gamma di fattori. In termini fondamentali, la politica estera di uno stato ha due ingredienti chiave: le sue azioni e le sue strategie per raggiungere i suoi obiettivi. L’interazione di uno stato con un altro è considerata l’atto della sua politica estera. Questo atto avviene tipicamente tramite le interazioni tra il personale del governo attraverso la diplomazia. Interagire senza la diplomazia limiterebbe tipicamente le azioni di politica estera di uno stato al conflitto (di solito la guerra, ma anche attraverso sanzioni economiche) o allo spionaggio. In questo senso, la diplomazia è uno strumento essenziale richiesto per operare con successo nel sistema internazionale di oggi.

Nel contesto moderno, quindi, un sistema dominato dagli stati, possiamo ragionevolmente considerare la diplomazia come qualcosa che viene condotto per la maggior parte tra gli stati. Infatti, il diritto internazionale applicabile che regola la diplomazia – la Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche (1961) – fa riferimento solo agli stati come attori diplomatici. Tuttavia, il moderno sistema internazionale coinvolge anche potenti attori che non sono stati. Questi tendono ad essere organizzazioni internazionali non governative (INGO) e organizzazioni internazionali governative (IGO). Questi attori partecipano regolarmente in aree della diplomazia e spesso plasmano materialmente i risultati. Per esempio, le Nazioni Unite e l’Unione Europea (due IGO) hanno materialmente plasmato la diplomazia nei casi studio evidenziati più avanti in questo capitolo. E, una serie di ONG – come Greenpeace – hanno significativamente fatto progredire il progresso verso trattati e accordi in aree importanti legate alla salute e al progresso dell’umanità, come i negoziati ambientali internazionali.

Mentre i lettori di questo libro avranno una certa familiarità con il concetto di guerra a causa della sua onnipresenza nella vita moderna, la diplomazia può presentarsi come qualcosa di alieno o distante. Da un lato questo è una conseguenza di ciò che la diplomazia è e di come viene svolta. La diplomazia è più spesso un atto compiuto dai rappresentanti di uno stato, o da un attore non statale, di solito a porte chiuse. In questi casi, la diplomazia è un processo silenzioso che funziona nella sua forma di routine (e spesso molto complessa), portato avanti da diplomatici e rappresentanti di rango. Questo non è forse il posto migliore per far luce sulla diplomazia per i principianti. D’altra parte, a volte al pubblico vengono presentati briefing, dichiarazioni o – più raramente – rivelazioni complete di una questione diplomatica. Questi di solito entrano nella coscienza pubblica quando coinvolgono questioni internazionali critiche e attirano funzionari di alto livello. Dato che ottengono i titoli dei giornali e si fanno strada nei libri di storia, in questo capitolo vengono utilizzati esempi tratti da questo tipo di diplomazia per offrire un punto d’accesso più appetibile.

Per permettere al lettore di farsi un’idea di cosa sia la diplomazia e perché sia importante, questo capitolo utilizzerà due casi studio interconnessi. Il primo caso di studio riguarda la ricerca di gestire la diffusione delle armi nucleari. La seconda metà del ventesimo secolo è stata dominata dal conflitto tra due superpotenze dotate di armi nucleari, gli Stati Uniti d’America (USA) e l’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche (URSS) – spesso chiamata Unione Sovietica. In questo clima di tensione, la diplomazia ha fatto sì che pochi altri stati-nazione sviluppassero armi nucleari. Quindi, il successo diplomatico nel frenare la proliferazione delle armi nucleari è un successo importante, che ha coinvolto sia attori non statali che statali. Le relazioni USA-Iran costituiscono il secondo caso di studio. Questo caso abbraccia diversi decenni importanti, dalla fine della seconda guerra mondiale ad oggi. Mentre i tempi cambiavano, anche la struttura delle relazioni internazionali cambiava, causando spesso spostamenti materiali nei modelli di diplomazia tra le due nazioni. Visitando questa relazione, è possibile non solo mostrare l’importanza della diplomazia di alto livello tra due stati cardine, ma anche considerare l’importanza di un’organizzazione governativa internazionale – l’Unione Europea. I casi di studio sono stati scelti perché offrono uno sguardo sulla diplomazia tra Stati che erano nemici giurati e che avevano poco in comune a causa di sistemi economici, politici o addirittura religiosi incompatibili. Eppure, attraverso la diplomazia, sono stati in grado di evitare la guerra e di trovare modi per ottenere progressi nelle aree più critiche.

Regolamentare le armi nucleari

Dopo il primo uso di una bomba atomica da parte degli Stati Uniti sul Giappone nell’agosto 1945, il mondo fu trasformato. I resoconti e le immagini della devastazione totale causata dalle due bombe sganciate dagli Stati Uniti su Nagasaki e Hiroshima confermarono che la natura della guerra era cambiata per sempre. Come un giornalista ha descritto la scena:

Non c’è modo di paragonare i danni della bomba atomica con qualcosa che abbiamo mai visto prima. Mentre le bombe lasciano edifici sventrati e strutture in piedi, la bomba atomica non lascia nulla. (Hoffman 1945)

Anche se gli Stati Uniti sono stati il primo stato a far esplodere con successo una bomba nucleare, anche altre nazioni stavano ricercando questa tecnologia. Il secondo stato a far esplodere con successo una bomba fu l’Unione Sovietica (1949). Seguirono il Regno Unito (1952), la Francia (1960) e la Cina (1964). Man mano che il numero di nazioni che possedevano armi nucleari aumentava da una a cinque, c’era il reale timore che queste pericolose armi potessero proliferare in modo incontrollato in molte altre nazioni.

La proliferazione non era solo una questione di numeri. Man mano che le armi si sviluppavano in sofisticazione da quelle sganciate in Giappone, diventavano molti ordini di grandezza più distruttive, rappresentando una grave minaccia per l’intera umanità. All’inizio degli anni ’60 erano state costruite armi nucleari che potevano causare devastazione per centinaia di chilometri oltre la zona di impatto. Gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica, bloccati in un sistema di rivalità noto come Guerra Fredda, sembravano essere in una gara per superarsi a vicenda in termini di quantità e qualità di bombe che ciascuno possedeva. La Guerra Fredda era conosciuta come tale perché la presenza di armi nucleari da entrambe le parti rendeva quasi impensabile una guerra tradizionale tra i due. Se in qualche modo fossero finiti impegnati in un conflitto diretto, ognuno aveva il potere di distruggere completamente l’altro e di mettere in pericolo la civiltà umana nel suo insieme.

Può sembrare strano ma, nonostante il loro potere offensivo, le armi nucleari sono tenute principalmente come strumenti difensivi – improbabile che vengano mai utilizzate. Questo è dovuto a un concetto noto come deterrenza. Detenendo un’arma che può spazzare via un avversario, è improbabile che quest’ultimo vi attacchi. Soprattutto se le vostre armi possono sopravvivere a quell’attacco e permettervi di reagire. In un ambiente insicuro come quello della Guerra Fredda, acquisire un arsenale nucleare era un modo per ottenere la deterrenza e una misura di sicurezza che non era altrimenti raggiungibile. Questa era ovviamente un’opzione attraente per gli stati. Per questo motivo, qualsiasi speranza di creare un regime internazionale di moderazione sulle armi nucleari sembrava condannata durante la Guerra Fredda.

Sull’orlo del baratro e ritorno

Le Nazioni Unite (ONU), create nel 1945 in parte per dare un punto focale alla diplomazia internazionale e creare un mondo più sicuro, tentarono invano di mettere fuori legge le armi nucleari alla fine degli anni ’40. In seguito a quel fallimento, furono avanzati una serie di obiettivi meno assoluti, in particolare per regolare i test delle armi nucleari. Le armi che si stavano sviluppando richiedevano detonazioni di prova, e ogni test rilasciava grandi quantità di radiazioni nell’atmosfera, mettendo in pericolo gli ecosistemi e la salute umana.

Entro la fine degli anni ’50, la diplomazia di alto livello nel quadro delle Nazioni Unite era riuscita a stabilire una moratoria (o sospensione) sui test nucleari degli Stati Uniti e dell’Unione Sovietica. Tuttavia, nel 1961 un clima di sfiducia e l’aumento delle tensioni tra le due nazioni fecero sì che i test riprendessero. Un anno dopo, nel 1962, il mondo fu sull’orlo di una guerra nucleare in quella che oggi è conosciuta come la crisi dei missili di Cuba, quando l’Unione Sovietica cercò di piazzare testate nucleari a Cuba, una piccola isola nazione dei Caraibi a meno di 150 chilometri dalla costa meridionale degli Stati Uniti. Il leader cubano Fidel Castro aveva richiesto le armi per dissuadere gli Stati Uniti dall’intromettersi nella politica cubana dopo una fallita invasione sponsorizzata dagli Stati Uniti da parte delle forze anti-Castro nel 1961. Come disse il premier sovietico Nikita Khrushchev (1962), “le due nazioni più potenti erano state messe l’una contro l’altra, ognuna con il dito sul pulsante”. Dopo essersi spinti l’un l’altro sull’orlo del baratro, il presidente degli Stati Uniti John F. Kennedy e Khrushchev scoprirono che, attraverso la diplomazia, potevano accordarsi su un compromesso che soddisfaceva i bisogni fondamentali di sicurezza dell’altro. Nel corso di una serie di negoziati i missili sovietici furono rimossi da Cuba in cambio della rimozione da parte degli Stati Uniti dei missili che avevano dispiegato in Turchia e in Italia. Poiché le due parti non potevano fidarsi completamente l’una dell’altra a causa della loro rivalità, la diplomazia si basava (ed ebbe successo) sul principio della verifica da parte delle Nazioni Unite, che controllava in modo indipendente il rispetto delle regole.

Una volta risolta la crisi immediata su Cuba, la diplomazia di alto livello continuò. Nessuna delle due nazioni desiderava che una così drammatica interruzione delle comunicazioni si ripetesse, così fu stabilita una linea diretta che collegava il Cremlino a Mosca e il Pentagono a Washington. Sfruttando ulteriormente lo slancio, nel luglio 1963 fu concordato il Trattato per la messa al bando parziale dei test, che confinava i test nucleari solo ai siti sotterranei. Non era una soluzione perfetta, ma era un progresso. E, in questo caso, è stato guidato dai leader di due superpotenze che volevano attenuare uno stato di tensione.

Anche se le prime mosse per regolare le armi nucleari furono un affare contrastato, la fiducia che Kennedy e Krusciov misero nella costruzione della diplomazia fu fondamentale nel corso della guerra fredda e facilitò ulteriori progressi nel trovare aree di accordo. Negli anni che seguirono la crisi dei missili di Cuba, la diplomazia della Guerra Fredda entrò in una fase di alto livello in quello che divenne noto come un periodo di “distensione” tra le superpotenze, mentre cercavano di impegnarsi diplomaticamente l’una con l’altra su una varietà di questioni, compreso un importante trattato di limitazione delle armi. In questo clima, sono stati fatti progressi anche sulla proliferazione nucleare.

Il Trattato di non proliferazione

Sulla base dei progressi precedenti, gli anni ’70 si sono aperti con l’entrata in vigore del Trattato di non proliferazione delle armi nucleari (1970) – spesso noto come Trattato di non proliferazione (TNP). Il trattato cercava di incanalare la tecnologia nucleare verso usi civili e di riconoscere l’effetto destabilizzante di un’ulteriore proliferazione delle armi nucleari sulla comunità internazionale. Fu un trionfo della diplomazia. La genialità del trattato era che era consapevole delle realtà della politica internazionale del tempo. Non era un trattato di disarmo perché le grandi potenze semplicemente non avrebbero rinunciato alle loro armi nucleari, temendo che la loro sicurezza sarebbe diminuita. Così, invece di perseguire l’obiettivo impossibile di eliminare le armi nucleari, il Trattato di Non Proliferazione cercò di congelare il numero di nazioni che avevano armi nucleari alle cinque nazioni che già le possedevano: Stati Uniti, Unione Sovietica, Regno Unito, Francia e Cina. Allo stesso tempo, queste cinque nazioni furono incoraggiate a condividere con altre nazioni la tecnologia nucleare non militare – come l’energia nucleare civile – in modo che queste nazioni non si sentissero tentate a perseguire le armi nucleari. In breve, coloro che avevano armi nucleari potevano tenerle. Quelli che non le avevano avrebbero potuto beneficiare della ricerca non militare e dell’innovazione delle potenze nucleari esistenti.

Grazie alla progettazione ben ponderata del trattato e alla sua applicazione, è stato considerato un grande successo. Dopo la fine della guerra fredda, il trattato di non proliferazione è stato esteso in modo permanente nel 1995. Certo, non ha mantenuto il numero di nazioni nucleari a cinque, ma ce ne sono ancora meno di dieci – il che è lontano dalla ventina o più che i diplomatici di entrambe le parti dell’Atlantico avevano previsto prima che il trattato entrasse in vigore nel 1970. Stati con programmi di armi nucleari nascenti, come il Brasile e il Sudafrica, li hanno abbandonati a causa delle pressioni internazionali per aderire al trattato. Oggi, solo un piccolo numero di stati sono fuori dai suoi confini. L’India, il Pakistan e Israele non hanno mai aderito perché (in modo controverso in ciascun caso) avevano ambizioni nucleari a cui non erano disposti a rinunciare a causa di priorità di sicurezza nazionale. Sottolineando il peso del trattato di non proliferazione, nel 2003, quando la Corea del Nord ha deciso di riaccendere i precedenti piani per sviluppare armi nucleari, si è ritirata dal trattato piuttosto che violarlo. Ad oggi, la Corea del Nord rimane l’unica nazione a ritirarsi dal Trattato di non proliferazione.

Il regime di non proliferazione non è perfetto, naturalmente – una situazione meglio sottolineata dalla ricerca della Corea del Nord di proliferare nonostante la volontà internazionale. È anche un sistema con un pregiudizio intrinseco, dal momento che un certo numero di nazioni sono autorizzate ad avere armi nucleari semplicemente perché sono state le prime a svilupparle – e questo continua ad essere il caso indipendentemente dal loro comportamento. Eppure, mentre l’umanità ha sviluppato l’arma definitiva nella bomba nucleare, la diplomazia è riuscita a prevalere nel moderare la sua diffusione. Quando si dice che una nazione sta sviluppando una bomba nucleare, come nel caso dell’Iran, la reazione della comunità internazionale è sempre di allarme comune. In IR chiamiamo “norme” le idee che sono diventate luoghi comuni. Grazie a un’abile diplomazia nei decenni passati, la non proliferazione è una delle norme centrali alla base del nostro sistema internazionale.

Gli Stati Uniti e l’Iran

Dopo la fine della seconda guerra mondiale, l’Iran si è trovato in un punto caldo geostrategico. Condivideva un lungo confine a nord con l’Unione Sovietica e di conseguenza fungeva da cuscinetto geografico per qualsiasi mossa sovietica in Medio Oriente. La posizione più ampia dell’Iran, nota come Golfo Persico, era una regione che conteneva il più grande bacino di petrolio conosciuto al mondo, la cui fornitura costante era vitale per alimentare le economie orientate all’Occidente. Quindi, una coincidenza di tempo, luogo, politica ed economia giudicò importante l’Iran – per la maggior parte uno stato debole e sottosviluppato. Quando il re dell’Iran, conosciuto come lo Scià, si trovò messo da parte da un potente governo di sinistra, gli Stati Uniti, in combutta con gli inglesi, cospirarono per riportarlo al potere con un colpo di stato segreto nel 1953. Durante la guerra fredda gli Stati Uniti temevano che gli sviluppi politici a sinistra nelle nazioni avrebbero portato a una rivoluzione interna comunista e/o a un’alleanza con l’Unione Sovietica comunista. In alcuni casi, quindi, gli Stati Uniti intrapresero azioni interventiste per contenere la diffusione del comunismo. Il colpo di stato fu una filigrana nella storia statunitense-iraniana. Esso stabilì un modello di relazioni strette che sarebbe durato 25 anni, poiché lo scià divenne un fedele alleato degli Stati Uniti in una regione volatile. Questa volatilità non era solo dovuta alla rivalità geostrategica della Guerra Fredda tra Stati Uniti e Unione Sovietica. L’intera regione era coinvolta in una serie di crisi causate dalla decolonizzazione e dal conseguente fenomeno del nazionalismo arabo, dall’opposizione regionale alla creazione di Israele e da un grande conflitto in corso tra India e Pakistan. Allora come oggi, questa era un’area del mondo altamente instabile in cui vivere.

L’Iran è sempre stata una nazione che, nonostante le diverse manifestazioni della sua forma interna e del suo carattere, ha aspirato a una maggiore statura internazionale, o almeno al predominio regionale. Per esempio, lo scià, il cui governo autocratico è stato portato alla fine dalla rivoluzione del 1979 che ha cancellato il suo regime e ha creato la Repubblica islamica dell’Iran, nutriva grandi progetti per l’Iran come la prima nazione del Medio Oriente. Questa visione era condivisa dagli Stati Uniti, che hanno armato l’Iran con armi avanzate, di tipo non nucleare, durante il governo dello scià. Gli Stati Uniti speravano che il loro sostegno allo scià gli avrebbe permesso di ampliare e approfondire il potere iraniano per contribuire a stabilizzare la regione. L’Iran di oggi non è molto diverso dall’Iran dello scià, nel senso che esiste entro gli stessi confini ed è una nazione degli stessi popoli. Tuttavia, un avvertimento significativo è che il ruolo regionale e globale che l’Iran doveva svolgere sotto lo Scià era in gran parte in linea con i desideri americani, mentre il ruolo previsto dalla Repubblica Islamica dell’Iran è profondamente antagonista a quasi tutti gli aspetti della politica americana. Quindi, le relazioni USA-Iran sono ricche di intuizioni e intrighi a causa della storia e dei percorsi divergenti che entrambe le nazioni hanno vissuto.

La crisi degli ostaggi in Iran

Per collegare il nostro caso di studio USA-Iran alla questione della diplomazia, non abbiamo bisogno di guardare molto oltre la nascita della Repubblica Islamica dell’Iran per un episodio noto come la crisi degli ostaggi in Iran. Nel novembre 1979 una banda di studenti iraniani invase l’ambasciata statunitense a Teheran, la capitale dell’Iran, e catturò il personale che vi trovò. Questo avvenne dopo che lo scià, che era in esilio, aveva preso residenza a New York per curarsi il cancro. I manifestanti chiedevano il suo ritorno per essere processato per vari crimini commessi dal suo regime, come la tortura dei dissidenti politici. Così i prigionieri, la maggior parte del personale diplomatico statunitense, furono presi in ostaggio come merce di scambio, la loro libertà offerta in cambio del ritorno dello scià. Gli Stati Uniti e l’Iran si trovarono in acque inesplorate quando il nuovo governo iraniano, guidato dal chierico Ruhollah Khomeini, un tempo in esilio e contrario allo scià, sancì ufficialmente la presa di ostaggi.

A causa delle consuetudini diplomatiche consolidate, un’ambasciata – anche se ospitata sul suolo straniero – non può essere introdotta dallo stato ospitante senza un permesso. Così, quando i manifestanti iraniani hanno invaso l’ambasciata americana a Teheran hanno violato una caratteristica chiave della diplomazia sviluppata nel corso dei secoli per permettere ai diplomatici la libertà di fare il loro lavoro. Questo è il motivo per cui, per usare un esempio più contemporaneo, il fondatore di WikiLeaks Julian Assange è stato in grado di evitare l’arresto da parte della polizia britannica prendendo la residenza in una casa a schiera dall’aspetto innocuo a Londra – la casa è l’ambasciata dell’Ecuador e la polizia si è rifiutata di entrare. Per quanto strano possa sembrare, gli agenti di polizia hanno poi stazionato fuori dalla porta in attesa di arrestare Assange se avesse deciso di andarsene – un’operazione che è costata milioni di sterline ai contribuenti britannici. È evidente dall’esempio di Assange quanto altamente tali usanze diplomatiche siano considerate dalle nazioni e quanto poco questo cambi nel tempo – anche quando queste nazioni sono in conflitto.

Nel caso dell’Iran, il suo disprezzo per i principi diplomatici stabiliti è stato sia scioccante che estremo. Non solo ha violato i principi diplomatici stabiliti, ma la presa di ostaggi da parte di uno stato è definita come un crimine di guerra dalle Convenzioni di Ginevra. Prevedibilmente, gli Stati Uniti rifiutarono le richieste dell’Iran e la crisi degli ostaggi divenne una tesa situazione di stallo diplomatico che durò 444 giorni. Ha trasformato l’Iran in un paria internazionale: c’è stata un’indignazione mondiale per il suo disprezzo non solo per le regole del sistema internazionale, ma anche per la decenza umana, mentre faceva sfilare gli ostaggi – legati e imbavagliati – davanti alle telecamere. Ha anche segnato un nuovo percorso politico antioccidentale per l’Iran, in netta opposizione alla sua posizione pro-USA durante il periodo dello Scià. Nonostante la liberazione finale degli ostaggi nel gennaio 1981, le nazioni una volta amiche erano diventate nemiche. In seguito alla crisi, tutti i legami diplomatici diretti tra gli Stati Uniti e l’Iran furono interrotti fino a quando una questione di proliferazione nucleare li portò allo stesso tavolo più di trent’anni dopo.

Iran nucleare

L’idea che l’Iran possieda armi nucleari è comprensibilmente controversa. Il noto disprezzo dell’Iran per le leggi e le consuetudini internazionali, come evidenziato dalla crisi degli ostaggi e rafforzato dalla regolare accusa di sostenere gruppi terroristici e radicali, crea un’atmosfera di sfiducia nella comunità internazionale. Le notizie sulle ambizioni nucleari dell’Iran sono state un punto di grande attenzione diplomatica internazionale dal 2002, quando è trapelata la notizia che l’Iran aveva iniziato lo sviluppo di un programma nucleare moderno che mostrava segni di armamento (vedi Sinha e Beachy 2015 e Patrikarakos 2012). Questo nonostante il fatto che l’Iran sia un firmatario del Trattato di non proliferazione e quindi vincolato a non ricevere né sviluppare armi nucleari. L’Iran ha protestato che il suo programma era solo per scopi civili e pacifici. Tuttavia, a causa del profilo internazionale dell’Iran, pochi ci hanno creduto. Dato che gli Stati Uniti avevano appena dichiarato la loro “guerra globale al terrorismo” dopo gli attacchi terroristici dell’11 settembre, era un periodo di tensione. Gli Stati Uniti avevano già invaso l’Afghanistan alla fine del 2001 e si stavano preparando a invadere l’Iraq all’inizio del 2003 come parte della loro campagna per liberare il Medio Oriente dai regimi che potevano dare rifugio a gruppi terroristici transnazionali come Al Qaeda – gli autori degli attacchi dell’11 settembre. Gli Stati Uniti avevano anche un obiettivo più grande: assicurare un cambio di regime in Iran, che consideravano il principale sponsor statale del terrorismo nel mondo. Vista attraverso questa logica, una guerra al terrorismo non aveva senso se non prendeva di mira il principale terrorista del mondo. Questo sarebbe stato fatto dimostrando la potenza degli Stati Uniti attraverso l’invasione dei vicini dell’Iran – si noti che l’Afghanistan confina con l’Iran a est e l’Iraq confina con l’Iran a ovest. Questo creerebbe una pressione interna sulla leadership iraniana affinché si riformi di sua iniziativa; potrebbe anche incitare un’altra rivoluzione. Se questo fallisse, gli Stati Uniti erano pronti a impegnarsi con l’Iran in qualche modo per distruggere le sue strutture di ricerca nucleare e possibilmente per architettare un cambio di regime con mezzi militari, come hanno fatto in Iraq e in Afghanistan. Questo è meglio incapsulato dalla frase spesso ripetuta dal presidente George W. Bush che “tutte le opzioni sono sul tavolo” per quanto riguarda il trattare con l’Iran – delineato in termini più completi dal seguente passaggio di un documento ufficiale del governo:

Il regime iraniano sponsorizza il terrorismo; minaccia Israele; cerca di ostacolare la pace in Medio Oriente; disturba la democrazia in Iraq; e nega le aspirazioni di libertà del suo popolo. La questione nucleare e le nostre altre preoccupazioni possono essere risolte solo se il regime iraniano prende la decisione strategica di cambiare queste politiche, aprire il suo sistema politico e concedere la libertà al suo popolo. Questo è l’obiettivo finale della politica statunitense. Nel frattempo, continueremo a prendere tutte le misure necessarie per proteggere la nostra sicurezza nazionale ed economica dagli effetti negativi della loro cattiva condotta. (La strategia di sicurezza nazionale degli Stati Uniti d’America 2006, 20)

In quel clima, la diplomazia sembrava un non-starter. Tuttavia, un candidato improbabile entrò nella mischia – l’Unione Europea (UE). Nel 2003, tre nazioni dell’UE, Regno Unito, Germania e Francia, hanno avviato una diplomazia di alto livello con l’Iran nel tentativo di prevenire una guerra e introdurre una mediazione nella situazione. I colloqui sono stati respinti dagli Stati Uniti, che si sono rifiutati di parteciparvi, visti i loro obiettivi di cui sopra. Per le nazioni europee, valeva la pena perseguire la diplomazia. Nonostante Regno Unito, Francia e Germania siano tradizionalmente alleati degli Stati Uniti, non c’era appetito in Europa per altre guerre in Medio Oriente. La guerra in Iraq fu controversa, poiché molti – comprese le Nazioni Unite, che rifiutarono di dare il mandato alla guerra – non ne accettarono la logica. L’invasione dell’Iraq del 2003 ha anche diviso l’Europa politicamente e causato proteste popolari di massa. In questo contesto, impegnare l’Iran è stata una mossa audace di diplomazia, che ha effettivamente messo i bastoni tra le ruote all’unica superpotenza del mondo quando era più bellicosa. I colloqui furono inizialmente inconcludenti, ma almeno riuscirono a coinvolgere l’Iran nella diplomazia, bloccando il suo programma nucleare e offrendo un percorso di risoluzione diverso dallo scontro.

Negli anni che seguirono l’invasione, le operazioni militari in Iraq e Afghanistan divennero profondamente travagliate, poiché entrambe le nazioni (per ragioni diverse) caddero nell’instabilità. Ciò ha richiesto una presenza militare a lungo termine, e più sostanziale, da parte degli Stati Uniti, rispetto a quanto previsto. Di conseguenza, gli Stati Uniti si sono impantanati e non erano in grado di perseguire realisticamente una strategia militare contro l’Iran. Così, si sono uniti ai colloqui UE-Iran, anche se con riluttanza, nel 2006. Anche la Cina e la Russia si unirono, rendendolo un vero affare diplomatico internazionale. Ci è voluto quasi un decennio, ma le parti hanno finalmente raggiunto un accordo nel luglio 2015. L’accordo è una meraviglia della diplomazia. Quelle che una volta erano posizioni reciprocamente opposte, caratterizzate da decenni di sfiducia tra gli Stati Uniti e l’Iran, sono state faticosamente lavorate da diplomatici a tutti i livelli in molti cicli diplomatici, fino a trovare compromessi accettabili per entrambe le parti.

In questi anni di negoziati sono state costruite anche relazioni personali tra i diplomatici, che hanno aiutato a trascendere le rivalità di stato. Wendy Sherman, la principale negoziatrice statunitense, ha ricordato come lei e la sua controparte iraniana, Abbas Araghchi, siano diventate entrambe nonne durante i negoziati e abbiano condiviso tra loro i video dei loro nipotini. Relazioni personali come questa non dissolvono o cambiano gli interessi nazionali preimpostati da entrambe le parti, ma sono state fondamentali per entrambe le parti per sviluppare la determinazione a lavorare instancabilmente e non arrendersi fino a quando non sono stati in grado di concordare i parametri chiave. Simili relazioni personali si sono sviluppate tra i funzionari al più alto livello quando hanno trascorso 17 giorni bloccati in intense discussioni a Vienna durante la fase conclusiva dei negoziati. Sherman ha poi descritto la scena dell’ultimo giorno, con tutto il personale diplomatico riunito, mentre il segretario di Stato americano John Kerry si rivolgeva alle parti:

Il segretario Kerry fu l’ultima persona a parlare. Ha raccontato che a 21 anni è partito per la guerra in Vietnam. Ha preso l’impegno di fare tutto il possibile nella sua vita per assicurarsi che non ci fosse mai più una guerra. La stanza era assolutamente immobile. C’era silenzio. E poi tutti, compresi gli iraniani, hanno applaudito. Perché, penso che per tutti noi abbiamo capito che quello che avevamo fatto era cercare di assicurare la pace, non la guerra. (Sherman 2016)

Molto simile alla risoluzione della crisi dei missili di Cuba, la chiave del successo della strategia diplomatica alla base dell’accordo è stata quella di concentrarsi sulla verifica piuttosto che sull’obiettivo apparentemente impossibile di stabilire la fiducia. I diplomatici hanno lavorato nell’unica area in cui una risoluzione era possibile e hanno trovato un modo per renderla accettabile per entrambe le parti. Per l’Iran questo comportava apertamente la graduale rimozione delle sanzioni economiche punitive che erano state sponsorizzate dagli Stati Uniti e anche la tacita rimozione di qualsiasi minaccia militare diretta. Per gli americani, l’accordo poneva l’Iran sotto un rigido regime di verifica per assicurare che non potesse facilmente sviluppare armi nucleari, e se fosse sembrato che lo stesse facendo, la comunità internazionale avrebbe avuto il tempo di reagire prima che tali armi diventassero utilizzabili. Questo è noto come un periodo di “breakout” (vedi Broad e Peçanha 2015). Una cosa del genere è possibile solo attraverso un sistema senza precedenti di stretta ispezione internazionale degli impianti iraniani, che l’Iran ha accettato.

La risoluzione dello stallo nucleare tra Stati Uniti e Iran non sarebbe stata possibile senza la mossa coraggiosa di tre nazioni dell’Unione Europea di iniziare un processo diplomatico durante il teso anno 2003. Non solo è stato evitato un serio confronto tra l’Iran e gli Stati Uniti, ma l’importante principio di non proliferazione che è diventato centrale nelle relazioni internazionali è stato sostenuto assicurando l’impegno dell’Iran al trattato di non proliferazione. L’accordo nucleare iraniano, sebbene sia un chiaro esempio di successo diplomatico di fronte a grandi probabilità, è controverso e fragile. Dovrà resistere a molteplici cambiamenti politici negli Stati Uniti e in Iran, che potrebbero far saltare l’accordo negli anni a venire, e non elimina l’inimicizia tra gli stati, che continuano a diffidare l’uno dell’altro. Tuttavia, può essere visto in retrospettiva come l’atto iniziale di un percorso di riavvicinamento tra le due nazioni che può gradualmente sostituire il modello tossico di relazioni iniziato nel 1979 con la crisi degli ostaggi. Anche se gli Stati Uniti e l’Iran riprendono un percorso di confronto, ciò non toglie il trionfo della diplomazia in questo caso, con l’impedimento della proliferazione delle armi nucleari in Medio Oriente in un periodo critico e l’offerta di un’alternativa a quella che avrebbe potuto essere una grande guerra.

Conclusione

La diplomazia nell’era moderna, un’era talvolta chiamata la ‘lunga pace’ (Gaddis 1989) a causa dell’assenza di grandi guerre dal 1945, si è approfondita e ampliata in complessità. Al giorno d’oggi, sarebbe sconsigliato basare una descrizione della diplomazia su azioni a breve, o in risposta a una guerra tra stati. La diplomazia oggi è parte integrante per assicurare che il nostro periodo di lunga pace si prolunghi e che il mondo in cui viviamo sia il più possibile favorevole al progresso dell’individuo, oltre che dello stato. Poiché il mondo di oggi è più collegato e interdipendente che mai, una diplomazia efficace e abile è vitale per garantire che l’umanità possa navigare in una lista sempre crescente di sfide condivise come il cambiamento climatico, le pandemie, il terrorismo transnazionale e la proliferazione nucleare che potrebbero essere la nostra rovina se non risolte. Quindi, anche se non si conoscono i nomi di molti di coloro che sono impegnati in attività diplomatiche, né si vede molto del loro duro lavoro accreditato nei media, il loro lavoro è più importante che mai per tutti noi.

*Si prega di consultare il PDF collegato sopra per qualsiasi citazione o dettagli di riferimento.

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