外交

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これは「国際関係論-E-IRファウンデーション初級テキスト-」からの抜粋です。

戦争は人々の注目を集め、人間の生活に明確な痕跡を残し、私たちの世界を形成する責任を負っています。 一方、その重要性にもかかわらず、外交が注目されることはほとんどありません。 1800年代初頭、軍事理論家カール・フォン・クラウゼヴィッツが「戦争は他の手段による政策の継続である」と発言したとき、彼は近代政治における戦争の概念を正常化しようとした。 しかし、彼の言葉は、国家が目的を達成するために、戦争以外の行動も可能であることも示している。 これらは、典型的な外交官の行動である。 そして、外交官の仕事は、戦争よりもはるかに費用がかからず、はるかに効果的で、はるかに予測可能な戦略であることが多い。 実際、戦争が一般的だった過ぎ去った世紀とは異なり、外交は今日、国際関係を支配する通常の状態として私たちが理解しているものである。

外交とは何か

外交は、おそらく文明の誕生と同じくらい長い間存在しています。 それを理解する最も簡単な方法は、2つ以上の当事者間の構造化されたコミュニケーションのシステムとして見ることから始めることです。 近隣の文明の間を旅する使節による定期的な連絡の記録は、少なくとも2500年前にさかのぼります。 この時代には、大使館、国際法、専門的な外交サービスなど、現代の外交の特徴や共通点の多くが欠如していた。 しかし、政治的共同体がどのような組織であったにせよ、平時からコミュニケーションをとる方法を見出し、そのためのさまざまな慣習を確立してきたことは強調しておきたい。

簡単な定義をお探しの方のために補足すると、外交とは、あるシステム（国際関係）内に存在し、平和的方法で目的を追求するために私的・公的対話（外交）を行う行為者（外交官、通常は国を代表）の間のプロセスである、と定義できます。

外交は外交政策ではないので、それと区別しなければならない。外交を外交政策の一部として認識することは有益かもしれない。 国民国家が外交政策を行う場合、それは自国の国益のために行われる。 そして、この利益は様々な要因によって形成される。 基本的には、国家の外交政策には、その行動と目標達成のための戦略という2つの重要な要素がある。 ある国家が他の国家と行う相互作用は、その国家の外交政策の行為とみなされる。 この行為は、通常、外交を通じた政府関係者間の交流によって行われる。 外交を介さない交流は、通常、国家の外交行動を紛争（通常は戦争だが、経済制裁も含む）かスパイ行為に限定することになる。 その意味で、外交は今日の国際システムで成功するために必要不可欠なツールです。

したがって、国家が支配する現代の状況では、外交はほとんどの場合、国家間で行われているものと考えるのが妥当でしょう。 実際、外交を規定する国際法である「外交関係に関するウィーン条約」（1961年）は、外交主体として国家を参照しているに過ぎない。 しかし、現代の国際システムには、国家ではない強力なアクターも存在する。 それらは、国際非政府組織（INGO）や国際政府組織（IGO）である。 これらのアクターは、定期的に外交の分野に参加し、しばしば成果を実質的に形成している。 例えば、本章で後述するケーススタディでは、国連と欧州連合（2つのIGO）が外交を実質的に形成している。

本書の読者は、戦争という概念が現代生活に遍在しているため、ある程度は馴染みがあるだろうが、外交は異質なもの、あるいは遠い存在として映るかもしれない。 一方、これは外交とは何か、どのように行われるかということの帰結でもある。 外交は多くの場合、国家や非国家の代表者によって、通常は密室で行われる行為である。 このような場合、外交とは、平凡な外交官や代表者によって行われる、日常的な（そしてしばしば非常に複雑な）形で行われる無言のプロセスなのである。 これはおそらく、初心者のために外交に光を当てるには最適な場所ではないだろう。 一方、外交問題については、ブリーフィングやステートメント、あるいはもっと稀なことだが、全容が明らかにされたものが一般に紹介されることもある。 これらは通常、重要な国際問題に関わり、高官を引き込んだときに国民の意識にのぼる。

外交とは何か、なぜそれが重要なのかを読者が理解できるように、本章では相互に関連する2つのケーススタディを使用します。 最初のケーススタディは、核兵器の拡散を管理するための探求である。 20世紀後半は、核武装した2つの超大国、アメリカ合衆国（US）とソビエト社会主義共和国連邦（USSR）（しばしばソ連と呼ばれる）の間の紛争が支配的であった。 この緊迫した状況の中で、外交は、他の国家がほとんど核兵器を開発しないことを保証していた。 したがって、核兵器の拡散を抑制するための外交的成功は、国民国家だけでなく、非国家主体が関与した大きなものである。 第二のケーススタディは、米国とイランの関係である。 このケースは、第二次世界大戦の終結から現在までの数十年間にわたる重要なものである。 時代の変遷とともに、国際関係の構造も変化し、両国間の外交のパターンに重大な変化が生じることも少なくない。 その関係を訪ねることで、二つの重要な国家間のハイレベルな外交の重要性を示すだけでなく、欧州連合という国際的な政府組織の重要性についても考えることができるのです。 このようなケーススタディが選ばれたのは、不倶戴天の敵であり、経済的、政治的、あるいは宗教的な制度が相容れず、ほとんど共通点を持たなかった国家間の外交を垣間見ることができたからである。

核兵器の規制

1945年8月に米国が日本に対して初めて原爆を使用した後、世界は一変しました。 米国が長崎と広島に投下した2つの爆弾によって引き起こされた完全な荒廃の報告や写真は、戦争の性質が永遠に変わったことを確認させました。

原爆の被害は、これまで見たことのないようなものと比較することは不可能です。 爆弾が、腐敗した建物や骨組みを残していくのに対し、原子爆弾は何も残しません。 (Hoffman 1945)

核爆弾の爆発に初めて成功したのはアメリカですが、他の国もこの技術の研究をしていました。 2番目に爆発に成功したのはソビエト連邦（1949年）です。 その後、イギリス（1952年）、フランス（1960年）、中国（1964年）と続く。 核兵器を保有する国が1カ国から5カ国に増えるにつれ、この危険な兵器が他の多くの国に無秩序に拡散していくのではないかという懸念が生まれました。

拡散は数の問題だけでなく、日本に投下された核兵器が高度化するにつれ、その破壊力は桁違いになり、人類全体に対する深刻な脅威となった。 1960年代初頭までに、着弾地点から数百キロメートル先まで壊滅的な被害を与える核兵器が製造された。 冷戦という対抗体制をとっていたアメリカとソ連は、それぞれが保有する爆弾の量と質で、互いを出し抜こうと競争しているように見えた。 冷戦とは、核兵器が両陣営に存在するために、両者間の伝統的な戦争がほとんど想像もつかないものであったからである。

奇妙に思えるかもしれませんが、その攻撃力にもかかわらず、核兵器は主に防御の道具として保有されており、使用されることはまずないのです。 これは、抑止力として知られる概念によるものです。 相手を全滅させることができる兵器を持つことで、そのような相手が攻撃してくることはまずないでしょう。 特に、その攻撃に耐えられる武器を持っていれば、報復することができる。 冷戦のような不安定な環境では、核兵器を保有することは、抑止力と他の方法では達成できない安全保障を得るための手段であった。 これは国家にとって明らかに魅力的な選択肢であった。

瀬戸際とその背中

国際外交に焦点を当て、より安全な世界を作るために 1945 年に設立された国連は、1940 年代後半に核兵器を違法化しようと試みましたが、それは無駄なことでした。 その失敗を受けて、絶対的ではない目標が次々と打ち出された。特に核兵器の実験を規制することである。

1950年代後半には、国連の枠組みのもとでハイレベルな外交が行われ、米ソによる核実験のモラトリアム（一時停止）を確立することができたのです。 しかし、1961年になると、両国間の不信と緊張の高まりから、核実験が再開されました。 その1年後の1962年、ソ連がアメリカ南岸から150キロ足らずのカリブ海の島国キューバに核弾頭を設置しようとしたことから、世界は核戦争寸前まで追い込まれた。 キューバの指導者フィデル・カストロは、1961年に反カストロ勢力による米国主催の侵攻が失敗した後、米国がキューバの政治に干渉するのを阻止するために核兵器を要求していたのである。 ソ連のニキータ・フルシチョフ首相（1962年）が言うように、「2つの最も強力な国家が互いに対峙し、それぞれがボタンに指をかけている状態」であった。 お互いを瀬戸際まで追い詰めた後、アメリカのジョン・F・ケネディ大統領とフルシチョフは、外交を通じて、相手の基本的な安全保障のニーズを満たす妥協案に合意できることを見出した。 交渉の末、ソ連はキューバからミサイルを撤去し、その代わりにアメリカはトルコとイタリアに配備していたミサイルを撤去した。 ライバル関係からお互いを完全に信頼することができなかったため、この外交は国連による検証の原則に基づいて行われ、国連が独自に遵守を確認することで成功した

キューバの危機が解決した後も、ハイレベルな外交は続けられました。

キューバ問題という当面の危機が解決した後も、ハイレベルの外交は続けられた。両国とも、このような劇的なコミュニケーションの断絶が再び起こることを望まず、モスクワのクレムリンとワシントンのペンタゴンを結ぶ直接のホットラインが確立されたのである。 この勢いに乗って、1963年7月、核実験を地下に限定する部分的核実験禁止条約が合意された。 完璧な解決策ではなかったが、前進はした。

核兵器を規制する初期の動きは複雑なものでしたが、ケネディとフルシチョフの外交構築への信頼は冷戦の経過において極めて重要であり、合意分野の発見におけるさらなる進展を促しました。 キューバ危機後の数年間、冷戦外交は、超大国が主要な軍備制限条約を含むさまざまな問題について互いに外交的に関与しようとしたことから、「デタント」の期間として知られるようになり、高水準の局面を迎えることになった。

核拡散防止条約

以前の進展に基づき、1970 年代は、核兵器の不拡散に関する条約（1970 年）の発効で幕を開け、しばしば核拡散防止条約（NPT）として知られています。 この条約は、核技術を民生用に転用し、核兵器のさらなる拡散が国際社会を不安定にすることを認識させるものであった。 これは、外交の勝利であった。 この条約が優れていたのは、当時の国際政治の現実を認識していたことである。 大国は自国の安全保障が損なわれることを恐れて、核兵器を手放さないだろうから、この条約は軍縮条約ではなかった。 そこで核拡散防止条約は、核兵器をなくすという無理な目標を掲げるのではなく、核兵器を持つ国を、すでに持っていた米国、ソ連、英国、フランス、中国の5カ国に固定化することを目指したのである。 同時に、この5カ国は、民生用原子力など非軍事的な核技術を他国と共有することで、他国が核兵器の誘惑に駆られることがないようにすることが求められた。 要するに、核兵器を持っている国は、それを持ち続けることができる。

熟考された条約の設計とその施行により、この条約は大きな成功を収めたとみなされた。

熟考された設計とその施行により、この条約は非常に成功していると考えられています。冷戦の終結後、1995年に核不拡散条約は恒久的に延長されました。 確かに核保有国は5カ国にとどまらなかったが、それでも10カ国を切っている。これは1970年の条約発効前に大西洋両岸の外交官たちが予想した20カ国以上とは程遠い。 ブラジルや南アフリカのような初期の核兵器開発計画を持つ国は、条約への加盟を求める国際的な圧力に押され、核兵器を放棄した。 今日、その枠外にいる国はごくわずかである。 インド、パキスタン、イスラエルは、（それぞれのケースで論議を呼んだが）国家安全保障を優先させるためにあきらめる用意のない核開発野心を持っていたため、加盟しなかった。 2003年、北朝鮮が以前の核兵器開発計画を再開することを決定したとき、核不拡散条約に違反するのではなく、脱退したことは、核不拡散条約の重みを示している。

もちろん、核不拡散体制は完璧ではない。国際的な意思に反して拡散を続ける北朝鮮の姿が、その状況を最もよく表している。 核兵器を最初に開発したという理由だけで、多くの国が核兵器の保有を許されており、これは彼らの行動に関係なく続いているのである。 しかし、人類は核爆弾という究極の兵器を開発する一方で、その拡散を緩和するために外交を優位に進めることに成功した。 イランのように、ある国が核爆弾を開発しているという噂が立つと、国際社会は常に共通の警戒心を抱くものである。 IRでは、一般化した考え方を「規範」と呼ぶ。

米国とイラン

第二次世界大戦後、イランは地政学的にホットスポットに位置していることがわかりました。 北に長い国境をソ連と共有し、その結果、ソ連が中東に進出する際の地理的な緩衝材として機能したのです。 また、イランはペルシャ湾に面し、世界最大の石油資源を有する地域である。 つまり、時間、場所、政治、経済が一致した結果、弱小で未発達の国家であるイランが重要であると判断されたのである。 イランの国王であるシャーは、強力な左派政権に押され気味であったため、アメリカはイギリスと共同で、1953年に秘密裏にクーデターを起こし、国王の地位を回復させた。 冷戦時代、アメリカは各国の政治が左傾化すると、国内で共産主義革命が起きたり、共産主義のソ連と同盟を結んだりすることを恐れていた。 そのため、場合によっては、共産主義が広がるのを阻止するために、介入的な行動をとった。 このクーデターは、米国とイランの歴史に大きな足跡を残した。 このクーデターは、米国とイランの歴史における画期的な出来事であり、その後25年間続く緊密な関係のパターンを作り出した。 この不安定さは、冷戦時代の米ソの地政学的な対立によるものだけではない。 脱植民地化とそれに伴うアラブ民族主義、イスラエル建国への反対、インドとパキスタンの対立など、この地域はさまざまな危機にさらされていたのである。

イランは常に、その内部の形や性格が異なっていても、国際的な地位の向上、あるいは少なくとも地域の優位性を目指してきた国です。 たとえば、1979年の革命によって独裁的な支配を終え、イラン・イスラム共和国を建国した国王は、イランを中東の第一人者とする壮大な計画を抱いていた。 この構想は米国も共有していた。米国は、国王時代にイランに非核の先進兵器を提供した。 米国は、国王を支援することで、イランの力を拡大・深化させ、地域の安定に貢献することを期待していたのだ。 現在のイランは、同じ国境に存在し、同じ民族の国家であるという意味で、国王時代のイランと大差はない。 しかし、国王時代にイランが果たすべき地域的・世界的な役割は、アメリカの意向にほぼ沿っていたのに対し、イラン・イスラム共和国が想定している役割は、アメリカ政治のあらゆる側面に深く対立していることが大きな注意点である。

イランの人質事件

米国とイランのケーススタディを外交の問題につなげるには、イラン・イスラム共和国の誕生をはるかに超えて、イランの人質事件として知られるエピソードを見る必要はないでしょう。 1979年11月、イランの首都テヘランにある米国大使館にイラン人学生の一団が侵入し、そこにいた職員を捕らえた。 亡命中の国王ががん治療のためにニューヨークに滞在していた後の出来事である。 この時、イラン側は、反体制派への拷問など、様々な罪を犯した国王の帰国を要求した。 そこで、アメリカの外交官を中心とした囚人たちを人質に取り、国王の帰還と引き換えに自由を勝ち取るという交渉が行われた。

確立された外交慣習により、大使館は、外国にあるにもかかわらず、許可がない限り、ホスト国が立ち入ることを禁じられています。 ですから、イランのデモ隊がテヘランの米国大使館に侵入したとき、彼らは外交官に仕事をする自由を与えるために何世紀にもわたって発展してきた外交の重要な特徴に違反したのです。 より現代的な例を挙げると、ウィキリークスの創設者ジュリアン・アサンジがロンドンの何の変哲もないテラスハウスに住むことで、英国警察による逮捕を免れたのはこのためだ。その家とはエクアドル大使館で、警察は立ち入りを拒否していた。 奇妙に聞こえるかもしれないが、その後、警察官がドアの外に配置され、アサンジが退去することになれば逮捕しようと待ち構えていた。この作戦により、英国の納税者は数百万ポンドを負担することになった。

イランの場合、確立された外交原則の無視は、衝撃的かつ極端でした。 外交上の原則に違反しただけでなく、国家による人質獲得は、ジュネーブ条約で戦争犯罪と定義されています。 予想通り、米国はイランの要求を拒否し、人質事件は444日間にわたる緊迫した外交戦となった。 イランは、国際社会のルールだけでなく、拘束され、猿ぐつわをはめられた人質を報道陣の前でパレードするという人間としての良識も無視した行為に、世界中の人々が憤慨したのである。 また、この事件は、イランが国王時代にとった親米的な姿勢とは正反対の、反西欧的な政治路線をとることを意味するものであった。 1981年1月に人質が解放されたものの、かつての友好国は敵対することになった。

イランの核兵器

イランが核兵器を保有するという考えは、当然ながら論議を呼ぶでしょう。 人質事件で証明され、テロリストや過激派グループを支援しているという定期的な非難によって強化されているように、イランは国際法や慣習を無視することで知られており、国際社会で不信の雰囲気を作り出しています。 イランが兵器化の兆候を示す近代的な核プログラムの開発に着手したというニュースが漏れた2002年以降、イランの核開発に関するニュースは国際外交の大きな焦点となっている（Sinha and Beachy 2015 and Patrikarakos 2012を参照）。 イランは核拡散防止条約（NPT）に加盟しており、核兵器の受領や開発を行わないことが定められているにもかかわらず、である。 イランは、そのプログラムは民生・平和目的のみであると抗議した。 しかし、イランの国際的な知名度から、これを信じる者はほとんどいなかった。

2002年当時、米国は核問題をめぐるイランとの外交に意欲的ではなかった。 米国はすでに2001年末にアフガニスタンに侵攻し、2003年初頭にはイラク侵攻を準備していた。これは、9・11テロの実行犯であるアルカイダのような国際テロ集団に安住の地を提供しかねない政権を中東から排除するキャンペーンの一部であった。 米国には、イランを世界有数のテロ支援国家と見なし、その政権交代を実現するという大きな目標もあった。 この論理でいくと、対テロ戦争は、世界一のテロリストを標的にしなければ意味がない。 そのためには、イランの隣国（東はアフガニスタン、西はイラク）に侵攻し、米国の力を誇示する。 そうすれば、イランの指導者に自発的な改革を求める内圧が生まれ、再び革命を引き起こすかもしれない。 それができなければ、米国は、イラクやアフガニスタンで行ったように、何らかの方法でイランに関与し、核研究施設を破壊し、場合によっては軍事的手段で政権交代を仕掛ける用意があった。 これは、イランへの対処について「すべての選択肢がテーブルの上にある」という、ジョージ W. ブッシュ大統領がしばしば口にする言葉に最もよく要約されています。

イラン政権はテロを支援し、イスラエルを脅し、中東和平を妨げようとし、イラクでの民主化を阻害し、自由に対する国民の熱意を否定しています。 核問題やその他の懸念は、イラン政権がこれらの政策を変え、政治体制を開放し、国民に自由を与えるという戦略的決断をした場合にのみ、最終的に解決することができます。 これが米国の政策の究極の目標である。 その間に、我々は彼らの悪行の悪影響から我々の国家と経済の安全を守るために必要なすべての措置を取り続ける。 (The National Security Strategy of the United States of America 2006, 20)

そのような状況の中で、外交は非力なように思われました。 しかし、欧州連合（EU）という意外な候補が参入してきたのです。 2003年、英独仏のEU3カ国がイランとのハイレベル外交を開始し、戦争を回避し、事態の調停を導入しようとした。 この会談は、上記の目的から米国に拒否され、参加することができなかった。 ヨーロッパ諸国にとっては、外交をすることに意義があった。 イギリス、フランス、ドイツはアメリカの伝統的な同盟国であるにもかかわらず、ヨーロッパでは中東でこれ以上戦争をする気にはなれなかった。 イラク戦争は、その根拠を認めない国連を含む多くの人々によって、議論を呼びました。 2003年のイラク侵攻は、ヨーロッパを政治的に分裂させ、大規模な民衆の抗議を引き起こした。 このような状況の中で、イランとの関係は、世界唯一の超大国が最も好戦的であった時期に、事実上、その道に踏み込むという大胆な外交手段であった。

侵攻後の数年間、イラクとアフガニスタンにおける軍事作戦は、両国が（それぞれ異なる理由で）不安定な状態に陥ったため、深い問題を抱えるようになりました。 このため、米国は計画よりも長期的かつ実質的な軍事的プレゼンスを必要とするようになりました。 その結果、米国は泥沼化し、イランに対する軍事戦略を現実的に追求することができない状況に陥った。 そこで、2006年に渋々ではあるが、EU・イラン協議に参加した。 中国とロシアも加わり、まさに国際外交となった。 10年近くかかったが、2015年7月、ようやく合意に至った。 その合意は、外交の驚異である。

外交官同士の個人的な関係も、長年の交渉の中で築かれ、国家間の対立を乗り越えるのに役立った。 米国の首席交渉官ウェンディ・シャーマンは、イランのカウンターパートであるアッバス・アラグチと交渉中に共に祖父母となり、互いの孫のビデオを共有したことを回想している。 このような個人的な関係は、どちらかがあらかじめ設定した国益を解消したり変えたりするものではないが、重要なパラメータで合意できるまであきらめずに努力する決意を双方が固める上で、大きな力となったのである。 交渉の最終段階で、17日間ウィーンに滞在し、激しい議論を重ねたときにも、同じような個人的関係が最高レベルの関係者の間に築かれた。 シャーマンは後に、最終日に外交官全員が集まり、ジョン・ケリー米国務長官が関係者に向けて演説したときの様子をこう語っている：

ケリー国務長官は最後に演説した人物である。 彼は、21歳のときにベトナム戦争に出征したことを振り返った。 そして、「戦争が二度と起こらないようにするために、自分の人生でできることは何でもする」と心に誓ったのです。 会場は静まり返った。 静かだった。 そして、イラン人を含む全員が拍手喝采したのです。 なぜなら、私たち全員が、私たちがしたことは戦争ではなく、平和を確保しようとしたことだと理解したからです。 (シャーマン2016）

キューバ危機の解決と同じように、合意を支える外交戦略の成功の鍵は、信頼を確立するという一見不可能な目標よりも、検証に焦点を当てることでした。 外交官たちは、解決が可能な一分野に労を惜しまず、双方が納得する方法を見出したのである。 イランにとっては、米国が支援してきた懲罰的な経済制裁を段階的に撤廃し、直接的な軍事的脅威も暗黙のうちに排除することが、あからさまな内容であった。 アメリカ側にとっては、イランが容易に核兵器を開発できないようにするため、厳しい検証体制の下に置くこと、そして、もし開発が行われるようであれば、核兵器が使用可能になる前に国際社会が対応する時間を確保することが、この取引の目的であった。 これは「ブレイクアウト」期間として知られている（Broad and Peçanha 2015参照）。 このようなことは、イランが合意した、イランの施設を国際的に厳しく査察する前例のないシステムを通じてのみ可能である。

米国とイランの核問題に関する対立の解決は、2003年の緊迫した時期にEU3カ国が外交プロセスを開始するという大胆な動きがなければ不可能であっただろう。 イランと米国の深刻な対立が回避されただけでなく、イランの核拡散防止条約へのコミットメントを確保することで、国際関係の中心となった重要な核不拡散の原則が守られたのである。 イラン核合意は、困難な状況下での外交的成功例ではあるが、争点が多く、脆弱なものである。 米国とイランが今後何度も政治的な変化を起こし、この協定が破棄される可能性があるからだ。 しかし、振り返ってみれば、1979年の人質事件から始まった有害な関係パターンに徐々に取って代わる、両国間の和解の道筋の序幕と見ることができるかもしれない。

結論

現代における外交は、1945年以降大きな戦争がなかったことから「長い平和」（Gaddis 1989）と呼ばれることもあるが、その複雑さは深化し、拡大している。 今日、国家間の戦争に至らない、あるいは戦争に対応する行動に基づいて外交を説明することは不適切であろう。 今日の外交は、長い平和の期間をより長くし、私たちの住む世界が国家だけでなく個人の進歩にも可能な限り資するようにするために不可欠である。 今日の世界はかつてないほど結びつきが強く、相互依存が進んでいる。気候変動、パンデミック、国際テロ、核拡散など、解決しなければ人類が破滅する可能性のある共通の課題が増え続ける中、効果的で巧みな外交が不可欠である。

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