Regelgevende agentschappen

Regelgevende agentschappen zijn overheidsorganen die door de wetgever in het leven zijn geroepen om bepaalde nationale of nationale beleidsmaatregelen uit te voeren. Een dergelijk agentschap is gewoonlijk verantwoordelijk voor het reguleren van een bepaald gebied van het sociale of economische leven; het wordt bemand door specialisten die de kennis en ervaring ontwikkelen die nodig is voor de handhaving van complexe regelgevingswetten. Regelgevende agentschappen combineren normaliter de bevoegdheden om regels op te stellen, geschillen te beslechten en gewone administratieve diensten te verlenen, functies die overeenkomen met de wetgevende, rechterlijke en uitvoerende bevoegdheden van de afzonderlijke takken van de regering. Zij vullen de leemten van het algemene beleid op door orde, methode en uniformiteit in het proces van de moderne regering te brengen.

Hoewel administratieve agentschappen zo oud zijn als de federale regering, begon het nationale regelgevingsproces zoals wij dat nu kennen met de oprichting van de Interstate Commerce Commission in 1887. De commissie kreeg uitgebreide bevoegdheden over de bloeiende spoorwegindustrie en kreeg ruime regelgevende en rechtsprekende bevoegdheden, ruimer dan die van enig eerder agentschap. Zij zette de trend, en het doel, voor toekomstige agentschappen door de eerste regeringsinstantie te zijn “wier enige zorg het welzijn was,” zoals James Landis zei, “in brede publieke zin, van een vitale en nationale industrie.”

Sinds de New Deal zijn regelgevende agentschappen het meest zichtbare instrument geworden voor de verwezenlijking van nationaal beleid. Zij bieden een vorm van gecentraliseerd toezicht die in vroegere perioden van de Amerikaanse geschiedenis noch noodzakelijk, noch wenselijk werd geacht. Hun uitbreiding liep parallel met de ontwikkeling van de nationale industrieën en de opkomst van het Congres als beleidsvormend orgaan dat niet in staat was toezicht te houden op de details van de administratie. Terzelfder tijd heeft een groeiende welvaartsstaat nieuwe belangen erkend, zoals sociale uitkeringen en gelijke kansen op werk. Er zijn nieuwe regelgevende organen opgericht om de nieuwe nationale beleidsdoelstellingen te beheren en conflicten op te lossen via procedures die minder formeel en contradictoir zijn – en veel minder kostbaar – dan die voor de rechtbanken.

Het karakter en de oorsprong van een regelgevend orgaan hangen af van de aard van zijn taken. In het algemeen kunnen dergelijke agentschappen in drie hoofdcategorieën worden ingedeeld: onafhankelijke regelgevende commissies; uitvoerende agentschappen; en overheidsbedrijven. De onafhankelijke commissies, zo genoemd vanwege hun relatieve vrijheid van uitvoerende controle, zijn de belangrijkste en omvatten agentschappen als de Interstate Commerce Commission (ICC), de Securities and Exchange Commission (SEC), de Federal Trade Commission (FTC), de National Labor Relations Board (NLRB), en de Nuclear Regulatory Commission (NRC). Elke onafhankelijke commissie staat onder leiding van een meerhoofdige raad van bestuur die door de president wordt benoemd met advies en instemming van de Senaat. Het Congres heeft getracht de onafhankelijkheid van de commissies te waarborgen door hun raden van bestuur op tweepartijdige basis samen te stellen, de leden van de raden een vaste ambtstermijn te geven en de president de bevoegdheid te geven hen alleen om in de wet gespecificeerde redenen te ontslaan.

Het uitvoerend agentschap, waarvan het Environmental Protection Agency een voorbeeld is, is een agentschap waarvan de administrateur en de hoogste assistenten door de president worden benoemd, aan wie zij rechtstreeks verantwoording afleggen en die hen vrijelijk kan ontslaan. Het uitvoerend agentschap maakt deel uit van de uitvoerende macht; zijn positie binnen het constitutionele kader van de scheiding der machten is dus duidelijker omschreven dan die van de onafhankelijke regelgevende agentschappen. Het overheidsbedrijf, waarvan de Tennessee Valley Authority een voorbeeld is, wordt bij wet opgericht voor een bepaald doel en is volledig in handen van de overheid. Dit model wordt gebruikt wanneer een project, gezien de duur ervan of de vereiste investeringen, niet gemakkelijk door particuliere ontwikkeling kan worden verwezenlijkt.

Regelgevende agentschappen verschillen aanzienlijk in de reikwijdte van hun bevoegdheden en hun wijze van functioneren. Het werk van de NLRB bijvoorbeeld is bijna uitsluitend juridisch van aard. Hoewel de NLRB krachtens de Wagner Act en de Taft-Hartley Act over ruime bevoegdheden beschikt, heeft zij ervoor gekozen alleen scheidsrechterlijke bevoegdheden uit te oefenen. De Equal Employment Opportunity Commission daarentegen heeft geen formele bevoegdheid om vorderingen te berechten of administratieve sancties op te leggen. Het gevoelige en zeer controversiële karakter van haar opdracht – het uitvoeren van de antidiscriminatiebepalingen van Titel VII van de Civil Rights Act van 1964 – heeft het Congres ertoe gebracht de bevoegdheid van de EEOC te beperken tot “informele methoden van conferentie, verzoening en overreding”. Indien deze methoden falen, kan het vermeende slachtoffer van discriminatie naar de federale rechter stappen. Hoewel de EEOC zelf geen definitieve besluiten mag uitvaardigen, zetten haar richtsnoeren voor de aanpak van discriminatiepatronen op het werk, samen met haar veldonderzoek in specifieke gevallen, vaak aan tot naleving. Het resultaat is een aanzienlijk regulerend effect.

Er is door deze en andere administratieve agentschappen een enorme hoeveelheid administratief recht gecreëerd, te vinden in de volumineuze Code of Federal Regulations en in een groot aantal gespecialiseerde publicaties.

De ontwikkeling en structuur van de regulerende agentschappen hebben de constitutionele theorie van de scheiding der machten onder druk gezet, omdat de agentschappen typisch functies van alle drie de takken van de regering combineren. Toch heeft het Hooggerechtshof getracht de constitutionele theorie in overeenstemming te brengen met de behoeften van een effectieve overheid, en aldus het constitutionele evenwicht te bewaren dat wordt onderstreept door het beginsel van de scheiding der machten. De grondwettelijke basis voor de bevoegdheid van het Congres om regelgevende agentschappen op te richten is ontleend aan artikel I. Afdeling 1 verleent het Congres “alle wetgevende bevoegdheden”; afdeling 8 somt deze bevoegdheden op en verleent het Congres de aanvullende bevoegdheid om wetten te maken die nodig en passend zijn om deze uit te voeren. Regelgevende instanties zijn altijd beschouwd als noodzakelijke en juiste middelen om de doelstellingen van het nationale beleid te bereiken.

Impliciet in de theorie van de scheiding der machten is de doctrine dat gedelegeerde bevoegdheden niet opnieuw kunnen worden gedelegeerd. Volgens dit beginsel kan het Congres de uitvoerende macht (of, wat dat betreft, de rechterlijke macht) niet grondwettelijk de bevoegdheid tot wetgeving verlenen. Hoe kan dan de aan agentschappen verleende regelgevende bevoegdheid worden gerechtvaardigd? Het antwoord van het Hooggerechtshof is dat een dergelijke bevoegdheid toelaatbaar is indien de wet die de bevoegdheid verleent, een beleid belichaamt en richtsnoeren geeft om het administratieve optreden in goede banen te leiden. Uiteraard beschikken de agentschappen binnen deze richtsnoeren over een aanzienlijke discretionaire bevoegdheid. In theorie zijn zij bij de uitoefening van hun discretionaire bevoegdheid echter niet aan het wetgeven in constitutionele zin; zij voeren eenvoudigweg door het Congres vastgesteld wetgevingsbeleid uit.

De werkelijkheid is echter niet gemakkelijk met de theorie overeengekomen. Ondanks het feit dat het Hof de doctrine van het verbod op delegatie herhaalde, heeft het consequent “richtingloze” delegaties van wetgevingsbevoegdheid toegestaan. Pas in de jaren dertig van de vorige eeuw heeft het Hof daadwerkelijk wetten van het congres ongeldig verklaard wegens buitensporige delegatie van wetgevende macht. Maar deze precedenten raakten al snel uit de gratie toen het Hof overging tot het handhaven van latere wetgevende mandaten die even vaag waren als die welke eerder ongeldig waren verklaard. Sommige delegaties waren verontrustend ruim. Zo moet de Federal Communications Commission haar vergunningsbevoegdheid gebruiken in het “algemeen belang, gemak of noodzaak”. Het Hof heeft dit “soepele delegatie-instrument” goedgekeurd als “zo concreet als de ingewikkelde beoordelingsfactoren op een dergelijk gebied” toelaten. Niettemin leeft de doctrine die delegatie verbiedt nog steeds in theorie. Nog in 1974, in National Cable Television v. United States, interpreteerde het Hooggerechtshof een federale wet in enge zin om te voorkomen dat uit een letterlijke lezing van de wet zou volgen dat aan de Federal Communications Commission een heffingsbevoegdheid – duidelijk een wetgevende functie – was verleend.

De doctrine die wetgevende delegatie verbiedt heeft haar uitvloeisel gehad in de betwisting van de grondwettigheid van de uitoefening van rechterlijke functies door regelgevende agentschappen. Deze functies zouden in strijd zijn met artikel III, dat de rechterlijke macht toekent aan de rechtbanken. Toch heeft het Hooggerechtshof de delegatie van scheidsrechterlijke taken aan regelgevende agentschappen toegestaan, zolang de rechtbanken bevoegd blijven om te bepalen of de agentschappen binnen hun wetgevingsmandaat hebben gehandeld.

Het omgekeerde van de delegatiekwestie betreft strategieën waarmee het Congres bevoegdheden kan terugnemen die het heeft verleend. Ondanks de inspanningen van het Congres om hun onafhankelijkheid te waarborgen, kwamen de regelgevende agentschappen onder kritiek te staan van liberalen die klaagden dat, in plaats van te reguleren in het algemeen belang, de agentschappen de klanten waren geworden van de speciale belangen die zij geacht werden te reguleren. Meer recentelijk hebben de conservatieven de regelgevende agentschappen aangevallen voor hun doordringende bureaucratisering, voor hun groeiende onberekenbaarheid en voor het negeren van hun wetgevende mandaten. De reactie van het Congres op deze kritiek heeft een aantal vormen aangenomen, waaronder pogingen om bepaalde industrieën te dereguleren en pogingen om een wetgevend vetorecht voor te behouden voor acties van agentschappen.

Het wetgevend vetorecht, dat steeds vaker door het Congres werd aangenomen in de jaren zeventig, toen de publieke kritiek op regelgevende agentschappen op zijn hoogtepunt was, brengt ernstige constitutionele problemen met zich mee. Het Congres eiste van verschillende uitvoerende agentschappen dat zij vooraf verslag uitbrachten over bepaalde soorten voorgestelde maatregelen. Indien het Congres (of, in sommige gevallen, één kamer van het Congres) vervolgens binnen een bepaalde termijn een resolutie van afkeuring aannam, werd de voorgestelde maatregel effectief “geblokkeerd”. Het Hooggerechtshof verklaarde dit mechanisme ongrondwettig in immigration and naturalization service v. Chadha (1983), zoals toegepast op het veto van één kamer over een deportatiebevel. Ten eerste, zo oordeelde het Hof, is het veto van het Congres een wetgevende handeling die door beide kamers van het Congres moet worden goedgekeurd. Ten tweede, en dit is nog ernstiger, was het veto van het Congres in strijd met artikel II, dat voorschrijft dat elke wetgevingshandeling ter goedkeuring aan de President moet worden voorgelegd voordat deze in werking treedt.

De President is als hoogste uitvoerende macht op grond van artikel II van de Grondwet verplicht “ervoor te zorgen dat de wetten getrouwelijk worden uitgevoerd”. Van oudsher hebben presidenten aanspraak gemaakt op een inherente constitutionele bevoegdheid om een door hen of hun voorgangers benoemde functionaris te ontslaan. Deze claim werd gerechtvaardigd in Myers v. United States (1926). Maar in Humphrey’ Sexecutorv. United States (1935) weigerde het Hooggerechtshof deze theorie van inherente bevoegdheid toe te passen op het ontslag van een lid van een onafhankelijk agentschap dat quasi-wetgevende en quasi-rechterlijke bevoegdheden uitoefende. Het Hof maakte een onderscheid tussen een “zuiver uitvoerende” ambtenaar en een ambtenaar van een onafhankelijk agentschap en handhaafde de bevoegdheid van het Congres om bij de oprichting van regelgevende agentschappen de ambtstermijnen van de commissarissen vast te stellen en de exclusieve gronden voor hun afzetting te specificeren. In Weiner v. United States (1958) werd dit beginsel toegepast op het ontslag van een lid van de War Claims Commission, waarvan de oprichtingsstatuten geen redenen voor ontslag vermeldden. Het Hof wees op de scheidsrechterlijke aard van de werkzaamheden van de commissie en concludeerde derhalve dat het Congres de commissie niet tot een uitvoerend orgaan had gemaakt dat onder de politieke controle van de president stond. Het Hooggerechtshof heeft erkend dat onafhankelijke agentschappen hun statutaire taken niet eerlijk of onpartijdig kunnen uitoefenen, zoals het Congres heeft bedoeld, tenzij zij vrij zijn van uitvoerende controle.

De combinatie van onderzoeks-, vervolgings- en rechtsprekende functies binnen dezelfde regelgevende instantie is ook het onderwerp geweest van een constitutioneel geschil. In Winthrop v. Larkin (1975) bevestigde het Hooggerechtshof echter zijn reeds lang bestaande opvatting dat de vermenging van deze functies binnen een en dezelfde instantie of persoon niet in strijd is met het recht op een eerlijk proces, tenzij het vermoeden van eerlijkheid en integriteit van de ambtenaren die deze functies uitoefenen wordt weerlegd door bewijs van werkelijke partijdigheid of vooroordeel in een bepaald geval. Hoewel de scheiding van deze functies binnen de regelgevende context niet grondwettelijk is voorgeschreven, hebben wetgevers vaak geconcludeerd dat de beste mix van efficiëntie en onpartijdigheid wordt gehandhaafd wanneer vervolgingsfuncties en gerechtelijke functies door verschillende functionarissen binnen een agentschap worden uitgevoerd.

Alle regelgevende agentschappen zijn onderworpen aan de grondwettelijke eis van een procedurele eerlijke rechtsgang. Het recht op een hoorzitting moet worden toegekend wanneer een agentschap maatregelen neemt die rechtstreeks van invloed zijn op rechten en verplichtingen: de betrokkenen moeten in kennis worden gesteld en de gelegenheid krijgen hun zaak in een eerlijke hoorzitting uiteen te zetten. Welke procedure in een bepaald geval moet worden gevolgd, hangt af van de aard van het betrokken vrijheids- of eigendomsbelang. Indien deze belangen grondwettelijk erkend zijn, kan kennisgeving en zelfs een voorafgaande hoorzitting vereist zijn alvorens de instantie maatregelen kan nemen. Of het recht op een advocaat, een kruisverhoor en andere procesrechtelijke procedures vereist zijn, hangt af van het belang van het particuliere belang dat op het spel staat, afgewogen tegen het belang van de overheid en het risico van een onterechte ontneming in het kader van de normale werkingsprocedures van een agentschap.

De mate waarin beslissingen van een agentschap aan rechterlijke toetsing zijn onderworpen, wordt geregeld door de Administrative Procedure Act. In het algemeen is een administratief besluit niet voor rechterlijke toetsing vatbaar wanneer het bij wet aan de discretionaire bevoegdheid van een bureau is overgelaten. Rechtbanken kunnen echter zelfs discretionaire maatregelen terzijde schuiven wanneer deze “willekeurig, grillig, misbruik van discretionaire bevoegdheid, of anderszins niet in overeenstemming met de wet” zijn. Volgens de wet moeten de rechtbanken de feitelijke vaststellingen van het agentschap bevestigen indien deze door substantieel bewijs worden ondersteund. Hoewel de definitie van “substantieel” van rechtbank tot rechtbank kan verschillen, heeft het Hooggerechtshof het laatste woord over de vraag of de regel in een bepaalde zaak juist is toegepast.

Donald P. Kommers
(1986)

Bibliografie

Davis, Kenneth C. 1969 Discretionary Justice. Baton Rouge: Louisiana State University Press.

Freedman, James O. 1978 Crisis and Legitimacy. Cambridge: At the University Press.

Kohlmeier, Louis M. 1969 The Regulators. New York: Harper & Row.

Landis, James 1938 The Administrative Process. New Haven, Conn.: Yale University Press.

Redord, Emmett S. 1969 The Regulatory Process. Austin: University of Texas Press.