Diplomati

Detta är ett utdrag ur Internationella relationer – en nybörjarbok i E-IR Foundations. Ladda ner ditt gratisexemplar här.

Kriget tvingar och fokuserar allmänhetens uppmärksamhet, sätter tydliga spår i människors liv och är ansvarigt för att forma vår värld. Trots sin betydelse får diplomatin däremot sällan någon större uppmärksamhet. När militärteoretikern Carl von Clausewitz i början av 1800-talet anmärkte att krig är en fortsättning på politik med andra medel, försökte han normalisera idén om krig i modern politik. Men hans ord visade också att det finns andra åtgärder än krig för att hjälpa stater att nå sina mål. Detta är typiskt sett diplomaternas åtgärder. Deras arbete är ofta mycket billigare, effektivare och mer förutsägbart än krig. Till skillnad från under de gångna århundradena, då krig var vanligt förekommande, är diplomati faktiskt vad vi i dag uppfattar som det normala läget i de internationella förbindelserna. Och i modern tid bedrivs diplomati inte bara mellan nationalstater utan även av en rad icke-statliga aktörer som Europeiska unionen och FN.

Vad är diplomati?

Diplomati har förmodligen funnits lika länge som civilisationen har funnits. Det enklaste sättet att förstå den är att börja med att se den som ett system för strukturerad kommunikation mellan två eller flera parter. Uppgifter om regelbunden kontakt via sändebud som reser mellan angränsande civilisationer finns åtminstone 2500 år tillbaka i tiden. De saknade många av den moderna diplomatins kännetecken och gemensamma drag, t.ex. ambassader, internationell rätt och professionella diplomatiska tjänster. Det bör dock understrykas att politiska samhällen, oavsett hur de har organiserats, vanligtvis har funnit sätt att kommunicera under fredstid och att de har etablerat ett brett spektrum av metoder för att göra detta. Fördelarna är tydliga när man betänker att diplomatin kan främja utbyten som ökar handel, kultur, välstånd och kunskap.

För dem som söker en snabb definition kan diplomati definieras som en process mellan aktörer (diplomater, som vanligen företräder en stat) som existerar inom ett system (internationella relationer) och som deltar i en privat och offentlig dialog (diplomati) för att uppnå sina mål på ett fredligt sätt.

Diplomatin är inte utrikespolitik och måste särskiljas från den. Det kan vara till hjälp att uppfatta diplomatin som en del av utrikespolitiken. När en nationalstat bedriver utrikespolitik gör den det för sina egna nationella intressen. Och dessa intressen formas av en mängd olika faktorer. I grundläggande termer kan man säga att en stats utrikespolitik består av två viktiga beståndsdelar: dess åtgärder och dess strategier för att uppnå sina mål. Den interaktion som en stat har med en annan stat betraktas som en handling av dess utrikespolitik. Denna handling sker vanligtvis genom interaktioner mellan regeringspersonal genom diplomati. Att interagera utan diplomati skulle vanligtvis begränsa en stats utrikespolitiska åtgärder till konflikter (vanligtvis krig, men även ekonomiska sanktioner) eller spionage. I den meningen är diplomatin ett viktigt verktyg som krävs för att framgångsrikt verka i dagens internationella system.

I det moderna sammanhanget alltså, ett system som domineras av stater, kan vi rimligen betrakta diplomatin som något som till största delen bedrivs mellan stater. I själva verket hänvisar den tillämpliga internationella lag som reglerar diplomatin – Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser (1961) – endast till stater som diplomatiska aktörer. Det moderna internationella systemet omfattar dock även mäktiga aktörer som inte är stater. Dessa tenderar att vara internationella icke-statliga organisationer (INGO) och internationella statliga organisationer (IGO). Dessa aktörer deltar regelbundet på diplomatiska områden och påverkar ofta resultaten på ett avgörande sätt. Förenta nationerna och Europeiska unionen (två IGO:er) har t.ex. haft en avgörande betydelse för diplomatin i de fallstudier som beskrivs senare i detta kapitel. Dessutom har en rad INGO:er – t.ex. Greenpeace – på ett betydelsefullt sätt bidragit till framsteg mot fördrag och överenskommelser på viktiga områden som är knutna till mänsklighetens hälsa och framsteg, t.ex. internationella miljöförhandlingar.

Medan läsarna av den här boken i viss mån kommer att vara bekanta med krigsbegreppet på grund av att det är allestädes närvarande i det moderna livet, kan diplomatin framstå som något främmande eller avlägset. Å ena sidan är detta en konsekvens av vad diplomati är och hur den genomförs. Diplomati är oftast en handling som utförs av företrädare för en stat eller en icke-statlig aktör, vanligtvis bakom stängda dörrar. I dessa fall är diplomatin en tyst process som pågår i sin rutinmässiga (och ofta mycket komplexa) form och som utförs av diplomater och företrädare. Detta är kanske inte det bästa stället för att belysa diplomati för nybörjare. Å andra sidan får allmänheten ibland ta del av genomgångar, uttalanden eller – mer sällan – fullständiga avslöjanden om en diplomatisk fråga. Dessa hamnar vanligen i allmänhetens medvetande när de rör kritiska internationella frågor och drar till sig högt uppsatta tjänstemän. Eftersom de får rubriker och hamnar i historieböckerna används exempel från denna typ av diplomati i det här kapitlet för att erbjuda en mer lättförståelig ingång.

För att läsaren ska få en uppfattning om vad diplomati är och varför det är viktigt kommer det här kapitlet att använda sig av två sammanlänkade fallstudier. Den första fallstudien handlar om strävan att hantera spridningen av kärnvapen. Andra halvan av 1900-talet kom att domineras av konflikten mellan två kärnvapenbeväpnade supermakter, Amerikas förenta stater (USA) och Unionen av socialistiska sovjetrepubliker (Sovjetunionen) – ofta kallad Sovjetunionen. I detta spända klimat såg diplomatin till att få andra nationalstater utvecklade kärnvapen. Därför är den diplomatiska framgången när det gäller att begränsa spridningen av kärnvapen en stor framgång som involverade både icke-statliga och nationalstatliga aktörer. Förbindelserna mellan USA och Iran utgör den andra fallstudien. Detta fall omfattar flera viktiga årtionden från slutet av andra världskriget till i dag. I takt med att tiderna förändrades förändrades också strukturen för de internationella förbindelserna, vilket ofta ledde till betydande förändringar i diplomatins mönster mellan de båda nationerna. Genom att besöka detta förhållande är det möjligt att inte bara visa på betydelsen av diplomati på hög nivå mellan två centrala stater utan också på betydelsen av en internationell statlig organisation – Europeiska unionen. Fallstudierna valdes eftersom de ger en glimt av diplomatin mellan stater som var svurna fiender och som inte hade mycket gemensamt på grund av oförenliga ekonomiska, politiska eller till och med religiösa system. Ändå kunde de genom diplomati undvika krig och hitta sätt att göra framsteg på de mest kritiska områdena.

Reglering av kärnvapen

Efter USA:s första användning av en atombomb mot Japan i augusti 1945 förändrades världen. Rapporter och bilder av den totala förödelse som orsakades av de två bomber som USA släppte över Nagasaki och Hiroshima bekräftade att krigföringens natur hade förändrats för alltid. Som en reporter beskrev scenen:

Det finns inget sätt att jämföra atombombens skador med något vi någonsin sett tidigare. Medan bomber lämnar utbrända byggnader och ramverk som står kvar, lämnar atombomben ingenting kvar. (Hoffman 1945)

Och även om USA var den första staten som lyckades detonera en atombomb, forskade även andra nationer om tekniken. Den andra staten som lyckades detonera en bomb var Sovjetunionen (1949). Därefter följde Storbritannien (1952), Frankrike (1960) och Kina (1964). När antalet nationer som ägde kärnvapen ökade från en till fem fanns det en genuin rädsla för att dessa farliga vapen skulle spridas okontrollerat till många andra nationer.

Spridning var inte bara en sifferfråga. I takt med att vapnen utvecklades från de vapen som fälldes i Japan blev de många storleksordningar mer destruktiva och utgjorde ett allvarligt hot mot hela mänskligheten. I början av 1960-talet hade kärnvapen byggts som kunde orsaka förödelse i hundratals kilometer utanför nedslagsområdet. USA och Sovjetunionen, som var inlåsta i ett system av rivalitet som kallas det kalla kriget, tycktes vara i en kapplöpning för att överträffa varandra när det gällde mängden och kvaliteten på de bomber som var och en av dem ägde. Det kalla kriget kallades så eftersom förekomsten av kärnvapen på båda sidor gjorde ett traditionellt krig mellan de två nästan omöjligt. Om de på något sätt skulle hamna i en direkt konflikt hade var och en av dem makten att förstöra den andra helt och hållet och på så sätt äventyra den mänskliga civilisationen som helhet.

Det kan tyckas märkligt, men trots sin offensiva kraft hålls kärnvapen i första hand som defensiva verktyg – det är osannolikt att de någonsin kommer att användas. Detta beror på ett begrepp som kallas avskräckning. Genom att inneha ett vapen som kan utplåna en motståndare är det osannolikt att en sådan motståndare angriper dig. Särskilt om dina vapen kan överleva denna attack och göra det möjligt för dig att slå tillbaka. I en så osäker miljö som det kalla kriget var det att skaffa sig en kärnvapenarsenal ett sätt att uppnå avskräckning och ett mått av säkerhet som annars inte var möjligt att uppnå. Detta var uppenbarligen ett attraktivt alternativ för stater. Av denna anledning verkade alla förhoppningar om att skapa en internationell regim av måttfullhet i fråga om kärnvapen vara dömda under det kalla kriget.

Till randen och tillbaka

Förenta nationerna (FN), som skapades 1945 delvis för att ge den internationella diplomatin en central punkt och skapa en säkrare värld, försökte förgäves förbjuda kärnvapen i slutet av 1940-talet. Efter det misslyckandet förde man fram en rad mindre absoluta mål, framför allt att reglera testning av kärnvapen. De vapen som utvecklades krävde testdetonationer, och varje test släppte ut stora mängder strålning i atmosfären, vilket äventyrade ekosystemen och människors hälsa.

I slutet av 1950-talet hade diplomati på hög nivå inom ramen för Förenta nationerna lyckats införa ett moratorium (eller avbrott) för kärnvapentester i Förenta staterna och Sovjetunionen. År 1961 ledde dock ett klimat av misstro och ökade spänningar mellan de två nationerna till att testerna återupptogs. Ett år senare, 1962, stod världen på gränsen till kärnvapenkrig i vad som nu är känt som Kubakrisen när Sovjetunionen försökte placera kärnvapenstridsspetsar på Kuba, en liten önation i Karibien mindre än 150 kilometer utanför USA:s sydkust. Den kubanske ledaren Fidel Castro hade begärt vapnen för att avskräcka USA från att blanda sig i den kubanska politiken efter en misslyckad USA-sponsrad invasion av anti-Castrostyrkor 1961. Som den sovjetiske premiärministern Nikita Chrusjtjov (1962) uttryckte det: ”De två mäktigaste nationerna hade ställts mot varandra, var och en med fingret på knappen”. Efter att ha pressat varandra till gränsen upptäckte USA:s president John F. Kennedy och Chrusjtjov att de med hjälp av diplomati kunde komma överens om en kompromiss som tillfredsställde den andra partens grundläggande säkerhetsbehov. Under en rad förhandlingar avlägsnades sovjetiska missiler från Kuba i utbyte mot att Förenta staterna avlägsnade missiler som de hade placerat ut i Turkiet och Italien. Eftersom de två sidorna inte kunde lita helt på varandra på grund av sin rivalitet baserades (och lyckades) diplomatin på principen om verifiering av Förenta nationerna, som oberoende kontrollerade efterlevnaden.

När den omedelbara krisen om Kuba hade lösts fortsatte diplomatin på hög nivå. Ingen av nationerna önskade att ett så dramatiskt avbrott i kommunikationen skulle inträffa igen, så en direkt hotline upprättades mellan Kreml i Moskva och Pentagon i Washington. I juli 1963 kom man överens om fördraget om förbud mot kärnvapenprovsprängningar (Partial Test Ban Treaty), som begränsar kärnvapenprovsprängningar till endast underjordiska anläggningar. Det var ingen perfekt lösning, men det var ett framsteg. Och i det här fallet drevs det av ledarna för två supermakter som ville avdramatisera ett spänt läge.

Och även om de tidiga åtgärderna för att reglera kärnvapen var en blandad affär, var den tilltro som Kennedy och Chrusjtjov satte till att bygga upp diplomatin avgörande för det kalla krigets förlopp och underlättade ytterligare framsteg när det gällde att hitta områden där man kunde komma överens. Under åren efter Kubakrisen gick diplomatin i det kalla kriget in i en högvattenmärkesfas i vad som blev känt som en period av ”avspänning” mellan supermakterna, då de försökte engagera sig diplomatiskt med varandra i en rad olika frågor, bland annat ett stort vapenbegränsningsavtal. I det klimatet gjordes också framsteg i fråga om kärnvapenspridning.

Nejspridningsavtalet

Med utgångspunkt i tidigare framsteg inleddes 1970-talet med ikraftträdandet av fördraget om icke-spridning av kärnvapen (1970) – ofta känt som icke-spridningsavtalet (NPT). Syftet med fördraget var att kanalisera kärnteknik till civil användning och att erkänna den destabiliserande effekten av ytterligare spridning av kärnvapen på det internationella samfundet. Det var en triumf för diplomatin. Det geniala med fördraget var att det var medvetet om realiteterna i den tidens internationella politik. Det var inte ett nedrustningsavtal eftersom stormakterna helt enkelt inte skulle ge upp sina kärnvapen av rädsla för att deras säkerhet skulle försämras. I stället för att sträva efter det omöjliga målet att avskaffa kärnvapen försökte icke-spridningsfördraget frysa antalet nationer som hade kärnvapen till de fem nationer som redan hade dem: Förenta staterna, Sovjetunionen, Förenade kungariket, Frankrike och Kina. Samtidigt uppmuntrades dessa fem nationer att dela med sig av icke-militär kärnteknik till andra nationer – t.ex. civil kärnenergi – så att dessa nationer inte skulle känna sig frestade att använda kärnvapen. Kort sagt, de som hade kärnvapen kunde behålla dem. De som inte hade dem skulle tillåtas dra nytta av de befintliga kärnvapenmakternas icke-militära forskning och innovation.

På grund av fördragets väl genomtänkta utformning och dess genomförande har det ansetts vara mycket framgångsrikt. Efter det kalla krigets slut förlängdes icke-spridningsfördraget permanent 1995. Visserligen har det inte hållit antalet kärnvapennationer på fem, men det finns fortfarande färre än tio – vilket är långt ifrån de tjugo eller fler som diplomater på båda sidor av Atlanten förutsåg innan fördraget trädde i kraft 1970. Stater med begynnande kärnvapenprogram, t.ex. Brasilien och Sydafrika, gav upp dem på grund av internationella påtryckningar för att ansluta sig till fördraget. I dag är det bara ett litet antal stater som står utanför dess gränser. Indien, Pakistan och Israel anslöt sig aldrig eftersom de (kontroversiellt nog i varje fall) hade kärnvapenambitioner som de inte var beredda att ge upp på grund av nationella säkerhetsprioriteringar. När Nordkorea 2003 beslutade att återuppta tidigare planer på att utveckla kärnvapen drog man sig ur fördraget i stället för att bryta mot det, vilket understryker vikten av icke-spridningsfördraget. Hittills är Nordkorea det enda land som har dragit sig ur icke-spridningsfördraget.

Non-spridningssystemet är naturligtvis inte perfekt – en situation som bäst understryks av Nordkoreas strävan att sprida kärnvapen trots den internationella viljan. Det är också ett system med en inneboende bias, eftersom ett antal nationer tillåts ha kärnvapen bara för att de var först med att utveckla dem – och detta fortsätter att vara fallet oavsett deras beteende. Samtidigt som mänskligheten har utvecklat det ultimata vapnet i form av atombomben har diplomatin lyckats segra genom att dämpa dess spridning. När en nation ryktas utveckla en atombomb, som i fallet Iran, reagerar det internationella samfundet alltid med gemensam oro. Inom IR kallar vi idéer som har blivit vanliga för ”normer”. Tack vare skicklig diplomati under de senaste årtiondena är icke-spridning en av de centrala normer som ligger till grund för vårt internationella system.

USA och Iran

Efter andra världskrigets slut befann sig Iran i en geostrategisk hotspot. Landet delade en lång gräns i norr med Sovjetunionen och fungerade därför som en geografisk buffert mot eventuella sovjetiska rörelser i Mellanöstern. Irans bredare läge, känt som Persiska viken, var en region som innehöll världens största kända oljefyndighet – en stadig tillgång på olja som var avgörande för att ge bränsle till västorienterade ekonomier. Så en tillfällighet i fråga om tid, plats, politik och ekonomi gjorde att Iran, som på de flesta sätt var en svag och underutvecklad stat, ansågs vara viktigt. När Irans kung, känd som shahen, fann sig själv åsidosatt av en mäktig vänsterregering, konspirerade Förenta staterna tillsammans med britterna för att återinsätta honom vid makten genom en hemlig kupp 1953. Under det kalla kriget fruktade Förenta staterna att en politisk utveckling till vänster i länder skulle leda till en inhemsk kommunistisk revolution och/eller en allians med det kommunistiska Sovjetunionen. I vissa fall vidtog därför Förenta staterna interventionistiska åtgärder för att hindra kommunismen från att sprida sig. Kuppen var ett vattenmärke i den amerikansk-iranska historien. Den ledde till ett mönster av nära förbindelser som skulle pågå i 25 år, eftersom shahen blev en lojal allierad till Förenta staterna i en instabil region. Denna instabilitet berodde inte bara på det kalla krigets geostrategiska rivalitet mellan Förenta staterna och Sovjetunionen. Regionen i stort var indragen i en rad kriser som orsakades av avkoloniseringen och den arabiska nationalismen som blev följden, det regionala motståndet mot skapandet av Israel och en pågående storkonflikt mellan Indien och Pakistan. Då, liksom nu, var detta ett mycket instabilt område av världen att leva i.

Iran har alltid varit en nation som, trots olika manifestationer av sin inre form och karaktär, har strävat efter en större ställning internationellt, eller åtminstone regional dominans. Shahen, vars enväldiga styre upphörde genom revolutionen 1979 som raderade hans regim och skapade Islamiska republiken Iran, hade till exempel storslagna planer på att Iran skulle bli den främsta nationen i Mellanöstern. Denna vision delades av Förenta staterna, som under shahens styre beväpnade Iran med avancerade vapen av icke-nukleärt slag. Förenta staterna hoppades att deras stöd till shahen skulle göra det möjligt för honom att utvidga och fördjupa den iranska makten för att bidra till att stabilisera regionen. Iran i dag skiljer sig inte mycket från shahens Iran i den meningen att det existerar inom samma gränser och är en nation med samma folk. Ett viktigt förbehåll är dock att den regionala och globala roll som Iran skulle spela under shahen i stort sett överensstämde med amerikanska önskemål, medan den roll som Islamiska republiken Iran har tänkt sig är djupt antagonistisk till nästan alla aspekter av amerikansk politik. Därför är relationerna mellan USA och Iran fyllda av insikter och intriger på grund av den historia och de divergerande vägar som båda nationerna har upplevt.

Den iranska gisslankrisen

För att koppla vår fallstudie mellan USA och Iran till frågan om diplomati behöver vi inte titta långt bortom Irans islamiska republikens födelse till en episod som kallas den iranska gisslankrisen. I november 1979 invaderade ett gäng iranska studenter den amerikanska ambassaden i Teheran, Irans huvudstad, och tillfångatog den personal de fann där. Detta inträffade efter att shahen, som befann sig i exil, hade tagit sin bostad i New York för cancerbehandling. Demonstranterna krävde att han skulle återvända för att ställas inför rätta för olika brott som begåtts av hans regim, t.ex. tortyr av politiska dissidenter. Fångarna, varav de flesta var amerikansk diplomatpersonal, togs därför som gisslan som ett bytesobjekt, där deras frihet erbjöds i utbyte mot att shahen återvände. Förenta staterna och Iran befann sig på okänt vatten när Irans nya regering, som leddes av den en gång i exil levande klerikern Ruhollah Khomeini, som var emot shahen, officiellt sanktionerade gisslantagandet.

Enligt etablerade diplomatiska sedvänjor får en ambassad – även om den är belägen på utländsk mark – inte beträdas av värdstaten om den inte får tillstånd att gå in i den. Så när de iranska demonstranterna invaderade USA:s ambassad i Teheran bröt de mot ett centralt inslag i diplomatin som utvecklats under århundraden för att ge diplomater frihet att utföra sitt arbete. Detta är anledningen till att Wikileaks grundare Julian Assange, för att använda ett mer samtida exempel, kunde undvika att gripas av brittisk polis genom att bosätta sig i ett oskyldig utseende radhus i London – huset är Ecuadors ambassad och polisen nekades tillträde. Hur konstigt det än kan låta så stod poliser sedan utanför dörren och väntade på att arrestera Assange om han bestämde sig för att lämna huset – en operation som har kostat de brittiska skattebetalarna miljontals pund. Exemplet med Assange visar tydligt hur högt sådana diplomatiska sedvänjor betraktas av nationer och hur lite detta förändras med tiden – även när dessa nationer är i konflikt.

I Irans fall var dess åsidosättande av etablerade diplomatiska principer både chockerande och extremt. Det var inte bara ett brott mot etablerade diplomatiska principer, utan gisslantagande av en stat definieras som ett krigsbrott enligt Genèvekonventionerna. Som väntat avvisade USA Irans krav och gisslankrisen blev ett spänt diplomatiskt dödläge som varade i 444 dagar. Det gjorde Iran till en internationell paria: världen över var man upprörd över att landet inte bara struntade i det internationella systemets regler utan också i mänsklig anständighet när man visade upp gisslantagarna – bundna och munkavlade – inför nyhetskamerorna. Det markerade också en ny västfientlig politisk väg för Iran, en väg som stod i skarp motsättning till dess USA-vänliga hållning under shahens tid. Trots att gisslan slutligen befriades i januari 1981 hade de en gång vänskapliga nationerna blivit fiender. Efter krisen bröts alla direkta diplomatiska förbindelser mellan USA och Iran tills en fråga om kärnvapenspridning förde dem till samma bord över trettio år senare.

Nukleärt Iran

Tanken på att Iran skulle ha kärnvapen är förståeligt nog kontroversiell. Irans kända åsidosättande av internationella lagar och sedvänjor, vilket bevisades av gisslankrisen och förstärks av de regelbundna anklagelserna om att landet stöder terroristgrupper och radikala grupper, skapar en atmosfär av misstro i det internationella samfundet. Nyheter om Irans kärnvapenambitioner har varit en punkt i stort internationellt diplomatiskt fokus sedan 2002, då det läckte ut nyheter om att Iran hade påbörjat utvecklingen av ett modernt kärnvapenprogram som visade tecken på vapentillverkning (se Sinha och Beachy 2015 och Patrikarakos 2012). Detta skedde trots att Iran har undertecknat icke-spridningsfördraget och därför är bundet att varken ta emot eller utveckla kärnvapen. Iran protesterade mot att dess program endast var avsett för civila och fredliga ändamål. På grund av Irans internationella profil var det dock få som trodde på detta. Med tanke på att Förenta staterna just hade förklarat sitt ”globala krig mot terrorismen” efter terroristattackerna den 11 september 2001 var det en spänd period.

Under 2002 var Förenta staterna inte intresserade av diplomati med Iran i kärnkraftsfrågan. USA hade redan invaderat Afghanistan i slutet av 2001 och förberedde sig på att invadera Irak i början av 2003 som en del av sin kampanj för att befria Mellanöstern från regimer som skulle kunna ge fristad åt transnationella terroristgrupper som al-Qaida – de som utförde attackerna den 11 september 2001. Förenta staterna hade också ett större mål: att få till stånd ett regimskifte i Iran, som man ansåg vara världens främsta statliga sponsor av terrorism. Sett genom denna logik var ett krig mot terrorismen meningslöst om det inte riktades mot världens främsta terrorist. Detta skulle göras genom att demonstrera Förenta staternas makt genom att invadera Irans grannländer – observera att Afghanistan gränsar till Iran i öster och Irak till Iran i väster. Detta skulle sedan skapa ett internt tryck på Irans ledarskap att reformera sig av egen fri vilja; det skulle till och med kunna leda till en ny revolution. Om detta misslyckades var Förenta staterna beredda att på något sätt inleda en dialog med Iran för att förstöra landets kärnforskningsanläggningar och eventuellt åstadkomma en regimförändring med militära medel, vilket man gjorde i Irak och Afghanistan. Detta sammanfattas bäst av president George W. Bushs ofta upprepade fras att ”alla alternativ finns på bordet” när det gäller att hantera Iran – vilket beskrivs mer fullständigt i följande stycke från ett officiellt regeringsdokument:

Den iranska regimen sponsrar terrorism, hotar Israel, försöker motarbeta freden i Mellanöstern, stör demokratin i Irak och förnekar sitt folks strävanden efter frihet. Kärnvapenfrågan och våra andra bekymmer kan i slutändan bara lösas om den iranska regimen fattar det strategiska beslutet att ändra denna politik, öppna upp sitt politiska system och ge sitt folk frihet. Detta är det yttersta målet för USA:s politik. Under tiden kommer vi att fortsätta att vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda vår nationella och ekonomiska säkerhet mot de negativa effekterna av deras dåliga uppförande. (The National Security Strategy of the United States of America 2006, 20)

I det klimatet verkade diplomati vara en omöjlighet. En osannolik kandidat trädde dock in i kampen – Europeiska unionen (EU). År 2003 inledde tre EU-länder, Storbritannien, Tyskland och Frankrike, diplomatiska kontakter på hög nivå med Iran i ett försök att förhindra ett krig och införa medling i situationen. Samtalen avvisades av Förenta staterna, som vägrade delta med tanke på sina ovan nämnda mål. För de europeiska länderna var diplomatin värd att fortsätta. Trots att Storbritannien, Frankrike och Tyskland är traditionella allierade till Förenta staterna fanns det ingen aptit i Europa för mer krig i Mellanöstern. Kriget i Irak var kontroversiellt, eftersom många – inklusive FN, som vägrade att ge mandat för kriget – inte accepterade dess grund. Invasionen av Irak 2003 splittrade också Europa politiskt och orsakade massiva folkliga protester. I detta sammanhang var det ett djärvt diplomatiskt drag att engagera Iran – att effektivt gå i vägen för världens enda supermakt när den var som mest stridslysten. Samtalen var till en början inte övertygande, men de lyckades åtminstone engagera Iran i diplomati, stoppa dess kärnvapenprogram och erbjuda en annan väg till en lösning än konfrontation.

Under de år som följde på invasionen blev de militära operationerna i Irak och Afghanistan djupt oroliga då båda nationerna (av olika skäl) sjönk ner i instabilitet. Detta krävde en mer långsiktig och omfattande militär närvaro av Förenta staterna än vad som hade planerats. Detta ledde till att USA körde fast och inte var i stånd att realistiskt bedriva en militär strategi mot Iran. Därför deltog USA, om än motvilligt, i samtalen mellan EU och Iran 2006. Kina och Ryssland anslöt sig också, vilket gjorde det till en verkligt internationell diplomatisk angelägenhet. Det tog nästan ett decennium, men parterna nådde slutligen en överenskommelse i juli 2015. Avtalet är ett underverk av diplomati. Det som en gång var ömsesidigt motsatta ståndpunkter som kännetecknades av årtionden av misstro mellan Förenta staterna och Iran arbetades mödosamt fram av diplomater på alla nivåer under många diplomatrundor tills man hittade kompromisser som var acceptabla för båda sidor.

Personliga relationer mellan diplomaterna byggdes också upp under de år som förhandlingarna pågick, och dessa bidrog till att överskrida statliga rivaliteter. Wendy Sherman, USA:s chefsförhandlare, påminde om hur hon och hennes iranska motpart, Abbas Araghchi, båda blev morföräldrar under förhandlingarna och delade videor av sina barnbarn med varandra. Personliga relationer av det här slaget upplöser eller förändrar inte förutbestämda nationella intressen på någondera sidan, men de bidrog till att båda sidor utvecklade sin beslutsamhet att arbeta outtröttligt och inte ge upp förrän de kunde enas om viktiga parametrar. Liknande personliga relationer utvecklades mellan tjänstemän på högsta nivå när de tillbringade 17 dagar i intensiva diskussioner i Wien under den avslutande fasen av förhandlingarna. Sherman beskrev senare scenen på den sista dagen, med all diplomatisk personal samlad, när USA:s utrikesminister John Kerry talade till parterna:

Sekreterare Kerry var den sista personen som talade. Han berättade att när han var 21 år gammal drog han ut i krig i Vietnam. Han lovade att han skulle göra allt han kunde i sitt liv för att se till att det aldrig skulle bli krig igen. Rummet var helt stilla. Det var tyst. Sedan applåderade alla, även iranierna. För jag tror att vi alla förstod att det vi hade gjort var att försöka garantera fred, inte krig. (Sherman 2016)

I likhet med lösningen på Kubakrisen var nyckeln till framgången för den diplomatiska strategi som låg till grund för avtalet att fokusera på verifiering snarare än det till synes omöjliga målet att skapa förtroende. Diplomaterna arbetade på det enda område där en lösning var möjlig och hittade ett sätt att göra den acceptabel för båda sidor. För Irans del innebar detta öppet ett stegvis avskaffande av de ekonomiska sanktioner som Förenta staterna hade sponsrat och även ett tyst avskaffande av varje direkt militärt hot. För amerikanerna innebar avtalet att Iran ställdes under ett strikt kontrollsystem för att se till att landet inte lätt kan utveckla kärnvapen, och om det skulle visa sig att Iran håller på att utveckla kärnvapen skulle det internationella samfundet ha tid att reagera innan vapnen kunde användas. Detta är känt som en ”breakout”-period (se Broad och Peçanha 2015). En sådan sak är endast möjlig via ett aldrig tidigare skådat system med stränga internationella inspektioner av Irans anläggningar, vilket Iran gick med på.

Lösningen av kärnvapenkonflikten mellan USA och Iran skulle inte ha varit möjlig utan tre EU-länders djärva initiativ att inleda en diplomatisk process under det spända året 2003. Inte bara undveks en allvarlig konfrontation mellan Iran och Förenta staterna, utan den viktiga principen om icke-spridning, som har blivit central för de internationella förbindelserna, upprätthölls genom att Irans åtagande att ansluta sig till icke-spridningsfördraget säkerställdes. Även om kärnenergiavtalet med Iran är ett tydligt exempel på en diplomatisk framgång trots stora odds, är det omtvistat och bräckligt. Det kommer att behöva stå emot flera politiska förändringar i Förenta staterna och Iran som kan få det att falla bort under de kommande åren – och det undanröjer inte fiendskapen mellan staterna, som fortsätter att misstro varandra. Det kan dock i efterhand ses som en första handling på vägen mot ett närmande mellan de två nationerna som gradvis kan ersätta det giftiga mönster i förbindelserna som inleddes 1979 i samband med gisslankrisen. Även om Förenta staterna och Iran återupptar en väg av konfrontation, tar det inte bort diplomatins triumf i detta fall, med kärnvapen i Mellanöstern förhindrade från att spridas under en kritisk period och ett alternativ som erbjöds till vad som kunde ha blivit ett stort krig.

Slutsats

Diplomatin i den moderna eran, en era som ibland kallas för den ”långa freden” (Gaddis 1989) på grund av frånvaron av större krig sedan 1945, har fördjupats och utvidgats i komplexitet. Numera skulle det vara olämpligt att basera en beskrivning av diplomatin på handlingar kort före, eller som svar på, krig mellan stater. Diplomatin är i dag en viktig del av arbetet med att se till att vår långa fredsperiod blir längre och att den värld vi lever i är så gynnsam som möjligt för individens och statens utveckling. Eftersom dagens värld är mer sammankopplad och beroende av varandra än någonsin tidigare är effektiv och skicklig diplomati avgörande för att se till att mänskligheten kan hantera en ständigt växande lista över gemensamma utmaningar som klimatförändringar, pandemier, gränsöverskridande terrorism och kärnvapenspridning, som kan bli vår undergång om de inte löses. Även om du kanske inte känner till namnen på många av dem som är engagerade i diplomatiska insatser och inte heller ser mycket av deras hårda arbete uppmärksammas i medierna, är deras arbete viktigare än någonsin för oss alla.

*Vänligen konsultera den pdf-fil som är länkad ovan för att få information om citat eller referenser.

Fördjupad läsning om E-Internationella relationer

• Parliamentary Diplomacy as ’Track 1 1/2 Diplomacy’ in Conflict Resolution
• Diplomacy and the End of Foreign Policy as We Know It
• Opinion – Virtual Diplomacy in India
• Diplomacy Is the Art of Enhancing Power
• The Imponderables of Middle Eastern Diplomacy
• Palestine in Britain: Sovereignty and Diplomacy After Balfour