Ekonomisk tillväxt: Tack för möjligheten att få vittna i dag om orsakerna till ekonomisk tillväxt, fördelarna med ekonomisk tillväxt och nuvarande begränsningar
Förbundsordförande Brat, rangordförande Evans och övriga ledamöter i utskottet, tack för möjligheten att få vittna om orsakerna till ekonomisk tillväxt, fördelarna med ekonomisk tillväxt och de nuvarande begränsningarna för den ekonomiska tillväxten i USA. Detta är viktiga ämnen som vi måste förstå bättre om vi ska kunna utvärdera president Trumps djärva påstående att hans politik kommer att ge ekonomin en extra skjuts och återföra oss till de högre tillväxtnivåer som vi åtnjöt under en tidigare era.
Mitt vittnesmål innehåller fyra viktiga punkter:
- Växt har betydelse både för finanspolitisk stabilisering och för att höja levnadsstandarden.
- Den ekonomiska tillväxten under det kommande decenniet kommer att ligga mycket närmare den genomsnittliga årliga tillväxttakt på 2 procent som Congressional Budget Office (CBO) räknar med än de 3 procent eller mer som Trump-administrationen lovar.
- Stora skattesänkningar är långt ifrån ett säkert sätt att stimulera tillväxten, högre skatter utesluter inte tillväxt, och skattesänkningar kan skada tillväxten om de ökar budgetunderskottet eller om de kombineras med nedskärningar av produktiva offentliga investeringar.
- De små företagen är en viktig del av den amerikanska ekonomin, men när man utvärderar tillväxtkällor är det nya företag snarare än småföretag i sig som spelar roll.
Varför tillväxten spelar roll
Snabbare tillväxt i bruttonationalprodukten (BNP) expanderar ekonomins totala storlek och stärker de finanspolitiska förhållandena. En brett delad tillväxt i BNP per capita ökar den typiska amerikanens materiella levnadsstandard. Men BNP är inte tänkt att vara ett mått på ekonomisk välfärd, och andra överväganden är viktiga för att fullt ut bedöma kostnaderna och fördelarna med politiska förändringar.
Skattningar från både Office of Management and Budget och CBO tyder på att en snabbare ekonomisk tillväxt skulle förbättra de finanspolitiska utsikterna. De finner att en ökning av den årliga ekonomiska tillväxten med 0,1 procentenheter skulle minska underskotten med ungefär 300 miljarder dollar under ett decennium, främst genom högre intäkter. Även om en faktisk ökning av den ekonomiska tillväxten minskar de framtida budgetunderskotten, kommer allt annat lika att göra orealistiska tillväxtkrav för den egna politiken som ett sätt att kompensera för dess kostnader att undervärdera den negativa effekten av denna politik på de faktiska framtida underskotten.
I stort sett finns det två huvudkällor till ekonomisk tillväxt: ökning av arbetskraftens storlek och ökning av produktiviteten (produktion per arbetad timme) hos den arbetskraften. Båda kan öka ekonomins totala storlek, men endast en stark produktivitetstillväxt kan öka BNP och inkomst per capita. Produktivitetstillväxt gör det möjligt för människor att uppnå en högre materiell levnadsstandard utan att behöva arbeta fler timmar eller att åtnjuta samma materiella levnadsstandard samtidigt som de tillbringar färre timmar i den avlönade arbetskraften.
BNP mäter marknadsvärdet av de varor och tjänster som produceras i landet, men den fångar endast upp marknadsaktivitet och är inte utformad för att vara ett mått på ekonomisk välfärd. En förälder i den avlönade arbetskraften bidrar till BNP; en förälder som stannar hemma för att ta hand om barn eller en åldrande familjemedlem gör det inte, men om familjen anlitar någon för att utföra samma uppgifter skulle den arbetskraften bidra till BNP. Hälso-, säkerhets- och miljöbestämmelser kan medföra kostnader för företagen som kan bromsa den uppmätta BNP-tillväxten, men sådana kostnader måste jämföras med fördelarna med bättre hälsa, säkrare arbetsplatser och en renare miljö som kanske inte fångas upp i BNP.
För att kunna göra en fullständig bedömning av fördelarna med ekonomisk tillväxt måste man slutligen ta hänsyn till hur många amerikaner som får del av den ekonomiska tillväxten. Det är en stor skillnad mellan en tillväxt som den vi upplevde mellan 1948 och 1973, som fördubblade levnadsstandarden uppåt och nedåt i inkomstfördelningen, och den tillväxt som åtföljs av ökade inkomstskillnader som vi har upplevt sedan dess.
Källor till ekonomisk tillväxt
CBO räknar med att ekonomin med nuvarande lagar och politik kommer att växa med 2,3 procent i år, men att den tillväxten i genomsnitt kommer att uppgå till endast 1,9 procent per år fram till 2027. Som kandidat skröt president Trump om att hans ekonomiska plan ”skulle konservativt öka tillväxten till 3,5 procent per år i genomsnitt … med potential att nå en tillväxttakt på 4 procent”. Och finansminister Steven Mnuchin har sagt att under president Trumps politik kommer den ekonomiska tillväxten att öka till ”3 procent eller mer”. Förra veckan sade Mnuchin att presidentens ekonomiska plan skulle betala sig själv med tillväxt.
Det är inte ovanligt att en administrations ekonomiska prognos är något mer optimistisk än CBO:s, eftersom administrationen förmodligen föreslår en politik som den förväntar sig kommer att förbättra de ekonomiska resultaten jämfört med nuvarande lagar och politik. Men klyftan mellan CBO:s prognos och de siffror vi får höra från Trumpadministrationen är ovanligt stor.
En ekonomi som återhämtar sig från en recession kan tillfälligt uppnå relativt höga ”catch-up”-tillväxtnivåer när efterfrågan på varor och tjänster återhämtar sig från svaga recessionsnivåer. Företagen kan lätt möta den ökade efterfrågan på sin produktion genom att anställa arbetslösa arbetstagare och utnyttja den produktiva kapacitet som låg på tomgång under recessionen mer fullt ut. När väl överskottsarbetslösheten har eliminerats och kapacitetsutnyttjandet återgår till det normala begränsas dock ekonomins tillväxttakt av tillväxten i dess förmåga att tillhandahålla varor och tjänster.
Ekonomer använder termen ”potentiell produktion” eller ”potentiell BNP” för att beskriva ekonomins maximala hållbara nivå av ekonomisk aktivitet. Tillväxten i potentiell BNP bestäms av tillväxten i den potentiella arbetskraften (antalet människor som vill arbeta när arbetsmarknaden är stark) och tillväxten i potentiell arbetsproduktivitet. Den potentiella arbetskraften växer i sin tur genom inhemsk befolkningstillväxt och invandring, medan den potentiella arbetsproduktiviteten växer genom företagens investeringar i materiellt kapital (maskiner, fabriker, kontor och butiker) samt investeringar i R&D och annat immateriellt kapital. Förbättringar av arbetskraftens kvalitet till följd av utbildning kan också öka produktiviteten, liksom förbättringar av ledningens effektivitet eller teknik som gör det möjligt för företag att producera mer med samma mängd arbetskraft och kapital.
En väl genomtänkt skatte-, reglerings- och offentlig investeringspolitik kan komplettera arbetskraftstillväxten och de privata investeringarna när det gäller att öka den potentiella BNP. De kan också ge offentliga fördelar som BNP inte nödvändigtvis fångar upp, t.ex. rättvis fördelning och skydd av hälsa och säkerhet. En dåligt utformad politik kan naturligtvis hämma tillväxten och skada den nationella ekonomiska välfärden.
Potentiell BNP representerar ekonomins maximala hållbara nivå av ekonomisk aktivitet. Den faktiska BNP understiger den potentiella BNP i en lågkonjunktur, när den samlade efterfrågan är svag; den kan tillfälligt överstiga den potentiella BNP i en högkonjunktur, när den samlade efterfrågan är stark. Men under längre perioder tenderar faktisk BNP och potentiell BNP att växa tillsammans.
Den stora recessionen gav upphov till ett stort produktionsgap mellan faktisk och potentiell BNP, som endast långsamt minskade under de följande åren när ekonomin återhämtade sig från recessionen. CBO räknar med att det återstående gapet kommer att vara stängt i slutet av 2018 och att det största hindret för den ekonomiska tillväxten framöver kommer att vara tillväxttakten för den potentiella produktionen snarare än den svaga aggregerade efterfrågan.
CBO uppskattar att potentiell BNP kommer att växa i en genomsnittlig årlig takt på strax under 1,9 procent under det kommande decenniet. Ungefär 0,5 procentenheter av denna tillväxt kommer från ökningar av den potentiella arbetskraften och ungefär 1,3 procentenheter kommer från ökningar av arbetsproduktiviteten. Dessa prognoser för tillväxten av arbetskraften och produktiviteten är var och en lägre än de prognoser som gav en genomsnittlig årlig tillväxt på 3,2 procent i potentiell BNP mellan 1950 och 2016 (se figur 1).
Villkoren är annorlunda nu. Befolkningen åldras och utan mer invandring kommer den potentiella arbetskraften att växa mycket långsammare än när baby boomers översvämmade arbetsmarknaden. Produktiviteten ökade också mycket snabbare under den ekonomiska tillväxtens ”guldålder” i generationen efter andra världskriget och i slutet av 1990-talet än vad CBO räknar med att den kommer att växa under de kommande åren – och fördelarna med den produktivitetstillväxten delades mer jämlikt än vad de har gjort på senare tid. Trumps politik skulle behöva leda till en kombination av högre arbetskraftsdeltagande och en produktivitetstillväxt på sammanlagt 1,4 procentenheter för att matcha det historiska genomsnittet på 3,2 procent.
Ekonomen Edward Lazear, ordförande i president George W. Bushs råd för ekonomiska rådgivare, försökte nyligen i en debattartikel i Wall Street Journal förklara hur detta skulle kunna ske. I likhet med Trump-teamet framhöll Lazear de påstådda fördelarna med en ”investeringsvänlig skattepolitik” och lättnader för företagen från ”betungande” regleringar. Han drog dock slutsatsen att det är ”osannolikt” att uppnå en så hög tillväxttakt.
Skattesänkningar och ekonomisk tillväxt
Överdrivna påståenden om fördelarna med stora skattesänkningar för den ekonomiska tillväxten har funnits sedan framväxten av utbudsekonomin i slutet av 1970-talet och kvarstår än i dag. Men det finns knappt några bevis för att stödja till exempel House Speaker Paul Ryans påstående att en generell sänkning av skattesatserna är den ”hemliga sås” som genererar snabbare ekonomisk tillväxt, mer rörlighet uppåt och snabbare skapande av arbetstillfällen eller finansminister Mnuchins påstående att Trumps ekonomiska plan kommer att betala sig själv genom tillväxt. Vad bevisen visar är att skattesänkningar – särskilt för höginkomsttagare – är ett ineffektivt sätt att stimulera den ekonomiska tillväxten, och de kommer sannolikt att skada ekonomin om de ökar underskottet eller kombineras med nedskärningar av investeringar som stöder ekonomin och arbetande familjer.
Historien visar att skattesänkningar för de rika är långt ifrån ett säkert sätt att stimulera tillväxten – och att högre skatter inte utesluter en robust ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning. Jämför till exempel förändringarna i sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten efter Bushs skattesänkningar 2001 med förändringarna efter Clintons skattehöjningar för höginkomsttagare 1993, som utbudsspanare var säkra på skulle leda till långsammare tillväxt och stora jobbförluster (se figur 2). Jobbskapandet i småföretagen var också starkare under Clinton. Efter att Bushs skattesänkningar för hushållen med de allra högsta inkomsterna upphörde att gälla i slutet av 2012 fortsatte ekonomin att växa och skapa stadigt fler arbetstillfällen.
I en omfattande genomgång av litteraturen drar ekonomerna Bill Gale och Andrew Samwick slutsatsen att ”tillväxtsiffrorna under långa tidsperioder i USA. inte har förändrats i takt med de massiva förändringar av skattesystemets struktur och intäktsavkastning som har skett.”
När Kansas införde stora skattesänkningar som till övervägande del gällde de rika, hävdade guvernör Sam Brownback att skattesänkningarna skulle fungera ”som en adrenalinspruta i hjärtat av Kansas ekonomi”. Men i stället för att se en ekonomisk boom sedan skattesänkningarna har Kansas tillväxt – inklusive jobbtillväxt i småföretag, ekonomisk tillväxt och tillväxt i bildandet av småföretag – släpat efter landet som helhet.
Dessa enkla samband är inte kontrollerade experiment för att isolera effekten av skattesänkningar på tillväxten, men de är en varning mot att godtroget acceptera påståenden från utbudssidan. Noggrann ekonomisk forskning stärker denna slutsats. Den visar att skattesänkningar på höginkomsttagares inkomster eller deras inkomster från förmögenhet (såsom kapitalvinster och utdelningar) inte väsentligt ökar arbete, sparande och investeringar.
De skadar sannolikt tillväxten om de ökar underskotten eller paras ihop med nedskärningar av investeringar som hjälper arbetande familjer och ekonomin. CBO, som strävar efter att tillhandahålla objektiva, opartiska och partipolitiskt obundna analyser som återspeglar expertutlåtanden, konstaterar att även skattesänkningar som ökar incitamenten att arbeta, spara och investera med potentiellt positiva effekter på tillväxten är en nettodämpning av tillväxten om de ökar budgetunderskottet.
Finansiering av skattesänkningar för rika genom att skära ned på produktiva offentliga investeringar som bidrar till att stödja tillväxten, till exempel utbildning, forskning och infrastruktur, är också skadligt. Slutligen tyder en växande mängd forskning på att investeringar i barn i låginkomstfamiljer inte bara minskar fattigdom och svårigheter på kort sikt, utan också kan ha långvariga positiva effekter på deras hälsa, utbildning och inkomster som vuxna.
Om den inte skiljer sig dramatiskt från kandidat Trumps skatteplan eller representanthusets ”Better Way”-plan kommer den skatteplan som president Trump arbetar med att ge massiva skattesänkningar som till överväldigande del gynnar höginkomsttagarna och som leder till enorma inkomstbortfall. Det är definitivt sant enligt konventionella metoder för intäktsberäkning som används av kongressens officiella budgetbedömare, CBO och Joint Committee on Taxation (JCT).
Det är också sant enligt de flesta ”dynamiska poängsättningar” som tar hänsyn till makroekonomiska återkopplingseffekter på ekonomisk tillväxt och intäkter. Tax Foundation, vars analyser utbudsvännerna gärna använder sig av, är ett undantag när det gäller dynamisk poängsättning. Den tenderar att finna betydligt större dynamiska effekter för skatteförslag än vad CBO eller JCT har funnit i sina egna tidigare analyser, och betydligt större effekter än vad Tax Policy Center/Penn Wharton-modellen finner i sina analyser av Trump- och Better Way-förslagen. Men till och med Alan Cole från Tax Foundation avvisar idén att Trumps skattepolitik skulle kunna ge tillräcklig ekonomisk tillväxt för att betala sig själv.
Ett centralt inslag i president Trumps skatteförslag från kampanjen och i Better Way-skatteplanen är en särskild, mycket lägre högsta skattesats för ”genomgångsinkomster” från företag – som i dagsläget beskattas enligt ägarnas individuella skattesatser i stället för enligt bolagsskattesatsen och som utdelningsinkomster i aktieägarnas händer. Ungefär hälften av genomströmningsinkomsterna går till de översta 1 procenten av hushållen, medan endast cirka 27 procent går till de nedersta 90 procenten av hushållen.
Dessa förslag skulle sänka den högsta skattesatsen för genomströmningsinkomster till en nivå som är lägre än den högsta skattesatsen för vanliga inkomster (till 15 respektive 25 procent), vilket skulle ge förmögna personer ett starkt incitament att omklassificera sina löneinkomster till ”företagsinkomster” för att få den lägre genomströmningsskattesatsen. Detta skulle leda till en betydande inkomstförlust, samtidigt som det inte skulle ge några fördelar för det stora flertalet småföretag, vars skattesats inte skulle påverkas (se figur 3).
Mottagarna passar inte in på någons rimliga definition av ett litet företag. De omfattar hedgefondförvaltare, konsulter och investeringsförvaltare, som är bland de företagare som för närvarande befinner sig i skatteklassen 39,6 procent; de 400 skattebetalarna med de högsta inkomsterna i landet, som har årsinkomster på över 300 miljoner dollar vardera och som får ungefär en femtedel av sina inkomster från genomgångsföretag, och företagsägare som president Trump, som äger ungefär 500 genomgångsföretag enligt sina advokater.
Kansas guvernör Sam Brownback undantog genomgångsinkomster från all inkomstskatt i delstaten som en del av sin aggressiva skattesänkning på utbudssidan år 2012. Som jag redan har noterat gjorde detta ingenting för Kansas ekonomi, men det orsakade förödelse i delstatens budget, där enbart undantaget för genomgångsskatterna kostade 472 miljoner dollar 2014, vilket fick Kansas att skära ner på tjänster, tömma ”regniga dagars” fonder, försena vägprojekt och vända sig till budgetgimmicks. Två obligationsvärderingsinstitut har nedgraderat staten på grund av dess budgetproblem. Kansas lagstiftande församling antog nyligen en tvåpartslagstiftning för att stänga kryphålet, även om guvernör Brownback lade in sitt veto mot lagförslaget.
Det är en lektion i hur man inte ska genomföra en skattereform, men vad ska vi göra? I stora drag skulle en väl utformad skattereform kunna stimulera tillväxten genom att eliminera eller minska ineffektiva skattesubventioner och öka intäkterna för att investera i nationella prioriteringar och minska underskotten. Den får åtminstone inte leda till inkomstbortfall.
Ett ord om småföretag
Som jag är säker på att många i utskottet är medvetna om har forskningen under de senaste åren ändrat det långvariga påståendet att småföretagen är drivkraften bakom jobbtillväxten. Forskningen visar att ett företags ålder är viktigare än dess storlek för att bidra till jobbtillväxten, även om nya företag vanligtvis är små till att börja med. Varje år sker det en enorm omsättning i populationen av småföretag när företag går i konkurs eller lägger ner sin verksamhet och nya företag startar. För att citera en av pionjärerna inom denna forskning:
De flesta nya företag misslyckas … de flesta överlevande unga företag växer inte. Men en liten del av de överlevande unga företagen bidrar enormt till jobbtillväxten. En utmaning för moderna ekonomier är att skapa en miljö som gör det möjligt för sådana dynamiska, snabbväxande företag att lyckas.