Reglerande organ

Reglerande organ är statliga organ som inrättats av lagstiftare för att genomföra en viss statlig eller nationell politik. Ett sådant organ är vanligtvis ansvarigt för att reglera ett visst område av det sociala eller ekonomiska livet; det är bemannat med specialister som utvecklar den kunskap och erfarenhet som krävs för att tillämpa komplexa reglerande lagar. Regleringsorganen kombinerar normalt befogenheterna att utfärda regler, avgöra tvister och tillhandahålla vanliga administrativa tjänster, funktioner som motsvarar den lagstiftande, dömande och verkställande makten i de separata regeringsgrenarna. De fyller luckorna i den allmänna politiken genom att bringa ordning, metod och enhetlighet i den moderna regeringsprocessen.

Och även om de administrativa organen är lika gamla som den federala regeringen började den nationella regleringsprocessen som vi känner till den i dag med inrättandet av Interstate Commerce Commission 1887. Kommissionen fick omfattande befogenheter över den blomstrande järnvägsindustrin och fick omfattande befogenheter att utfärda regler och döma i domstol, mer omfattande än något tidigare organ. Den satte trenden och målet för framtida byråer genom att vara den första statliga enheten ”vars enda intresse var välbefinnandet”, som James Landis sa, ”i en bred offentlig mening, av en vital och nationell industri.”

Sedan den nya överenskommelsen har tillsynsmyndigheter blivit det mest synliga verktyget för att uppnå nationell politik. De tillhandahåller en form av centraliserad övervakning som under tidigare perioder av den amerikanska historien varken ansågs nödvändig eller önskvärd. Deras utbredning var parallell med utvecklingen av nationella industrier och framväxten av kongressen som ett politiskt organ som var oförmöget att övervaka administrationens detaljer. Samtidigt har en växande välfärdsstat erkänt nya intressen som välfärdsrättigheter och lika möjligheter till anställning. Nya tillsynsmyndigheter har skapats för att tillhandahålla en välvillig förvaltning av de nya nationella politiska målen och för att lösa konflikter genom förfaranden som är mindre formaliserade och kontradiktoriska – och mycket mindre kostsamma – än de som råder i domstolar.

En tillsynsmyndighets karaktär och ursprung beror på arten av dess uppgifter. Generellt sett faller sådana organ in i tre huvudkategorier: oberoende tillsynskommissioner, verkställande organ och statliga bolag. De oberoende kommissionerna, som kallas så på grund av sin relativa frihet från verkställande kontroll, är de viktigaste och omfattar sådana organ som Interstate Commerce Commission (ICC), Securities and Exchange Commission (SEC), Federal Trade Commission (FTC), National Labor Relations Board (NLRB) och Nuclear Regulatory Commission (NRC). Varje oberoende kommission leds av en styrelse med flera ledamöter som utnämns av presidenten på senatens inrådan och med senatens samtycke. Kongressen har försökt att garantera kommissionernas oberoende genom att inrätta deras styrelser på tvåpartsbasis, ge styrelseledamöterna fasta mandatperioder och bemyndiga presidenten att avsätta dem endast av skäl som anges i lag.

Den verkställande myndigheten, till exempel Environmental Protection Agency, är en myndighet vars administratör och främsta assistenter utses av presidenten, till vilken de rapporterar direkt och som fritt kan avsätta dem. Det verkställande organet ligger helt och hållet inom den verkställande makten; dess ställning inom den konstitutionella ramen för maktdelning är således tydligare definierad än de oberoende tillsynsmyndigheternas. Det statliga bolaget, som Tennessee Valley Authority är ett exempel på, skapas genom en lag för ett fastställt syfte och ägs helt av staten. Denna modell har använts när ett projekt på grund av sin varaktighet eller de investeringar som krävs inte lätt kan genomföras genom privat utveckling.

Regleringsorganen skiljer sig avsevärt åt när det gäller omfattningen av deras befogenheter och deras arbetssätt. Till exempel är NLRB:s arbete nästan uteslutande av rättslig karaktär. Trots att NLRB har breda befogenheter enligt wagner act och taft-hartley act har NLRB valt att endast utöva dömande befogenheter. Equal Employment Opportunity Commission har å andra sidan ingen formell befogenhet att döma i mål eller införa administrativa sanktioner. Den känsliga och mycket kontroversiella karaktären hos dess uppdrag – att genomföra antidiskrimineringsbestämmelserna i avdelning VII i 1964 års lag om medborgerliga rättigheter – fick kongressen att begränsa EEOC:s befogenheter till ”informella metoder för konferens, förlikning och övertalning”. Om dessa metoder misslyckas kan det påstådda offret för diskriminering väcka talan i federal domstol. Även om EEOC självt inte kan utfärda slutgiltiga beslut, leder dess riktlinjer för att hantera mönster av diskriminering i arbetslivet, tillsammans med dess undersökningar på fältet i särskilda fall, ofta till att man följer dem. Resultatet är en betydande regleringseffekt.

En enorm mängd administrativ lagstiftning, som återfinns i den omfattande Code of Federal Regulations och i en mängd specialiserade publikationer, har skapats av dessa och andra administrativa organ.

Utvecklingen och strukturen av regleringsorganen har satt den konstitutionella teorin om maktdelning på hårda prov. Organen blandar nämligen vanligtvis funktioner från alla tre grenar av regeringen. Ändå har Högsta domstolen försökt att anpassa den konstitutionella teorin till behoven av en effektiv regering och därmed bevara den konstitutionella balans som principen om maktdelning understryker. Den konstitutionella grunden för kongressens befogenhet att inrätta tillsynsmyndigheter härrör från artikel I. I avsnitt 1 tilldelas kongressen ”all lagstiftande makt”. I avsnitt 8 räknas dessa befogenheter upp och kongressen ges ytterligare befogenhet att stifta lagar som är nödvändiga och lämpliga för att genomföra dem. Regleringsorgan har alltid betraktats som nödvändiga och lämpliga medel för att uppnå målen för den nationella politiken.

Implicit i teorin om maktdelning finns doktrinen att delegerad befogenhet inte kan återdelegeras. Enligt denna princip kan kongressen inte konstitutionellt sett ge den verkställande makten (eller för den delen rättsväsendet) befogenhet att lagstifta. Hur är det då möjligt att rättfärdiga den befogenhet att utfärda regler som tilldelats myndigheter? Högsta domstolens svar är att en sådan befogenhet är tillåten om den lag som ger bemyndigande förkroppsligar en politik och ger riktlinjer för att styra det administrativa agerandet. Naturligtvis har myndigheterna inom ramen för dessa riktlinjer ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. I teorin lagstiftar de dock inte i konstitutionell mening när de utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning; de utför helt enkelt den lagstiftningspolitik som fastställts av kongressen.

Verkligheten hade dock inte lätt att konvergera med teorin. Trots att Högsta domstolen upprepade doktrinen som förbjuder delegering har den konsekvent tillåtit ”riktningslösa” delegeringar av lagstiftningsbefogenheter. Inte förrän på 1930-talet ogiltigförklarade domstolen faktiskt kongressens lagar för överdriven delegering av lagstiftningsmakt. Men dessa prejudikat föll snart i glömska när domstolen fortsatte att godkänna efterföljande lagstiftningsmandat som var lika vaga som de som tidigare ogiltigförklarats. Vissa delegeringar har varit oroväckande breda. Den federala kommunikationskommissionen skall till exempel använda sin befogenhet att utfärda licenser för att tillgodose ”allmänhetens behov, intresse eller nödvändighet”. Domstolen bekräftade att detta ”smidiga instrument” för delegering är ”så konkret som de komplicerade faktorerna för bedömning på ett sådant område” tillåter. Doktrinen som förbjuder delegering lever dock fortfarande i teorin. Så sent som 1974, i National Cable Television v. United States, tolkade Högsta domstolen en federal lag snävt för att undvika att en bokstavlig tolkning av lagen skulle innebära att beskattningsrätt – som helt klart är en lagstiftande funktion – hade tilldelats Federal Communications Commission.

Den doktrin som förbjuder delegering av lagstiftande befogenheter har haft sin motsvarighet i ifrågasättanden av författningsenligheten av tillsynsmyndigheters utövande av rättsliga funktioner. Påståendet är att dessa funktioner är oförenliga med artikel III:s tilldelning av den dömande makten till domstolarna. Ändå har Högsta domstolen godkänt delegering av dömande funktioner till tillsynsmyndigheter, så länge domstolarna behåller makten att avgöra om myndigheterna har agerat inom ramen för sina lagstadgade mandat.

Den motsatta delen av delegeringsfrågan gäller strategier genom vilka kongressen kan återta befogenheter som den har beviljat. Trots kongressens ansträngningar för att säkerställa deras oberoende kom tillsynsmyndigheterna att kritiseras av liberaler som klagade över att myndigheterna, i stället för att reglera i allmänhetens intresse, hade blivit klienter till de särintressen som de var tänkta att reglera. På senare tid har de konservativa angripit tillsynsmyndigheterna för att de blivit alltmer byråkratiserade, för att de alltmer saknar ansvarsskyldighet och för att de inte respekterar sina lagstadgade mandat. Kongressens svar på denna kritik har tagit sig olika uttryck, bl.a. försök att avreglera vissa branscher och strävan att reservera en lagstiftande vetorätt mot myndigheternas åtgärder.

Den lagstiftande vetorätten, som antogs av kongressen allt oftare på 1970-talet, när den offentliga kritiken mot regleringsorganen var som störst, ger upphov till allvarliga konstitutionella problem. Kongressen krävde att olika verkställande organ skulle rapportera till den i förväg om vissa typer av föreslagna åtgärder. Om kongressen (eller, i vissa fall, en av kongressens kammare) sedan antog en resolution om ogillande inom en viss tid, var den föreslagna åtgärden i praktiken ”veto”. Högsta domstolen ansåg att denna mekanism var konstitutionsvidrig i immigration and naturalization service v. chadha (1983), tillämpad på ett veto från en enda kammare mot en utvisningsorder. För det första, menade domstolen, var kongressens veto en lagstiftningsåtgärd som krävde antagande av kongressens båda kamrar. För det andra, och det är allvarligare, kränkte kongressens veto artikel II, som kräver att alla lagstiftningsakter ska läggas fram för presidenten för godkännande innan de träder i kraft.

Presidenten är i egenskap av verkställande direktör enligt artikel II i konstitutionen ålagd att ”se till att lagarna verkställs troget”. Presidenterna gjorde tidigt anspråk på en inneboende konstitutionell makt att avsätta varje verkställande tjänsteman som de själva eller deras föregångare hade utsett. Detta påstående bekräftades i målet Myers mot United States (1926). Men i humphrey ’ sexecutorv. united states (1935) vägrade Högsta domstolen att tillämpa denna teori om inneboende makt på avsättning av en medlem av ett oberoende organ som utövade kvasilagstiftande och kvasijuridiska befogenheter. Domstolen gjorde skillnad mellan en ”rent verkställande” tjänsteman och en tjänsteman i ett oberoende organ och bekräftade kongressens befogenhet att, när den inrättar tillsynsmyndigheter, fastställa kommissionärernas mandatperioder och specificera de exklusiva grunderna för att avsätta dem. I Weiner v. United States (1958) tillämpades denna princip på avsättandet av en ledamot av War Claims Commission, vars stadga om inrättande inte angav några grunder för avsättande. Domstolen noterade den dömande karaktären hos byråns arbete och drog därför slutsatsen att kongressen inte hade gjort den till en del av det verkställande organet under presidentens politiska kontroll. Högsta domstolen har erkänt att oberoende organ inte kan utöva sina lagstadgade uppgifter på ett rättvist eller opartiskt sätt, så som kongressen avsåg, om de inte är fria från verkställande kontroll.

Kombinationen av utrednings-, åklagar- och domstolsfunktioner inom ett och samma regleringsorgan har också varit föremål för konstitutionella tvister. I Winthrop v. Larkin (1975) bekräftade dock Högsta domstolen på nytt sin mångåriga uppfattning att blandningen av dessa funktioner inom ett enda organ eller en enda person inte strider mot rättssäkerheten, såvida inte antagandet om ärlighet och integritet hos de tjänstemän som utövar dessa funktioner övervinns genom bevis för faktisk partiskhet eller fördomar i ett särskilt fall. Även om separationen av dessa funktioner inom ramen för regleringssammanhang inte är författningsenligt påbjuden har lagstiftarna ofta dragit slutsatsen att den bästa blandningen av effektivitet och opartiskhet upprätthålls när åklagarfunktioner och rättsliga funktioner utförs av olika tjänstemän inom ett organ.

Alla reglerande organ omfattas av det författningsenliga kravet på rättssäker processföring. Rätten till en förhandling måste beviljas när en myndighet vidtar åtgärder som direkt påverkar rättigheter och skyldigheter: de som berörs måste underrättas och ges möjlighet att lägga fram sin sak vid en rättvis förhandling. Det förfarande som ska tillämpas i varje enskilt fall beror på arten av det berörda frihets- eller egendomsintresset. Om dessa intressen är konstitutionellt erkända kan det krävas ett meddelande och till och med en föregående utfrågning innan myndigheten kan vidta åtgärder. Huruvida rätten till biträde, korsförhör och andra rättegångsliknande förfaranden kommer att krävas beror på betydelsen av det privata intresse som står på spel när det vägs mot regeringens intresse och risken för felaktigt berövande enligt en myndighets normala arbetsrutiner.

Den utsträckning i vilken myndigheters beslut är föremål för rättslig prövning regleras av Administrative Procedure Act. I allmänhet kan administrativa åtgärder inte omprövas om de enligt lag är underställda byråns skönsmässiga bedömning. Domstolarna kan dock upphäva även diskretionära åtgärder om de är ”godtyckliga, nyckfulla, missbrukade eller på annat sätt inte förenliga med lagen”. Enligt lagen ska domstolarna stödja myndighetens slutsatser om fakta om de stöds av väsentliga bevis. Även om definitionen av ”väsentlig” kan skilja sig från domstol till domstol, behåller Högsta domstolen det sista ordet om huruvida regeln har tillämpats korrekt i ett visst fall.

Donald P. Kommers
(1986)

Bibliografi

Davis, Kenneth C. 1969 Discretionary Justice. Baton Rouge: Louisiana State University Press.

Freedman, James O. 1978 Crisis and Legitimacy. Cambridge: At the University Press.

Kohlmeier, Louis M. 1969 The Regulators. New York: Harper & Row.

Landis, James 1938 The Administrative Process. New Haven, Conn.: Yale University Press.

Redord, Emmett S. 1969 The Regulatory Process. Austin: University of Texas Press.