Uitvoeringsbevelen

Amerikanen horen tegenwoordig vaak over uitvoeringsbevelen in de media over de nationale politiek, vooral wanneer de president en het Congres het niet eens zijn over het beleid.

Maar wat is een uitvoeringsbevel precies?

En waarom was het bijvoorbeeld zo’n groot probleem dat president Barack Obama miljoenen illegale immigranten met behulp van zijn uitvoerende bevoegdheden tegen deportatie wilde beschermen?

Een executieve order is eenvoudig gezegd een soort schriftelijke instructie waarmee presidenten hun wil doordrukken in de uitvoerende macht van de regering.

Van George Washington af hebben onze presidenten vele vormen van richtlijnen uitgevaardigd, waarvan executieve orders de bekendste zijn en twee andere: Presidentiële memoranda en presidentiële proclamaties. (Een proclamatie van Abraham Lincoln in 1863, zo wordt op school met enige oversimplificatie geleerd, “bevrijdde de slaven”)

Elke van deze vormen kan de acties van overheidsfunctionarissen en agentschappen sturen, en mogelijk de wettelijke rechten en verantwoordelijkheden van private partijen beïnvloeden.

Het belangrijkste verschil tussen hen is dat de federale wet vereist, op enkele uitzonderingen na, dat executieve orders en proclamaties “van algemene toepasbaarheid en rechtsgevolgen” worden gepubliceerd in het Federal Register, waar federale verordeningen worden gepubliceerd. Andere richtlijnen kunnen al dan niet worden gepubliceerd, naar goeddunken van de president.

Presidentsbevoegdheid

In ons regeringsstelsel moet de bevoegdheid van de president om dergelijke orders uit te vaardigen (of om zich bezig te houden met enige andere vorm van eenzijdige uitvoerende actie) voortkomen uit de grondwet of de federale wet. Met andere woorden, een executieve titel kan worden gebruikt om een bevoegdheid uit te voeren die de opperbevelhebber al heeft. Het kan niet worden gebruikt om het presidentschap nieuwe bevoegdheden te geven.

In het bijzonder kent artikel II van de Grondwet de president de rol toe van opperbevelhebber, staatshoofd, hoogste wetshandhaver en hoofd van de uitvoerende macht. De president heeft de enige grondwettelijke verplichting om “erop toe te zien dat de wetten getrouw worden uitgevoerd”, en heeft een ruime beslissingsbevoegdheid over federale wetshandhavingsbesluiten.

“Hij heeft niet alleen de macht, maar ook de verantwoordelijkheid om erop toe te zien dat de grondwet en de wetten correct worden geïnterpreteerd,” schreef Todd Gaziano, geleerde van de Heritage Foundation, in 2001.

Wanneer de president een van deze verantwoordelijkheden rechtmatig uitoefent, zijn de geleerden het er in het algemeen over eens, dat de reikwijdte van zijn bevoegdheid om uitvoerende orders en andere richtlijnen uit te vaardigen bijzonder groot is. Als zodanig heeft het Congres weinig mogelijkheden om die bevoegdheid te reguleren of te beperken.

Wanneer de bevoegdheid van de president voortkomt uit een bij wet verleende bevoegdheid, staat het het Congres vrij die bevoegdheid teniet te doen of te wijzigen, of wetgeving aan te nemen om de beschikking zelf nietig te verklaren, omdat de Grondwet het Congres de bevoegdheid geeft de wetten te maken die ons besturen. Toch moet de president de wet ondertekenen, tenzij het Congres zijn veto kan overstemmen.

Federale rechtbanken kunnen uitvoerende orders die de bevoegdheden van de president te buiten gaan ook afwijzen, zoals een hof van beroep heeft gedaan met de order van president Bill Clinton om overheidscontracten te verbieden met bedrijven die stakingsbrekers in dienst hebben, en het Hooggerechtshof met zijn order om de regering te verplichten vreemde talen te gebruiken bij het verstrekken van federale uitkeringen en diensten.

Een korte geschiedenis

Washington en zijn opvolgers als president hebben duizenden executive orders uitgevaardigd. Het ministerie van Buitenlandse Zaken begon ze te nummeren in 1907, op basis van bestanden die teruggingen tot 1862. De Federal Register Act van 1936 bouwde voort op die inspanning. Vandaag de dag is het officiële aantal bijna 14.000.

Evengoed zijn er ook ongeveer 1.500 ongenummerde uitvoeringsbesluiten, volgens het American Presidency Project, dat opmerkt dat er wel 50.000 ongenummerde besluiten kunnen zijn.

Washington vaardigde in zijn twee termijnen in totaal acht uitvoeringsbesluiten uit, volgens de gegevens van het project, terwijl John Adams, James Madison en James Monroe er allemaal slechts één uitvaardigden. Tot de presidenten die de minste decreten uitvaardigden behoren ook Thomas Jefferson (vier) en John Quincy Adams (drie).

Lincoln was met 48 decreten de eerste die de 50 benaderde. Ulysses Grant was met 217 de eerste die de 200 doorbrak, en hij hield dat record totdat Theodore Roosevelt langskwam (1.081). Andere belangrijke uitvoerende machthebbers waren Woodrow Wilson (1.803), Calvin Coolidge (1.203), Herbert Hoover (968) en Harry Truman (907).

De recordhouder is echter Franklin Roosevelt met 3.721 – waarvan het Hooggerechtshof er in 1935 vijf ongedaan maakte. Andere moderne presidenten en hun aantallen zijn Dwight Eisenhower (484), Lyndon Johnson (325), Richard Nixon (346), Jimmy Carter (320), Ronald Reagan (381), George H.W. Bush (166), Bill Clinton (364), George W. Bush (291), en Barack Obama (260 op 20 november).

Congressionele speelruimte

Wetenschappers zeggen dat het Congres enige speelruimte heeft bij het vaststellen van de procedures die de president moet volgen om zijn uitvoerende macht uit te oefenen. Toch stelt de grondwet enige grenzen aan de mogelijkheden van de wetgever om de besluitvorming en de handhaving van de wetten door de president op microniveau te sturen.

De constitutionele scheiding der machten tussen de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht ondersteunt de bevoegdheid van de president om uitvoerende orders en andere richtlijnen uit te vaardigen niet alleen, maar beperkt die ook.

Het is belangrijk te bedenken dat de maatstaf voor misbruik van dit presidentiële gezag niet het totale aantal richtlijnen is, maar of er illegale of oneigenlijke richtlijnen zijn uitgevaardigd.

Terwijl Reagan en de beide presidenten Bushes – alle Republikeinse presidenten – aanzienlijke aantallen uitvoerende orders hebben uitgevaardigd, beweren conservatieve geleerden dat de Democraten Clinton en Obama routinematig hun bevoegdheid te buiten zijn gegaan door dergelijke richtlijnen uit te vaardigen op terreinen waar het Congres nog niet had ingegrepen.

“Omdat er maar weinig hervormingen aan een president kunnen worden opgelegd zonder zijn veto,” schreef Gaziano in 2001, toen Bush het stokje overnam van Clinton, “is het verstandig dat het Congres met de nieuwe president samenwerkt aan dergelijke hervormingen in plaats van overdreven te reageren op het misbruik van de vorige president.”

Overmatig gebruik en misbruik van de uitvoerende macht

Tijdens het presidentschap van Obama botste het Congres regelmatig met de uitvoerende macht over zijn gebruik van uitvoerende orders en andere unilaterale acties die hij ondernam. Obama is echter niet de eerste president die te maken krijgt met tegenwerking.

Enkele van de meer controversiële executieve orders of acties van het moderne presidentschap zijn:

Tijdlijn uitbreiden

Wat een nieuwe president kan doen

In het geval van Obama’s maatregel om amnestie te verlenen aan illegale immigranten en hen toe te staan werkvergunningen aan te vragen, vroegen staten de federale rechtbanken om in te grijpen en deze uitvoerende amnestie tegen te houden. En dat hebben ze gedaan, althans tijdelijk, in afwachting van toekomstige uitspraken over de vraag of deze acties grondwettelijk waren en permanent moesten worden verboden.

De conservatieven voerden aan dat Obama executieve orders gebruikte om resultaten te bereiken die hij niet door het Congres kon krijgen, niet alleen op het gebied van immigratie, maar ook op het gebied van gezondheidszorg, wapenbeheersing, cyberveiligheid, energie, milieu, onderwijs en genderidentiteit, onder andere.

Als 45e president zal de Republikein Donald Trump de mogelijkheid hebben om Obama’s uitvoerende orders te herzien, te herroepen of in te trekken – net zoals de jongere Bush dat deed met betrekking tot Clintons richtlijnen en Obama met betrekking tot die van Bush.

In zijn Blueprint for a New Administration beveelt de Heritage Foundation aan dat Trump specifieke uitvoerende orders en andere richtlijnen van Obama herroept, waaronder die welke de opwarming van de aarde en groene energiepraktijken verplicht stellen voor federale agentschappen; die afzien van werkvereisten voor uitkeringstrekkers; die de handhaving van immigratiewetten beperken; die toestaan dat vakbondscontributies worden gebruikt voor politieke activiteiten of lobbyen; en die “waardigheid en respect” vereisen voor individuen bij het verzamelen van inlichtingen over buitenlandse dreigingen.