Diplomacie

Toto je výtah z učebnice Mezinárodní vztahy – základy E-IR pro začátečníky. Svůj bezplatný výtisk si můžete stáhnout zde.

Válka nutí a soustřeďuje pozornost veřejnosti, zanechává jasnou stopu v lidském životě a je zodpovědná za utváření našeho světa. Naproti tomu diplomacie si navzdory svému významu málokdy získává větší pozornost. Když vojenský teoretik Carl von Clausewitz na počátku 19. století poznamenal, že válka je pokračováním politiky jinými prostředky, snažil se normalizovat myšlenku války v moderní politice. Jeho slova však také naznačovala, že existují i jiná opatření než válka, která mohou státům pomoci dosáhnout jejich cílů. Typicky se jedná o akce diplomatů. A jejich práce je často mnohem méně nákladná, mnohem účinnější a mnohem předvídatelnější strategie než válka. Na rozdíl od minulých století, kdy byla válka běžným jevem, dnes totiž diplomacii chápeme jako běžný stav, kterým se řídí mezinárodní vztahy. A v moderní době je diplomacie provozována nejen mezi národními státy, ale také řadou nestátních subjektů, jako je Evropská unie a Organizace spojených národů.

Co je to diplomacie?

Diplomacie pravděpodobně existuje tak dlouho, jak dlouho existuje civilizace. Nejjednodušší způsob, jak ji pochopit, je začít ji vnímat jako systém strukturované komunikace mezi dvěma nebo více stranami. Záznamy o pravidelném kontaktu prostřednictvím vyslanců cestujících mezi sousedními civilizacemi jsou staré nejméně 2500 let. Postrádaly mnoho charakteristik a společných rysů moderní diplomacie, jako jsou velvyslanectví, mezinárodní právo a profesionální diplomatické služby. Přesto je třeba zdůraznit, že politická společenství, ať už byla organizována jakkoli, obvykle našla způsob, jak komunikovat v době míru, a zavedla pro to celou řadu postupů. Přínosy jsou zřejmé, když si uvědomíme, že diplomacie může podporovat výměny, které posilují obchod, kulturu, bohatství a znalosti.

Pro ty, kteří hledají rychlou definici, lze diplomacii definovat jako proces mezi aktéry (diplomaty, obvykle zastupujícími stát), kteří existují v rámci systému (mezinárodní vztahy) a vedou soukromý a veřejný dialog (diplomacie), aby mírovou cestou sledovali své cíle.

Diplomacie není zahraniční politika a je třeba ji od ní odlišovat. Může být užitečné vnímat diplomacii jako součást zahraniční politiky. Když národní stát dělá zahraniční politiku, činí tak v zájmu svých vlastních národních zájmů. A tyto zájmy jsou utvářeny celou řadou faktorů. V základních rysech má zahraniční politika státu dvě klíčové složky: jednání a strategie k dosažení cílů. Interakce jednoho státu s druhým je považována za akt jeho zahraniční politiky. Tento akt obvykle probíhá prostřednictvím interakcí mezi státními zaměstnanci prostřednictvím diplomacie. Interakce bez diplomacie by obvykle omezovala zahraničněpolitické jednání státu na konflikt (obvykle válku, ale také prostřednictvím hospodářských sankcí) nebo špionáž. V tomto smyslu je diplomacie základním nástrojem potřebným k úspěšnému fungování v dnešním mezinárodním systému.

V moderním kontextu, systému ovládaném státy, pak můžeme diplomacii důvodně považovat za něco, co je z větší části prováděno mezi státy. Ve skutečnosti platné mezinárodní právo, které diplomacii upravuje – Vídeňská úmluva o diplomatických stycích (1961) – odkazuje pouze na státy jako na diplomatické subjekty. Moderní mezinárodní systém však zahrnuje i mocné aktéry, kteří nejsou státy. Jedná se zpravidla o mezinárodní nevládní organizace (INGO) a mezinárodní vládní organizace (IGO). Tito aktéři se pravidelně podílejí na oblastech diplomacie a často podstatně ovlivňují její výsledky. Například Organizace spojených národů a Evropská unie (dvě MVO) materiálně ovlivňovaly diplomacii v případových studiích, na které je upozorněno dále v této kapitole. A řada nevládních neziskových organizací – jako například Greenpeace – významně posunula pokrok směrem ke smlouvám a dohodám v důležitých oblastech spojených se zdravím a pokrokem lidstva, jako jsou mezinárodní jednání o životním prostředí.

Zatímco čtenáři této knihy budou do jisté míry znát pojem válka vzhledem k její všudypřítomnosti v moderním životě, diplomacie se může jevit jako něco cizího nebo vzdáleného. Na jedné straně je to důsledek toho, co diplomacie je a jak se provádí. Diplomacie je nejčastěji akt prováděný představiteli státu, případně nestátním aktérem, obvykle za zavřenými dveřmi. V těchto případech je diplomacie tichým procesem, který funguje ve své rutinní (a často velmi složité) podobě a který vykonávají řadoví diplomaté a zástupci. Toto asi není to nejlepší místo, kde si na diplomacii pro začátečníky posvítit. Na druhou stranu jsou někdy veřejnosti předkládány brífinky, prohlášení nebo – vzácněji – úplné odhalení diplomatické záležitosti. Ty obvykle vplují do povědomí veřejnosti, pokud se týkají kritických mezinárodních otázek a přitahují vysoce postavené úředníky. Protože se dostávají na titulní stránky novin a propracovávají se do učebnic dějepisu, jsou v této kapitole použity příklady čerpané z tohoto typu diplomacie, aby nabídly přijatelnější přístup.

Aby si čtenář mohl udělat představu o tom, co je diplomacie a proč je důležitá, použijeme v této kapitole dvě vzájemně propojené případové studie. První případová studie se týká snahy o zvládnutí šíření jaderných zbraní. Druhé polovině dvacátého století začal dominovat konflikt mezi dvěma jadernými velmocemi, Spojenými státy americkými (USA) a Svazem sovětských socialistických republik (SSSR) – často nazývaným Sovětský svaz. V této napjaté atmosféře diplomacie zajistila, že jen málo dalších národních států vyvinulo jaderné zbraně. Proto je diplomatický úspěch při omezování šíření jaderných zbraní významným úspěchem, na němž se podíleli jak nestátní, tak národní aktéři. Druhou případovou studií jsou vztahy mezi USA a Íránem. Tento případ zahrnuje několik významných desetiletí od konce druhé světové války až po současnost. Jak se měnila doba, měnila se i struktura mezinárodních vztahů, což často způsobovalo podstatné změny ve vzorcích diplomacie mezi oběma státy. Návštěvou tohoto vztahu je možné ukázat nejen význam diplomacie na vysoké úrovni mezi dvěma klíčovými státy, ale také zvážit význam mezinárodní vládní organizace – Evropské unie. Případové studie byly vybrány proto, že nabízejí pohled na diplomacii mezi státy, které byly zapřisáhlými nepřáteli a měly jen málo společného kvůli neslučitelným ekonomickým, politickým, nebo dokonce náboženským systémům. Přesto se díky diplomacii dokázaly vyhnout válce a najít způsob, jak dosáhnout pokroku v těch nejkritičtějších oblastech.

Regulování jaderných zbraní

Po prvním použití atomové bomby Spojenými státy na Japonsko v srpnu 1945 se svět změnil. Zprávy a fotografie totální devastace způsobené dvěma bombami, které USA svrhly na Nagasaki a Hirošimu, potvrdily, že se povaha válčení navždy změnila. Jak popsal jeden z reportérů:

Nejde srovnávat škody způsobené atomovými bombami s ničím, co jsme kdy předtím viděli. Zatímco po bombách zůstávají vykuchané budovy a stojící kostry, atomová bomba nezanechává nic. (Hoffman 1945)

Ačkoli USA byly prvním státem, který úspěšně odpálil jadernou bombu, zkoumaly tuto technologii i další státy. Druhým státem, který úspěšně odpálil bombu, byl Sovětský svaz (1949). Následovaly Velká Británie (1952), Francie (1960) a Čína (1964). S tím, jak se počet států vlastnících jaderné zbraně zvyšoval z jednoho na pět, vznikaly skutečné obavy, že se tyto nebezpečné zbraně nekontrolovatelně rozšíří do mnoha dalších států.

Šíření jaderných zbraní nebylo jen otázkou čísel. Jak se zbraně zdokonalovaly oproti těm, které byly svrženy v Japonsku, stávaly se o mnoho řádů ničivějšími a představovaly vážnou hrozbu pro celé lidstvo. Počátkem 60. let 20. století byly sestrojeny jaderné zbraně, které mohly způsobit zkázu stovky kilometrů za zónou dopadu. Zdálo se, že Spojené státy a Sovětský svaz, které spolu soupeřily v systému známém jako studená válka, se předhánějí v množství a kvalitě bomb. Studené válce se tak říkalo proto, že přítomnost jaderných zbraní na obou stranách činila tradiční válku mezi nimi téměř nepředstavitelnou. Pokud by se nějakým způsobem dostaly do přímého konfliktu, každá z nich měla sílu zcela zničit tu druhou, a tím ohrozit celou lidskou civilizaci.

Může se to zdát zvláštní, ale navzdory své útočné síle jsou jaderné zbraně drženy především jako obranné nástroje – není pravděpodobné, že by byly někdy použity. Je to dáno konceptem známým jako odstrašení. Tím, že držíte zbraň, která může zničit protivníka, je nepravděpodobné, že by na vás takový protivník zaútočil. Zvláště pokud vaše zbraně mohou takový útok přežít a umožnit vám odvetný úder. V tak nejistém prostředí, jakým byla studená válka, představovalo získání jaderného arzenálu způsob, jak dosáhnout odstrašení a míry bezpečnosti, která nebyla jinak dosažitelná. Pro státy to byla samozřejmě atraktivní možnost. Z tohoto důvodu se zdálo, že jakákoli naděje na vytvoření mezinárodního režimu umírněnosti ve vztahu k jaderným zbraním byla během studené války odsouzena k zániku.

Na okraj a zpět

Organizace spojených národů (OSN), která vznikla v roce 1945 částečně proto, aby dala mezinárodní diplomacii ústřední bod a vytvořila bezpečnější svět, se na konci 40. let marně pokoušela zakázat jaderné zbraně. Po tomto neúspěchu byla prosazena řada méně absolutních cílů, zejména regulace testování jaderných zbraní. Vyvíjené zbraně vyžadovaly zkušební výbuchy a při každém testu se do atmosféry uvolňovalo velké množství záření, které ohrožovalo ekosystémy a lidské zdraví.

Koncem 50. let se diplomacii na vysoké úrovni v rámci Organizace spojených národů podařilo zavést moratorium (neboli pozastavení) na jaderné zkoušky Spojených států a Sovětského svazu. V roce 1961 však atmosféra nedůvěry a zvýšeného napětí mezi oběma národy způsobila obnovení testování. O rok později, v roce 1962, se svět ocitl na pokraji jaderné války v takzvané kubánské krizi, když se Sovětský svaz pokusil umístit jaderné hlavice na Kubě, malém ostrovním státě v Karibiku vzdáleném méně než 150 kilometrů od jižního pobřeží Spojených států. Kubánský vůdce Fidel Castro požádal o tyto zbraně, aby odradil Spojené státy od vměšování do kubánské politiky po neúspěšné invazi proticastrovských sil v roce 1961, kterou sponzorovaly Spojené státy. Jak řekl sovětský premiér Nikita Chruščov (1962), „dva nejmocnější národy byly postaveny proti sobě, každý s prstem na knoflíku“. Poté, co se americký prezident John F. Kennedy a Chruščov vzájemně dotlačili na hranu, zjistili, že se prostřednictvím diplomacie mohou dohodnout na kompromisu, který uspokojí základní bezpečnostní potřeby toho druhého. Během řady jednání byly sovětské rakety z Kuby odstraněny výměnou za to, že Spojené státy odstraní rakety rozmístěné v Turecku a Itálii. Vzhledem k tomu, že si obě strany kvůli vzájemné rivalitě nemohly plně důvěřovat, byla diplomacie založena (a úspěšná) na principu verifikace ze strany OSN, která nezávisle kontrolovala dodržování pravidel.

Po vyřešení bezprostřední krize kolem Kuby pokračovala diplomacie na vysoké úrovni. Ani jedna ze zemí si nepřála, aby k tak dramatickému přerušení komunikace došlo znovu, a proto byla zřízena přímá horká linka spojující Kreml v Moskvě a Pentagon ve Washingtonu. V návaznosti na tuto dynamiku byla v červenci 1963 dohodnuta Smlouva o částečném zákazu jaderných zkoušek, která omezovala jaderné zkoušky pouze na podzemní stanoviště. Nebylo to dokonalé řešení, ale byl to pokrok. A v tomto případě za ním stáli vůdci dvou velmocí, kteří chtěli deeskalovat napjatý stav.

Přestože první kroky k regulaci jaderných zbraní byly nejednoznačnou záležitostí, víra, kterou Kennedy a Chruščov vkládali do budování diplomacie, byla pro průběh studené války klíčová a usnadnila další pokrok při hledání oblastí shody. V letech, která následovala po kubánské raketové krizi, vstoupila diplomacie studené války do vrcholné fáze, která se stala známou jako období „détente“ mezi velmocemi, které se snažily o vzájemnou diplomatickou spolupráci v různých otázkách, včetně významné smlouvy o omezení zbrojení. V této atmosféře bylo také dosaženo pokroku v oblasti šíření jaderných zbraní.

Smlouva o nešíření jaderných zbraní

V návaznosti na předchozí pokrok byla 70. léta zahájena vstupem v platnost Smlouvy o nešíření jaderných zbraní (1970) – často známé jako Smlouva o nešíření jaderných zbraní (NPT). Cílem smlouvy bylo nasměrovat jaderné technologie k civilnímu využití a uznat destabilizující vliv dalšího šíření jaderných zbraní na mezinárodní společenství. Jednalo se o triumf diplomacie. Genialita smlouvy spočívala v tom, že si uvědomovala realitu tehdejší mezinárodní politiky. Nejednalo se o odzbrojovací smlouvu, neboť velmoci by se svých jaderných zbraní jednoduše nevzdaly v obavě, že by tím byla snížena jejich bezpečnost. Smlouva o nešíření jaderných zbraní tedy nesledovala nesplnitelný cíl, ale snažila se zmrazit počet států, které jaderné zbraně mají, na pěti státech, které je již vlastnily: Spojených státech, Sovětském svazu, Spojeném království, Francii a Číně. Současně bylo těchto pět států vyzváno, aby sdílely nevojenské jaderné technologie s ostatními státy – například civilní jadernou energii -, aby se tyto státy necítily v pokušení usilovat o jaderné zbraně. Stručně řečeno, ti, kdo měli jaderné zbraně, si je mohli ponechat. Ti, kteří je neměli, by mohli těžit z nevojenského výzkumu a inovací stávajících jaderných mocností.

Díky promyšlenému návrhu smlouvy a jejímu prosazování byla smlouva považována za velmi úspěšnou. Po skončení studené války byla Smlouva o nešíření jaderných zbraní v roce 1995 trvale prodloužena. Je pravda, že se díky ní nepodařilo udržet počet jaderných zemí na pěti, ale stále jich je méně než deset – což je daleko od dvaceti nebo více, jak předpokládali diplomaté na obou stranách Atlantiku před vstupem smlouvy v platnost v roce 1970. Státy se začínajícími programy jaderných zbraní, jako je Brazílie a Jihoafrická republika, se jich vzdaly kvůli mezinárodnímu tlaku, aby se ke smlouvě připojily. Dnes se mimo její hranice nachází pouze malý počet států. Indie, Pákistán a Izrael se ke smlouvě nikdy nepřipojily, protože (ve všech případech kontroverzně) měly jaderné ambice, kterých se nehodlaly vzdát kvůli prioritám národní bezpečnosti. Když se Severní Korea v roce 2003 rozhodla obnovit své dřívější plány na vývoj jaderných zbraní, raději od smlouvy odstoupila, než aby ji porušila. Do dnešního dne zůstává Severní Korea jedinou zemí, která od Smlouvy o nešíření jaderných zbraní odstoupila.

Režim nešíření samozřejmě není dokonalý – tuto situaci nejlépe podtrhuje snaha Severní Koreje o šíření jaderných zbraní navzdory mezinárodní vůli. Je to také systém s přirozenou zaujatostí, protože řada zemí smí mít jaderné zbraně jen proto, že je vyvinula jako první – a to platí i nadále bez ohledu na jejich chování. Přestože lidstvo vyvinulo dokonalou zbraň v podobě jaderné bomby, podařilo se diplomacii zvítězit a zmírnit její šíření. Když se objeví zvěsti, že nějaký stát vyvíjí jadernou bombu, jako v případě Íránu, reakce mezinárodního společenství je vždy společným znepokojením. V IR nazýváme myšlenky, které se staly běžnými, „normami“. Díky obratné diplomacii v uplynulých desetiletích je nešíření jaderných zbraní jednou z hlavních norem, na nichž stojí náš mezinárodní systém.

USA a Írán

Po skončení druhé světové války se Írán ocitl v geostrategickém ohnisku. Na severu sdílel dlouhou hranici se Sovětským svazem a v důsledku toho působil jako geografický nárazník proti případným sovětským přesunům na Blízký východ. Širší poloha Íránu, známá jako Perský záliv, byla oblastí, která obsahovala největší známé zásoby ropy na světě – jejíž stálé dodávky byly životně důležité pro pohon západně orientovaných ekonomik. Shodou času, místa, politiky a ekonomiky byl tedy Írán – ve většině ohledů slabý a málo rozvinutý stát – považován za důležitý. Když se íránský král, známý jako šáh, ocitl na straně silné levicově orientované vlády, Spojené státy ve spolupráci s Brity zosnovaly v roce 1953 tajný převrat, aby ho vrátily k moci. Během studené války se Spojené státy obávaly, že levicový politický vývoj v jednotlivých zemích povede k domácí komunistické revoluci a/nebo ke spojenectví s komunistickým Sovětským svazem. V některých případech proto Spojené státy podnikaly intervenční kroky, aby zabránily šíření komunismu. Převrat byl významným mezníkem v americko-íránských dějinách. Nastolil model úzkých vztahů, které trvaly 25 let, neboť šáh se stal loajálním spojencem Spojených států v nestabilním regionu. Tato nestabilita nebyla způsobena pouze geostrategickým soupeřením mezi Spojenými státy a Sovětským svazem za studené války. Širší region byl zmítán řadou krizí způsobených dekolonizací a z ní vyplývajícím fenoménem arabského nacionalismu, regionální opozicí vůči vzniku Izraele a velkým probíhajícím konfliktem mezi Indií a Pákistánem. Tehdy, stejně jako dnes, se jednalo o velmi nestabilní oblast světa pro život.

Irán byl vždy národem, který navzdory různým projevům své vnitřní podoby a charakteru usiloval o větší mezinárodní postavení nebo přinejmenším o regionální převahu. Například šáh, jehož autokratickou vládu ukončila revoluce v roce 1979, která vymazala jeho režim a vytvořila Íránskou islámskou republiku, choval velkolepé plány na to, aby se Írán stal hlavní zemí Blízkého východu. Tuto vizi sdílely i Spojené státy, které za šáhovy vlády vyzbrojily Írán moderními nejadernými zbraněmi. Spojené státy doufaly, že jejich podpora šáhovi umožní rozšířit a prohloubit íránskou moc a přispět tak ke stabilizaci regionu. Dnešní Írán se od šáhova Íránu příliš neliší v tom smyslu, že existuje ve stejných hranicích a je národem stejných národů. Podstatnou výhradou však je, že regionální a globální role, kterou měl Írán hrát za šáha, byla do značné míry v souladu s americkými přáními, zatímco role, kterou si představuje Íránská islámská republika, je hluboce antagonistická téměř ke všem aspektům americké politiky. Proto jsou americko-íránské vztahy plné vhledu a intrik díky historii a rozdílným cestám, které oba národy zažily.

Krize s íránskými rukojmími

Abychom naši americko-íránskou případovou studii propojili s problematikou diplomacie, nemusíme se dívat daleko za zrod Íránské islámské republiky k epizodě známé jako krize s íránskými rukojmími. V listopadu 1979 vtrhla banda íránských studentů na americké velvyslanectví v íránském hlavním městě Teheránu a zajala tamní personál. Stalo se tak poté, co šáh, který byl v exilu, odjel na léčení rakoviny do New Yorku. Protestující požadovali jeho návrat, aby mohl být souzen za různé zločiny spáchané jeho režimem, například za mučení politických disidentů. Vězni, z nichž většinu tvořili američtí diplomatičtí pracovníci, byli proto vzati jako rukojmí a jejich svoboda byla nabídnuta výměnou za návrat šáha. Spojené státy a Írán se ocitly v neprobádaných vodách, když nová íránská vláda vedená kdysi exilovým protišáhovským duchovním Rúholláhem Chomejním braní rukojmích oficiálně schválila.

Vzhledem k zavedeným diplomatickým zvyklostem nesmí velvyslanectví – ačkoli sídlí na cizím území – bez povolení hostitelského státu vstoupit na jeho území. Když tedy íránští demonstranti vtrhli na americké velvyslanectví v Teheránu, porušili klíčový prvek diplomacie, který se vyvíjel po staletí a který diplomatům umožňuje svobodně vykonávat jejich práci. Proto, abychom použili současnější příklad, se zakladatel WikiLeaks Julian Assange mohl vyhnout zatčení britskou policií tím, že se usídlil v nevinně vypadajícím řadovém domě v Londýně – tento dům je velvyslanectvím Ekvádoru a policii byl vstup odepřen. Jakkoli to může znít podivně, policisté pak stáli za dveřmi a čekali, až se Assange rozhodne odejít, aby ho mohli zatknout – tato operace stála britské daňové poplatníky miliony liber. Z Assangeova příkladu je patrné, jak vysoko jsou takové diplomatické zvyklosti mezi národy považovány a jak málo se to v průběhu času mění – a to i tehdy, když jsou tyto národy v konfliktu.

V případě Íránu bylo jeho nerespektování zavedených diplomatických zásad šokující a extrémní. Nejenže porušil zavedené diplomatické zásady, ale braní rukojmí státem je podle Ženevských konvencí definováno jako válečný zločin. Spojené státy požadavky Íránu předvídatelně odmítly a krize s rukojmími se stala napjatou diplomatickou situací trvající 444 dní. Írán se stal mezinárodním vyvrhelem: po celém světě se rozhořčil nad tím, že nerespektuje nejen pravidla mezinárodního systému, ale ani lidskou slušnost, když předvádí rukojmí – svázané a s roubíky v ústech – před novinářskými kamerami. Pro Írán to také znamenalo novou protizápadní politickou cestu, která je v příkrém rozporu s jeho proamerickým postojem v době vlády šáha. Přestože rukojmí byla nakonec v lednu 1981 osvobozena, z kdysi spřátelených zemí se staly nepřátelé. Po této krizi byly veškeré přímé diplomatické styky mezi Spojenými státy a Íránem přerušeny, dokud je o více než třicet let později nepřivedla k jednomu stolu otázka šíření jaderných zbraní.

Jaderný Írán

Představa, že by Írán vlastnil jaderné zbraně, je pochopitelně kontroverzní. Známá neúcta Íránu k mezinárodním zákonům a zvyklostem, o níž svědčí krize s rukojmími a kterou posiluje pravidelné obviňování z podpory teroristických a radikálních skupin, vytváří v mezinárodním společenství atmosféru nedůvěry. Zprávy o íránských jaderných ambicích jsou předmětem velkého zájmu mezinárodní diplomacie od roku 2002, kdy prosákly informace, že Írán zahájil vývoj moderního jaderného programu, který vykazuje známky zbrojení (viz Sinha a Beachy 2015 a Patrikarakos 2012). Stalo se tak navzdory skutečnosti, že Írán je signatářem Smlouvy o nešíření jaderných zbraní, a je tedy povinen nepřijímat ani nevyvíjet jaderné zbraně. Írán protestoval, že jeho program je určen pouze pro civilní a mírové účely. Vzhledem k mezinárodnímu profilu Íránu tomu však málokdo věřil. Vzhledem k tomu, že Spojené státy právě vyhlásily „globální válku proti terorismu“ po teroristických útocích z 11. září 2001, jednalo se o napjaté období.

V roce 2002 neměly Spojené státy na diplomacii s Íránem v jaderné otázce chuť. USA již koncem roku 2001 provedly invazi do Afghánistánu a počátkem roku 2003 se připravovaly na invazi do Iráku v rámci kampaně, jejímž cílem bylo zbavit Blízký východ režimů, které by mohly poskytovat útočiště nadnárodním teroristickým skupinám, jako je Al-Káida – pachatelům útoků z 11. září. Spojené státy měly také větší cíl: zajistit změnu režimu v Íránu, který považovaly za hlavního světového sponzora terorismu. Z tohoto pohledu neměla válka proti terorismu smysl, pokud se nezaměřila na hlavního světového teroristu. Toho mělo být dosaženo demonstrováním síly Spojených států prostřednictvím invaze do sousedních zemí Íránu – všimněte si, že Afghánistán sousedí s Íránem na východě a Irák s Íránem na západě. To by pak vytvořilo vnitřní tlak na íránské vedení, aby se z vlastní vůle reformovalo; mohlo by to dokonce podnítit další revoluci. Pokud by se to nepodařilo, byly Spojené státy připraveny určitým způsobem s Íránem jednat s cílem zničit jeho zařízení pro jaderný výzkum a případně vyvolat změnu režimu vojenskými prostředky, jak to učinily v Iráku a Afghánistánu. Nejlépe to vystihuje často opakovaná fráze prezidenta George W. Bushe, že „všechny možnosti jsou na stole“, pokud jde o jednání s Íránem – v úplnosti ji nastiňuje následující pasáž z oficiálního vládního dokumentu:

Íránský režim sponzoruje terorismus, ohrožuje Izrael, snaží se zmařit mír na Blízkém východě, narušuje demokracii v Iráku a popírá touhu svého lidu po svobodě. Jadernou otázku a naše další obavy lze nakonec vyřešit pouze v případě, že íránský režim učiní strategické rozhodnutí změnit tuto politiku, otevřít svůj politický systém a dopřát svému lidu svobodu. To je konečným cílem politiky Spojených států. V mezidobí budeme i nadále přijímat veškerá nezbytná opatření na ochranu naší národní a hospodářské bezpečnosti před nepříznivými důsledky jejich špatného chování. (Národní bezpečnostní strategie Spojených států amerických 2006, 20)

V této atmosféře se zdálo, že diplomacie nemá šanci na úspěch. Do hry však vstoupil nepravděpodobný kandidát – Evropská unie (EU). V roce 2003 zahájily tři země EU, Velká Británie, Německo a Francie, diplomacii na vysoké úrovni s Íránem ve snaze zabránit válce a zavést do situace zprostředkování. Rozhovory byly odmítnuty Spojenými státy, které se jich vzhledem ke svým výše uvedeným cílům odmítly účastnit. Pro evropské národy měla diplomacie smysl. Přestože Spojené království, Francie a Německo jsou tradičními spojenci Spojených států, v Evropě nebyla chuť na další válku na Blízkém východě. Válka v Iráku byla kontroverzní, protože mnozí – včetně Organizace spojených národů, která odmítla udělit mandát k válce – nesouhlasili s jejím odůvodněním. Invaze do Iráku v roce 2003 také politicky rozdělila Evropu a vyvolala masové lidové protesty. V tomto kontextu bylo zapojení Íránu odvážným diplomatickým krokem – fakticky se postavil do cesty jediné světové supervelmoci v době, kdy byla nejvíce válečnická. Jednání byla zpočátku bezvýsledná, ale podařilo se alespoň zapojit Írán do diplomacie, pozdržet jeho jaderný program a nabídnout jinou cestu k řešení než konfrontaci.

V letech následujících po invazi se vojenské operace v Iráku a Afghánistánu staly hluboce problematickými, protože obě země (z různých důvodů) upadly do nestability. To si vyžádalo dlouhodobější a významnější vojenskou přítomnost Spojených států, než bylo plánováno. Výsledkem bylo, že Spojené státy uvázly na mrtvém bodě a nebyly schopny reálně realizovat vojenskou strategii proti Íránu. Proto se v roce 2006 připojily k rozhovorům mezi EU a Íránem, i když neochotně. Připojily se také Čína a Rusko, takže se jednalo o skutečně mezinárodní diplomatickou záležitost. Trvalo to téměř deset let, ale strany nakonec v červenci 2015 dosáhly dohody. Tato dohoda je zázrakem diplomacie. To, co bylo kdysi vzájemně protichůdnými postoji charakterizovanými desetiletími nedůvěry mezi Spojenými státy a Íránem, diplomaté na všech úrovních pečlivě zpracovávali v mnoha kolech diplomacie, dokud se nepodařilo nalézt kompromisy přijatelné pro obě strany.

Během let jednání se také budovaly osobní vztahy mezi diplomaty, které pomohly překonat státní rivalitu. Wendy Shermanová, hlavní vyjednavačka USA, vzpomínala, jak se ona i její íránský protějšek Abbás Araghčí stali během jednání prarodiči a vzájemně si předávali videa svých vnoučat. Takovéto osobní vztahy nerozpouštějí ani nemění předem stanovené národní zájmy na obou stranách, ale přispěly k tomu, že obě strany získaly odhodlání neúnavně pracovat a nevzdávat se, dokud se jim nepodařilo dohodnout na klíčových parametrech. Podobné osobní vztahy se vytvořily i mezi úředníky na nejvyšší úrovni, když během závěrečné fáze jednání strávili 17 dní ve Vídni v intenzivních diskusích. Sherman později popsal scénu, která se odehrála poslední den, kdy se shromáždil veškerý diplomatický personál a k zúčastněným stranám promluvil americký ministr zahraničí John Kerry:

Ministr Kerry promluvil jako poslední. Vyprávěl, že když mu bylo 21 let, odešel do války ve Vietnamu. Zavázal se, že ve svém životě udělá vše pro to, aby už nikdy nebyla válka, a to nikdy. V místnosti byl naprostý klid. Bylo ticho. A pak všichni, včetně Íránců, zatleskali. Protože si myslím, že jsme všichni pochopili, že to, co jsme udělali, byla snaha zajistit mír, ne válku. (Sherman 2016)

Podobně jako při řešení kubánské krize bylo klíčem k úspěchu diplomatické strategie, o niž se dohoda opírala, soustředit se spíše na ověřování než na zdánlivě nemožný cíl, kterým bylo nastolení důvěry. Diplomaté pracovali v jediné oblasti, kde bylo řešení možné, a našli způsob, jak jej učinit přijatelným pro obě strany. Pro Írán to otevřeně znamenalo postupné odstranění trestních hospodářských sankcí, které byly sponzorovány Spojenými státy, a také tiché odstranění jakékoli přímé vojenské hrozby. Pro Američany dohoda stanovila Íránu přísný režim ověřování, který měl zajistit, že Írán nebude moci snadno vyvinout jaderné zbraně, a pokud by se ukázalo, že tak činí, bude mít mezinárodní společenství čas reagovat dříve, než se tyto zbraně stanou použitelnými. Tomuto období se říká „breakout“ (viz Broad a Peçanha 2015). Něco takového je možné pouze prostřednictvím bezprecedentního systému přísné mezinárodní inspekce íránských zařízení, s nímž Írán souhlasil.

Rozřešení americko-íránského jaderného konfliktu by nebylo možné bez odvážného kroku tří zemí Evropské unie, které v napjatém roce 2003 zahájily diplomatický proces. Nejenže se podařilo zabránit vážné konfrontaci mezi Íránem a Spojenými státy, ale díky zajištění závazku Íránu ke Smlouvě o nešíření jaderných zbraní byl dodržen důležitý princip nešíření jaderných zbraní, který se stal ústředním bodem mezinárodních vztahů. I když je dohoda o íránském jaderném programu jasným příkladem diplomatického úspěchu navzdory vysokým nárokům, je sporná a křehká. Bude muset přečkat četné politické změny ve Spojených státech a Íránu, které ji mohou v příštích letech zhatit – a neodstraní nepřátelství mezi státy, které si nadále nedůvěřují. Zpětně však může být vnímána jako úvodní krok na cestě ke sblížení mezi oběma národy, který může postupně nahradit toxický vzorec vztahů započatý v roce 1979 krizí s rukojmími. I kdyby se Spojené státy a Írán vrátily na cestu konfrontace, nic to neubírá na vítězství diplomacie v tomto případě, kdy bylo zabráněno šíření jaderných zbraní na Blízkém východě v kritickém období a byla nabídnuta alternativa k tomu, co mohlo vyústit ve velkou válku.

Závěr

Diplomacie v moderní éře, éře někdy nazývané „dlouhý mír“ (Gaddis 1989) vzhledem k absenci velké války od roku 1945, se prohloubila a rozšířila ve své složitosti. V dnešní době by bylo špatně vycházet při popisu diplomacie z akcí, které předcházely válce mezi státy nebo byly reakcí na ni. Diplomacie je dnes nedílnou součástí zajišťování toho, aby se naše období dlouhého míru prodlužovalo a aby svět, v němž žijeme, byl co nejpříznivější pro pokrok jednotlivce i státu. Vzhledem k tomu, že dnešní svět je propojenější a vzájemně závislejší než kdykoli předtím, je účinná a obratná diplomacie nezbytná k zajištění toho, aby se lidstvo dokázalo vypořádat se stále rostoucím seznamem společných výzev, jako je změna klimatu, pandemie, nadnárodní terorismus a šíření jaderných zbraní, které se nám mohou stát osudnými, pokud zůstanou nevyřešeny. Ačkoli tedy možná neznáte jména mnoha lidí, kteří se podílejí na diplomatickém úsilí, ani se nesetkáte s tím, že by jejich tvrdá práce byla v médiích příliš oceňována, jejich práce je pro nás všechny důležitější než kdykoli předtím.

*Všechny údaje o citacích a odkazech naleznete ve výše odkazovaném souboru PDF.

Další čtení na téma E-mezinárodních vztazích

• Parlamentní diplomacie jako „dráha 1 1/2 diplomacie“ při řešení konfliktů
• Diplomacie a konec zahraniční politiky, jak ji známe
• Opinion – Virtuální diplomacie v Indii
• Diplomacie je umění posílit moc
• Nepochybnosti blízkovýchodní diplomacie
• Palestina v Británii: Sovereignty and Diplomacy After Balfour