Regulační agentury

Regulační agentury jsou vládní orgány zřízené zákonodárci k provádění určitých státních nebo národních politik. Taková agentura je obvykle odpovědná za regulaci jedné konkrétní oblasti společenského nebo hospodářského života; je obsazena odborníky, kteří získávají znalosti a zkušenosti potřebné k prosazování složitých regulačních zákonů. Regulační agentury obvykle kombinují pravomoci vydávat pravidla, rozhodovat spory a poskytovat běžné správní služby, což jsou funkce odpovídající zákonodárné, soudní a výkonné moci jednotlivých složek státní správy. Vyplňují mezery v obecné politice tím, že vnášejí do procesu moderní vlády řád, metodu a jednotnost.

Ačkoli jsou správní agentury stejně staré jako federální vláda, národní regulační proces, jak ho známe dnes, začal vytvořením Mezistátní obchodní komise v roce 1887. Komise, které byly uděleny rozsáhlé pravomoci nad rychle se rozvíjejícím železničním průmyslem, získala rozsáhlé normotvorné a rozhodovací pravomoci, širší než měla jakákoli předchozí agentura. Stanovila trend a cíl pro budoucí agentury tím, že byla první vládní jednotkou, „jejímž jediným zájmem bylo blaho“, jak řekl James Landis, „v širokém veřejném smyslu, životně důležitého a národního průmyslu.“

Od nové dohody se regulační agentury staly nejviditelnějším nástrojem pro dosažení národní politiky. Poskytují formu centralizovaného dohledu, který v dřívějších obdobích americké historie nebyl považován za nezbytný ani žádoucí. Jejich rozšiřování probíhalo souběžně s rozvojem národního průmyslu a vznikem Kongresu jako politického orgánu, který není schopen dohlížet na detaily správy. Současně rostoucí sociální stát rozpoznal nové zájmy, jako jsou nároky na sociální dávky a rovné pracovní příležitosti. Byly vytvořeny nové regulační agentury, které měly zajišťovat vstřícnou správu nových cílů národní politiky a řešit konflikty postupy méně formalizovanými a kontradiktorními – a mnohem méně nákladnými – než jsou postupy převládající u soudů.

Podoba a původ regulační agentury závisí na povaze jejích úkolů. Obecně se tyto agentury dělí do tří hlavních kategorií: nezávislé regulační komise, výkonné agentury a vládní korporace. Nezávislé komise, které se tak nazývají kvůli své relativní nezávislosti na výkonné moci, jsou nejdůležitější a patří mezi ně takové agentury, jako je Mezistátní obchodní komise (ICC), Komise pro cenné papíry a burzy (SEC), Federální obchodní komise (FTC), Národní rada pro pracovní vztahy (NLRB) a Komise pro jadernou regulaci (NRC). V čele každé nezávislé komise stojí vícečlenná rada, kterou jmenuje prezident s doporučením a souhlasem Senátu. Kongres se snažil zaručit nezávislost komisí tím, že jejich správní rady zřizoval na bipartitním základě, stanovil pevné funkční období jejich členů a zmocnil prezidenta k jejich odvolání pouze z důvodů stanovených zákonem.

Výkonná agentura, jejímž příkladem je Agentura pro ochranu životního prostředí, je agentura, jejíž správce a vrchní asistenti jsou jmenováni prezidentem, jemuž jsou přímo podřízeni a který je může volně odvolávat. Výkonná agentura leží přímo ve výkonné moci; její postavení v ústavním rámci dělby moci je tedy jasněji vymezeno než postavení nezávislých regulačních agentur. Vládní korporace, jejímž příkladem je Tennessee Valley Authority, je zřízena zákonem za stanoveným účelem a je plně vlastněna vládou. Tento model se používá v případech, kdy určitý projekt vzhledem ke své délce trvání nebo požadovaným investicím nelze snadno realizovat prostřednictvím soukromého rozvoje.

Regulační agentury se výrazně liší rozsahem svých pravomocí a způsobem fungování. Například činnost NLRB má téměř výhradně soudní charakter. Ačkoli má podle wagnerova zákona a taft-hartleyho zákona široké pravomoci, NLRB se rozhodla vykonávat pouze rozhodovací pravomoci. Na druhé straně Komise pro rovné příležitosti v zaměstnání nemá žádnou formální pravomoc rozhodovat o nárocích nebo ukládat správní sankce. Citlivý a velmi kontroverzní charakter jejího poslání – provádět antidiskriminační ustanovení hlavy VII zákona o občanských právech z roku 1964 – přiměl Kongres k omezení pravomocí EEOC na „neformální metody jednání, smírčího řízení a přesvědčování“. Pokud tyto metody selžou, může údajná oběť diskriminace podat žalobu u federálního soudu. Přestože EEOC sama nemůže vydávat konečná rozhodnutí, její pokyny pro řešení vzorců diskriminace v zaměstnání spolu s terénními šetřeními v konkrétních případech často vedou k jejich dodržování. Výsledkem je významný regulační účinek.

Tyto a další správní agentury vytvořily obrovský soubor správního práva, který lze nalézt v rozsáhlém zákoníku federálních předpisů a v mnoha specializovaných publikacích.

Vývoj a struktura regulačních agentur zatěžují ústavní teorii dělby moci, neboť tyto agentury obvykle slučují funkce všech tří složek moci. Přesto se Nejvyšší soud snažil přizpůsobit ústavní teorii potřebám efektivní vlády, a zachovat tak ústavní rovnováhu zdůrazněnou principem dělby moci. Ústavní základ pro pravomoc Kongresu vytvářet regulační agentury je odvozen z článku I. Oddíl 1 uděluje Kongresu „ll zákonodárné pravomoci“; oddíl 8 tyto pravomoci vyjmenovává a svěřuje Kongresu další pravomoc vydávat zákony nezbytné a vhodné k jejich provedení. Regulační agentury byly vždy považovány za nezbytné a vhodné prostředky k dosažení cílů národní politiky.

Teorie dělby moci obsahuje doktrínu, že delegovanou pravomoc nelze přenášet. Podle této zásady nemůže Kongres ústavně svěřit výkonné moci (nebo v tomto případě soudní moci) zákonodárnou pravomoc. Jak je tedy možné ospravedlnit normotvornou pravomoc svěřenou agenturám? Odpověď Nejvyššího soudu zní, že taková pravomoc je přípustná, pokud zmocňovací zákon ztělesňuje politiku a poskytuje pokyny pro usměrňování správní činnosti. V rámci těchto pokynů samozřejmě agentury uplatňují značnou volnost uvážení. Teoreticky však při výkonu své diskreční pravomoci neprovádějí legislativní činnost v ústavním smyslu; pouze provádějí legislativní politiku stanovenou Kongresem.

Realita se však s teorií neshodovala snadno. Navzdory opakování doktríny zakazující delegování Nejvyšší soud důsledně povoloval „bezsměrné“ delegování legislativních pravomocí. Až ve 30. letech 20. století Soud skutečně zrušil platnost kongresových zákonů pro nadměrné delegování zákonodárné pravomoci. Tyto precedenty však brzy upadly v nemilost, neboť Soud pokračoval v potvrzování následných legislativních mandátů, které byly stejně vágní jako ty dříve zrušené. Některé delegace byly znepokojivě široké. Například Federální komise pro komunikace má používat svou licenční pravomoc ve „veřejném zájmu, zájmu nebo nutnosti“. Soud potvrdil tento „pružný nástroj“ delegace jako „tak konkrétní, jak to jen složité faktory pro posuzování v takové oblasti dovolují“. Nicméně doktrína zakazující delegaci stále žije v teoretické rovině. Ještě v roce 1974 ve věci National Cable Television v. United States vykládal Nejvyšší soud federální zákon úzce, aby se vyhnul tomu, že by z doslovného výkladu zákona vyplývalo, že Federální komunikační komisi byla svěřena daňová pravomoc – jednoznačně legislativní funkce.

Doktrína zakazující legislativní delegaci měla svůj důsledek při napadání ústavnosti výkonu soudních funkcí regulačními orgány. Tvrdí se, že tyto funkce jsou v rozporu s článkem III, který soudům přiznává soudní pravomoc. Přesto Nejvyšší soud potvrdil delegaci soudních funkcí na regulační agentury, pokud si soudy ponechají pravomoc určit, zda agentury jednaly v rámci svých legislativních mandátů.

Opačný problém delegace se týká strategií, kterými může Kongres vzít zpět pravomoci, které udělil. Navzdory snahám Kongresu o zajištění jejich nezávislosti se regulační agentury staly terčem kritiky liberálů, kteří si stěžovali, že namísto regulace ve veřejném zájmu se agentury staly klienty zvláštních zájmů, které měly regulovat. V poslední době konzervativci napadají regulační agentury za všudypřítomnou byrokratizaci, rostoucí neodpovědnost a nerespektování jejich legislativních mandátů. Reakce Kongresu na tuto kritiku měla řadu podob, včetně pokusů o deregulaci některých průmyslových odvětví a snahy vyhradit si právo legislativního veta vůči opatřením agentur.

Legislativní veto, které Kongres přijímal stále častěji v 70. letech 20. století, kdy byla veřejná kritika regulačních agentur za zenitem, představuje vážný ústavní problém. Kongres požadoval, aby mu různé výkonné agentury předem podávaly zprávy o určitých druzích navrhovaných opatření. Pokud pak Kongres (nebo v některých případech jedna z komor Kongresu) přijal do určité doby nesouhlasné usnesení, bylo navrhované opatření fakticky „vetováno“. Nejvyšší soud shledal tento mechanismus protiústavním ve věci imigrační a naturalizační služba v. chadha (1983), pokud jde o veto příkazu k deportaci jednou ze sněmoven. Soud nejprve konstatoval, že kongresové veto je legislativním aktem, který vyžaduje schválení oběma komorami Kongresu. Za druhé, a to je závažnější, kongresové veto porušilo článek II, který vyžaduje, aby byl každý legislativní akt předložen prezidentovi ke schválení předtím, než nabude účinnosti.

Prezidentovi jako hlavnímu představiteli výkonné moci článek II Ústavy přikazuje, aby „dbal na to, aby byly zákony věrně vykonávány“. Prezidenti si odedávna nárokovali přirozenou ústavní pravomoc odvolat jakéhokoli úředníka výkonné moci, kterého oni nebo jejich předchůdci jmenovali. Tento nárok byl obhájen ve věci Myers v. Spojené státy (1926). Ve věci humphrey ‚ sexecutorv. united states (1935) však Nejvyšší soud odmítl aplikovat tuto teorii přirozené pravomoci na odvolání člena nezávislé agentury vykonávající kvazilegislativní a kvazi-soudní pravomoci. Při rozlišování mezi „čistě výkonným“ úředníkem a úředníkem nezávislé agentury soud podpořil pravomoc Kongresu při vytváření regulačních agentur stanovit funkční období členů komise a specifikovat výlučné důvody pro jejich odvolání. Ve věci Weiner v. United States (1958) byla tato zásada uplatněna na odvolání člena Komise pro válečné nároky, jejíž zřizovací zákon nestanovil žádné důvody pro odvolání. Soud poukázal na rozhodovací povahu práce této agentury, a proto dospěl k závěru, že Kongres z ní neučinil součást výkonné moci pod politickou kontrolou prezidenta. Nejvyšší soud uznal, že nezávislé agentury nemohou vykonávat své zákonné povinnosti spravedlivě a nestranně, jak to zamýšlel Kongres, pokud nejsou osvobozeny od kontroly ze strany výkonné moci.

Kombinace vyšetřovacích, prokurátorských a soudních funkcí v rámci jedné regulační agentury byla rovněž předmětem ústavních sporů. Ve věci Winthrop v. Larkin (1975) však Nejvyšší soud potvrdil svůj dlouhodobý názor, že směs těchto funkcí v rámci jedné agentury nebo osoby neporušuje spravedlivý proces, pokud není předpoklad čestnosti a bezúhonnosti úředníků vykonávajících tyto funkce překonán důkazy o skutečné zaujatosti nebo předpojatosti v konkrétním případě. I když oddělení těchto funkcí v rámci regulačního kontextu není ústavně přikázáno, zákonodárci často dospěli k závěru, že nejlepší kombinace efektivity a nestrannosti je zachována, pokud jsou funkce stíhání a soudnictví vykonávány různými úředníky v rámci agentury.

Všechny regulační agentury podléhají ústavnímu požadavku řádného procesního postupu. Právo na slyšení musí být přiznáno, pokud agentura přijímá opatření, která se přímo dotýkají práv a povinností: ti, kterých se to týká, musí být informováni a musí mít možnost předložit svůj případ v rámci spravedlivého slyšení. Náležitý proces v každém konkrétním případě závisí na povaze dotčeného svobodného nebo majetkového zájmu. Pokud jsou tyto zájmy ústavně uznány, pak může být před přijetím opatření agentury vyžadováno oznámení a dokonce i předchozí slyšení. To, zda bude vyžadováno právo na obhájce, křížový výslech a další postupy typu soudního řízení, závisí na významu dotčeného soukromého zájmu v porovnání se zájmem vlády a rizikem chybného zbavení práva v rámci běžných pracovních postupů agentury.

Rozsah, v jakém rozhodnutí agentury podléhají soudnímu přezkumu, se řídí zákonem o správním řízení. Obecně platí, že správní opatření jsou nepřezkoumatelná, pokud jsou zákonem svěřena do volné úvahy agentury. Soudy však mohou zrušit i diskreční opatření, pokud je „svévolné, rozmarné, zneužití diskreční pravomoci nebo jinak není v souladu se zákonem“. Podle zákona mají soudy podporovat skutková zjištění agentury, pokud jsou podložena podstatnými důkazy. Ačkoli se definice pojmu „podstatný“ může u jednotlivých soudů lišit, konečné slovo o tom, zda bylo pravidlo v daném případě správně uplatněno, si ponechává Nejvyšší soud.

Donald P. Kommers
(1986)

Bibliografie

Davis, Kenneth C. 1969 Discretionary Justice. Baton Rouge: Louisiana State University Press.

Freedman, James O. 1978 Crisis and Legitimacy. Cambridge: At the University Press.

Kohlmeier, Louis M. 1969 The Regulators. New York: Harper & Row.

Landis, James 1938 The Administrative Process. New Haven, Conn.: Yale University Press.

Redord, Emmett S. 1969 The Regulatory Process. Austin: University of Texas Press.