Diplomácia

Ez egy részlet a Nemzetközi kapcsolatok – az E-IR alapjai című kezdő tankönyvből. Töltse le ingyenes példányát innen.

A háború megigézi és összpontosítja a közfigyelmet, egyértelmű nyomot hagy az emberi életben, és felelős világunk alakításáért. Ezzel szemben a diplomácia fontossága ellenére ritkán kap nagy figyelmet. Amikor Carl von Clausewitz katonai teoretikus az 1800-as évek elején megjegyezte, hogy a háború a politika más eszközökkel való folytatása, a háború eszméjét igyekezett normalizálni a modern politikában. Szavai azonban azt is jelezték, hogy a háborútól eltérő intézkedések is rendelkezésre állnak ahhoz, hogy az államok elérjék céljaikat. Ezek jellemzően a diplomaták intézkedései. És az ő munkájuk gyakran sokkal kevésbé költséges, sokkal hatékonyabb és sokkal kiszámíthatóbb stratégia, mint a háború. Valójában, ellentétben az elmúlt évszázadokkal, amikor a háború gyakori volt, a diplomácia az, amit ma a nemzetközi kapcsolatokat szabályozó normális állapotként értelmezünk. És a modern korban a diplomácia nemcsak a nemzetállamok között folyik, hanem egy sor nem állami szereplő, például az Európai Unió és az Egyesült Nemzetek Szervezete is.

Mi a diplomácia?

A diplomácia valószínűleg a civilizációval egyidős. A legkönnyebben úgy érthetjük meg, ha először is úgy tekintünk rá, mint két vagy több fél közötti strukturált kommunikáció rendszerére. A szomszédos civilizációk között utazó követek útján történő rendszeres kapcsolattartásról szóló feljegyzések legalább 2500 évre nyúlnak vissza. Ezekből hiányzott a modern diplomácia számos jellemzője és közös vonása, mint például a nagykövetségek, a nemzetközi jog és a hivatásos diplomáciai szolgálatok. Ugyanakkor hangsúlyozni kell, hogy a politikai közösségek, bárhogyan is szerveződtek, általában megtalálták a módját annak, hogy békeidőben kommunikáljanak egymással, és ennek érdekében számos gyakorlatot alakítottak ki. Az előnyök egyértelműek, ha figyelembe vesszük, hogy a diplomácia elősegítheti a kereskedelmet, a kultúrát, a jólétet és a tudást növelő cseréket.

A gyors definíciót keresők számára a diplomácia úgy határozható meg, mint egy rendszerben (nemzetközi kapcsolatok) létező szereplők (diplomaták, akik általában egy államot képviselnek) közötti folyamat, akik magán- és nyilvános párbeszédet folytatnak (diplomácia) céljaik békés úton történő megvalósítása érdekében.

A diplomácia nem külpolitika, és meg kell különböztetni attól. Hasznos lehet a diplomáciát a külpolitika részeként felfogni. Amikor egy nemzetállam külpolitikát folytat, azt saját nemzeti érdekei érdekében teszi. Ezeket az érdekeket pedig számos tényező alakítja. Alapvetően egy állam külpolitikájának két fő összetevője van: a fellépései és a céljai elérésére irányuló stratégiái. Egy állam külpolitikájának az a kölcsönhatás tekinthető, amelyet egy másik állammal folytat. Ez a cselekmény jellemzően a kormányzati személyzet közötti, diplomáciai úton történő interakciókon keresztül valósul meg. A diplomácia nélküli kölcsönhatás jellemzően konfliktusra (általában háború, de gazdasági szankciók révén is) vagy kémkedésre korlátozná egy állam külpolitikai tevékenységét. Ebben az értelemben a diplomácia a mai nemzetközi rendszerben való sikeres működéshez szükséges alapvető eszköz.

A modern kontextusban tehát, egy államok által uralt rendszerben, ésszerűen tekinthetjük a diplomáciát olyasminek, amit nagyrészt államok között folytatnak. Valójában a diplomáciát szabályozó hatályos nemzetközi jog – a diplomáciai kapcsolatokról szóló bécsi egyezmény (1961) – csak az államokra mint diplomáciai szereplőkre hivatkozik. A modern nemzetközi rendszerben azonban olyan nagyhatalmú szereplők is részt vesznek, amelyek nem államok. Ezek általában nemzetközi nem kormányzati szervezetek (INGO-k) és nemzetközi kormányzati szervezetek (IGO-k). Ezek a szereplők rendszeresen részt vesznek a diplomácia területein, és gyakran jelentősen befolyásolják az eredményeket. Például az Egyesült Nemzetek Szervezete és az Európai Unió (két nem kormányzati szervezet) jelentősen alakította a diplomáciát az e fejezetben később kiemelt esettanulmányokban. És számos INGO – például a Greenpeace – jelentős előrelépést tett a szerződések és megállapodások felé az emberiség egészségéhez és fejlődéséhez kapcsolódó fontos területeken, például a nemzetközi környezetvédelmi tárgyalásokon.

Míg e könyv olvasói a háború fogalmát a modern életben való mindenütt jelenléte miatt bizonyos mértékig ismerik, a diplomácia valami idegennek vagy távolinak tűnhet. Ez egyrészt abból következik, hogy mi a diplomácia és hogyan valósul meg. A diplomácia leggyakrabban egy állam vagy egy nem állami szereplő képviselői által, általában zárt ajtók mögött végrehajtott aktus. Ezekben az esetekben a diplomácia a maga rutinszerű (és gyakran igen összetett) formájában működő csendes folyamat, amelyet rangidős diplomaták és képviselők végeznek. Ez talán nem a legjobb hely arra, hogy megvilágítsuk a diplomáciát a kezdők számára. Másrészt, néha a nyilvánosság elé kerülnek tájékoztatók, nyilatkozatok, vagy – ritkábban – egy-egy diplomáciai ügy teljes nyilvánosságra hozatala. Ezek általában akkor kerülnek be a köztudatba, ha kritikus nemzetközi kérdéseket érintenek, és magas rangú tisztviselőket vonzanak. Mivel ezek kerülnek a címlapokra, és bekerülnek a történelemkönyvekbe, a diplomácia e típusából vett példákat használjuk ebben a fejezetben, hogy könnyebb hozzáférést kínáljunk.

Azért, hogy az olvasó képet kapjon arról, mi is a diplomácia, és miért fontos, ez a fejezet két, egymással összefüggő esettanulmányt használ. Az első esettanulmány a nukleáris fegyverek elterjedésének kezelésére irányuló törekvésről szól. A huszadik század második felét a két nukleáris fegyverekkel rendelkező szuperhatalom, az Amerikai Egyesült Államok (USA) és a Szovjet Szocialista Köztársaságok Szövetsége (Szovjetunió) – gyakran Szovjetuniónak nevezik – közötti konfliktus uralta. Ebben a feszült légkörben a diplomácia biztosította, hogy kevés más nemzetállam fejlesszen ki nukleáris fegyvert. Ezért a nukleáris fegyverek elterjedésének megfékezésében elért diplomáciai sikerek jelentősek, amelyekben nem állami és nemzetállami szereplők egyaránt részt vettek. Az USA és Irán közötti kapcsolatok képezik a második esettanulmányt. Ez az eset több fontos évtizedet ölel fel a második világháború végétől napjainkig. Az idők változásával a nemzetközi kapcsolatok szerkezete is változott, ami gyakran lényeges változásokat okozott a két nemzet közötti diplomáciai mintákban. Ennek a kapcsolatnak a meglátogatásával nemcsak a két sarkalatos állam közötti magas szintű diplomácia fontosságát lehet bemutatni, hanem egy nemzetközi kormányzati szervezet – az Európai Unió – jelentőségét is megvizsgálhatjuk. Az esettanulmányokat azért választottuk, mert bepillantást nyújtanak az olyan államok közötti diplomáciába, amelyek esküdt ellenségek voltak, és az összeegyeztethetetlen gazdasági, politikai vagy akár vallási rendszerek miatt kevés közös vonásuk volt. A diplomácia segítségével mégis el tudták kerülni a háborút, és megtalálták a módját annak, hogy a legkritikusabb területeken is előrelépést érjenek el.

A nukleáris fegyverek szabályozása

Az 1945 augusztusában az USA által Japán ellen elsőként bevetett atombomba után a világ megváltozott. Az USA által Nagaszakira és Hirosimára ledobott két bomba által okozott teljes pusztításról szóló jelentések és képek megerősítették, hogy a hadviselés természete örökre megváltozott. Ahogy az egyik riporter leírta a helyszínt:

Az atombomba okozta károkat semmivel sem lehet összehasonlítani, amit korábban láttunk. Míg a bombák kibelezett épületeket és állva maradt vázszerkezeteket hagynak maguk után, az atombomba nem hagy semmit. (Hoffman 1945)

Bár az USA volt az első állam, amely sikeresen felrobbantott egy atombombát, más nemzetek is kutatták a technológiát. A második állam, amely sikeresen felrobbantott egy bombát, a Szovjetunió volt (1949). Ezt követte az Egyesült Királyság (1952), Franciaország (1960) és Kína (1964). Ahogy az atomfegyverrel rendelkező nemzetek száma egyről ötre nőtt, komoly félelmek merültek fel, hogy ezek a veszélyes fegyverek ellenőrizhetetlenül sok más nemzetre is átterjednek.

Az atomfegyverek elterjedése nem csak számbeli kérdés volt. Ahogy a Japánra ledobott fegyverek kifinomultsága fejlődött, nagyságrendekkel pusztítóbbá váltak, és súlyos fenyegetést jelentettek az egész emberiségre nézve. Az 1960-as évek elejére olyan nukleáris fegyvereket építettek, amelyek a becsapódási zónán túl több száz kilométeres körzetben is pusztítást tudtak okozni. Az Egyesült Államok és a Szovjetunió, akiket a hidegháború néven ismert rivalizáló rendszerbe zártak, úgy tűnt, versenyben vannak egymással, hogy felülmúlják egymást a bombák mennyiségét és minőségét tekintve. A hidegháborút azért nevezték így, mert a nukleáris fegyverek jelenléte mindkét oldalon szinte elképzelhetetlenné tette a két fél közötti hagyományos háborút. Ha valahogy mégis közvetlen konfliktusba keveredtek volna, mindegyiküknek megvolt a hatalma ahhoz, hogy teljesen elpusztítsa a másikat, és ezzel veszélybe sodorja az emberi civilizáció egészét.

Ez furcsának tűnhet, de támadó erejük ellenére a nukleáris fegyvereket elsősorban védelmi eszközként tartják számon – nem valószínű, hogy valaha is használni fogják őket. Ez az elrettentésnek nevezett koncepciónak köszönhető. Ha olyan fegyverrel rendelkezünk, amely képes megsemmisíteni az ellenfelet, akkor az ellenfél nem valószínű, hogy megtámad minket. Különösen, ha a fegyverek túlélhetik a támadást, és lehetővé teszik a megtorlást. Egy olyan bizonytalan környezetben, mint a hidegháború, a nukleáris arzenál megszerzése olyan elrettentő hatást és olyan biztonságot jelentett, amely másképp nem volt elérhető. Ez nyilvánvalóan vonzó lehetőség volt az államok számára. Emiatt a hidegháború alatt a nukleáris fegyverekkel kapcsolatos mérsékelt nemzetközi rendszer létrehozásának minden reménye halálra ítéltetettnek tűnt.

A szakadék szélére és vissza

Az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ), amelyet 1945-ben részben azért hoztak létre, hogy a nemzetközi diplomáciának fókuszpontot adjon és biztonságosabb világot teremtsen, az 1940-es évek végén hiába próbálta betiltani a nukleáris fegyvereket. Ezt a kudarcot követően egy sor kevésbé abszolút célt tűztek ki, elsősorban a nukleáris fegyverek tesztelésének szabályozását. A kifejlesztés alatt álló fegyverek tesztrobbantásokat igényeltek, és minden egyes teszt nagy mennyiségű sugárzást juttatott a légkörbe, veszélyeztetve az ökoszisztémákat és az emberi egészséget.

Az 1950-es évek végére az Egyesült Nemzetek keretein belül magas szintű diplomáciával sikerült elérni, hogy az Egyesült Államok és a Szovjetunió moratóriumot (vagy felfüggesztést) vezessen be a nukleáris tesztekre. 1961-re azonban a két nemzet közötti bizalmatlanság és a feszültségek fokozódása miatt a kísérletek újraindultak. Egy évvel később, 1962-ben a világ a nukleáris háború szélére került a ma kubai rakétaválságként ismert esemény során, amikor a Szovjetunió nukleáris robbanófejeket akart elhelyezni Kubában, egy kis karibi szigetországban, kevesebb mint 150 kilométerre az Egyesült Államok déli partjaitól. Fidel Castro kubai vezető azért kérte a fegyvereket, hogy elrettentse az Egyesült Államokat a kubai politikába való beavatkozástól a Castro-ellenes erők 1961-es, az USA által támogatott sikertelen invázióját követően. Ahogy Nyikita Hruscsov szovjet miniszterelnök (1962) fogalmazott, “a két legerősebb nemzet állt egymással szemben, és mindegyikük a gombon tartotta az ujját”. Miután a szakadék szélére sodorták egymást, John F. Kennedy amerikai elnök és Hruscsov rájöttek, hogy diplomáciai úton kompromisszumot tudnak kötni, amely kielégíti a másik alapvető biztonsági igényeit. Tárgyalások sorozata során a szovjet rakétákat eltávolították Kubából, cserébe az Egyesült Államok eltávolította a Törökországba és Olaszországba telepített rakétáit. Mivel a két fél rivalizálásuk miatt nem bízhatott meg teljesen egymásban, a diplomácia az ENSZ által végzett ellenőrzés elvén alapult (és sikerrel járt), amely független módon ellenőrizte a betartást.

Amikor a közvetlen kubai válság megoldódott, a magas szintű diplomácia folytatódott. Egyik nemzet sem kívánta, hogy a kommunikáció ilyen drámai megszakadása ismét bekövetkezzen, ezért közvetlen forró vonalat hoztak létre a moszkvai Kreml és a washingtoni Pentagon között. A lendületet tovább fokozva 1963 júliusában megállapodás született a részleges kísérleti tilalmi szerződésről, amely a nukleáris kísérleteket kizárólag földalatti létesítményekre korlátozta. Ez nem volt tökéletes megoldás, de előrelépés volt. És ebben az esetben a két szuperhatalom vezetői vezették, akik egy feszült helyzetet akartak de-eszkalálni.

Noha a nukleáris fegyverek szabályozására tett korai lépések vegyesen alakultak, a Kennedy és Hruscsov által a diplomácia építésébe vetett hit kulcsfontosságú volt a hidegháború lefolyásában, és elősegítette a további előrelépést a megegyezésre alkalmas területek megtalálásában. A kubai rakétaválságot követő években a hidegháborús diplomácia a szuperhatalmak közötti “enyhülés” időszakaként ismert időszakban a hidegháborús diplomácia csúcspontjára ért, mivel számos kérdésben, többek között egy jelentős fegyverzetkorlátozási szerződés megkötésében is igyekeztek diplomáciai úton együttműködni egymással. Ebben a légkörben előrelépés történt a nukleáris fegyverek elterjedése terén is.

A nukleáris fegyverek elterjedésének megakadályozásáról szóló szerződés

A korábbi eredményekre építve az 1970-es évek a nukleáris fegyverek elterjedésének megakadályozásáról szóló szerződés (1970) – gyakran a nukleáris fegyverek elterjedésének megakadályozásáról szóló szerződés (NPT) néven ismert – hatálybalépésével kezdődtek. A szerződés célja az volt, hogy a nukleáris technológiát polgári célokra fordítsák, és felismerjék a nukleáris fegyverek további elterjedésének a nemzetközi közösségre gyakorolt destabilizáló hatását. Ez a diplomácia diadala volt. A szerződés zsenialitása abban rejlett, hogy tisztában volt az akkori nemzetközi politika realitásaival. Nem volt leszerelési szerződés, mivel a nagyhatalmak egyszerűen nem adták volna fel nukleáris fegyvereiket, mert attól tartottak, hogy ez csökkentené biztonságukat. Ahelyett tehát, hogy a nukleáris fegyverek felszámolásának lehetetlen célját tűzte volna ki, az atomsorompó-szerződés arra törekedett, hogy a nukleáris fegyverekkel rendelkező nemzetek számát annál az öt nemzetnél fagyassza be, amely már rendelkezett velük: az Egyesült Államoknál, a Szovjetuniónál, az Egyesült Királyságnál, Franciaországnál és Kínánál. Ezzel egyidejűleg ezt az öt nemzetet arra ösztönözték, hogy osszák meg a nem katonai célú nukleáris technológiát más nemzetekkel – például a polgári célú atomenergiát -, hogy ezek a nemzetek ne érezzék kísértésnek, hogy nukleáris fegyvereket használjanak. Röviden, azok, akiknek volt atomfegyverük, megtarthatták azokat. Akiknek nem volt, azok pedig részesülhettek a meglévő atomhatalmak nem katonai célú kutatásaiból és innovációiból.

A szerződés jól átgondolt kialakításának és végrehajtásának köszönhetően rendkívül sikeresnek tekinthető. A hidegháború végét követően az atomsorompó-szerződést 1995-ben véglegesen meghosszabbították. Igaz, nem sikerült ötben tartani az atomhatalmak számát, de még mindig kevesebb mint tíz van – ami messze van attól a húsz vagy annál is több számtól, amelyet az Atlanti-óceán mindkét oldalán a diplomaták a szerződés 1970-es hatályba lépése előtt prognosztizáltak. A születőben lévő atomfegyverprogramokkal rendelkező államok, mint például Brazília és Dél-Afrika, a nemzetközi nyomás hatására feladták azokat, hogy csatlakozzanak a szerződéshez. Ma már csak néhány állam van a szerződés határain kívül. India, Pakisztán és Izrael soha nem csatlakozott, mivel (ellentmondásos módon mindegyiküknek) voltak olyan nukleáris ambícióik, amelyekről nemzetbiztonsági prioritásaik miatt nem voltak hajlandóak lemondani. Az atomsorompó-szerződés súlyát hangsúlyozza, hogy 2003-ban, amikor Észak-Korea úgy döntött, hogy felújítja a nukleáris fegyverek kifejlesztésére irányuló korábbi terveit, inkább kilépett a szerződésből, mintsem megszegje azt. A mai napig Észak-Korea az egyetlen olyan ország, amely kilépett az atomsorompó-szerződésből.

Az atomsorompó-rendszer természetesen nem tökéletes – ezt a helyzetet legjobban az mutatja, hogy Észak-Korea a nemzetközi akarat ellenére is igyekszik a nukleáris fegyverek elterjedésére törekedni. Ez egy olyan rendszer is, amely eleve elfogult, mivel számos nemzetnek engedélyezik, hogy atomfegyverrel rendelkezzen, egyszerűen azért, mert elsőként fejlesztették ki azokat – és ez továbbra is így van, függetlenül a viselkedésüktől. Mégis, miközben az emberiség kifejlesztette a végső fegyvert, az atombombát, a diplomáciának sikerült győzedelmeskednie a terjedés mérséklésében. Amikor egy nemzetről az a hír járja, hogy atombombát fejleszt, mint Irán esetében, a nemzetközi közösség reakciója mindig a közös riadalom. Az IR-ben a közhellyé vált eszméket “normáknak” nevezzük. Az elmúlt évtizedek ügyes diplomáciájának köszönhetően a non-proliferáció a nemzetközi rendszerünket alátámasztó egyik központi norma.

Az USA és Irán

A második világháború végét követően Irán geostratégiai forró pontba került. Északon hosszú határán osztozott a Szovjetunióval, és ennek következtében földrajzi pufferként működött a Közel-Keletre irányuló szovjet lépésekkel szemben. Irán tágabb fekvése, a Perzsa-öböl, olyan régió volt, amely a világ legnagyobb ismert olajkészletét tartalmazta, amelynek folyamatos ellátása létfontosságú volt a nyugati orientációjú gazdaságok táplálásához. Az idő, a hely, a politika és a gazdaság egybeesése tehát fontosnak ítélte Iránt – a legtöbb szempontból gyenge és fejletlen államot -. Amikor Irán sah néven ismert királya egy erős baloldali kormány oldalára került, az Egyesült Államok a britekkel szövetkezve összeesküdött, hogy 1953-ban egy titkos puccsal visszaállítsa őt a hatalomba. A hidegháború idején az Egyesült Államok attól tartott, hogy a nemzetek baloldali politikai fejleményei belföldi kommunista forradalmat és/vagy a kommunista Szovjetunióval való szövetséget eredményeznek. Ezért bizonyos esetekben az Egyesült Államok intervenciós lépéseket tett, hogy megakadályozza a kommunizmus terjedését. A puccs vízválasztó volt az amerikai-iráni történelemben. Megalapozta a szoros kapcsolatok 25 évig tartó mintáját, mivel a sah az Egyesült Államok hűséges szövetségesévé vált egy ingatag régióban. Ez az ingatagság nem csak az Egyesült Államok és a Szovjetunió közötti hidegháborús geostratégiai rivalizálásnak volt köszönhető. A tágabb régió egy sor válságba keveredett, amelyeket a dekolonizáció és az ebből eredő arab nacionalizmus jelensége, az Izrael létrehozásával szembeni regionális ellenállás, valamint az India és Pakisztán között fennálló jelentős konfliktus okozott. Akkor is, mint most, a világnak ez egy rendkívül instabil térsége volt, ahol élni lehetett.

Irán mindig is olyan nemzet volt, amely – belső formájának és jellegének különböző megnyilvánulásai ellenére – nagyobb nemzetközi tekintélyre, vagy legalábbis regionális dominanciára törekedett. A sah például, akinek autokratikus uralmának az 1979-es forradalom vetett véget, amely eltörölte a rendszerét, és létrehozta az Iráni Iszlám Köztársaságot, nagy terveket dédelgetett Iránnak, mint a Közel-Kelet első számú nemzetének. Ezt az elképzelést osztotta az Egyesült Államok is, amely a sah uralkodása alatt fejlett, nem nukleáris fegyverekkel látta el Iránt. Az Egyesült Államok azt remélte, hogy a sah támogatása lehetővé teszi számára, hogy kiterjessze és elmélyítse az iráni hatalmat, és ezzel hozzájáruljon a régió stabilizálásához. Irán ma nem sokban különbözik a sah Iránjától abban az értelemben, hogy ugyanazon határok között létezik, és ugyanazon népek nemzete. Jelentős fenntartás azonban, hogy az a regionális és globális szerep, amelyet Iránnak a sah alatt kellett volna játszania, nagyrészt összhangban volt az amerikai kívánalmakkal, míg az Iráni Iszlám Köztársaság által elképzelt szerep mélyen ellentétes az amerikai politika szinte minden aspektusával. Ezért az Egyesült Államok és Irán kapcsolatai a történelem és a két nemzet által megélt eltérő utak miatt tele vannak éleslátással és intrikákkal.

Az iráni túszválság

Hogy amerikai-iráni esettanulmányunkat a diplomácia kérdéséhez kapcsoljuk, nem kell messzire tekintenünk az Iráni Iszlám Köztársaság születésén túl az iráni túszválság néven ismert epizódig. 1979 novemberében iráni diákok egy bandája megszállta az Egyesült Államok nagykövetségét Teheránban, Irán fővárosában, és elfogta az ott talált személyzetet. Erre azt követően került sor, hogy a száműzetésben élő sah New Yorkban vett rezidenciát rákgyógyítás céljából. A tüntetők azt követelték, hogy térjen vissza, hogy bíróság elé álljon a rezsimje által elkövetett különböző bűnökért, például a politikai másként gondolkodók megkínzásáért. Ezért a foglyokat, akiknek többsége amerikai diplomáciai személyzet volt, túszul ejtették, és felajánlották szabadságukat a sah visszatéréséért cserébe. Az Egyesült Államok és Irán feltérképezetlen vizeken találta magát, amikor Irán új kormánya, amelyet az egykor száműzött sahellenes klerikus, Ruhollah Khomeini vezetett, hivatalosan is jóváhagyta a túszejtést.

A kialakult diplomáciai szokások miatt egy nagykövetségre – bár idegen földön működik – a fogadó állam csak engedéllyel léphet be. Amikor tehát az iráni tüntetők behatoltak az Egyesült Államok teheráni nagykövetségére, megsértették a diplomácia egyik legfontosabb, évszázadok során kialakult jellemzőjét, amely lehetővé teszi a diplomaták számára, hogy szabadon végezhessék munkájukat. Egy korabeli példával élve, a WikiLeaks alapítója, Julian Assange ezért tudta elkerülni a brit rendőrség letartóztatását azzal, hogy egy ártalmatlannak tűnő londoni sorházban foglalt helyet – a ház Ecuador nagykövetsége, és a rendőrségnek megtagadták a belépést. Bármilyen furcsán hangzik is, a rendőrök ezután az ajtó előtt álltak és várták, hogy letartóztassák Assange-ot, ha úgy dönt, hogy elhagyja az épületet – ez a művelet több millió fontjába került a brit adófizetőknek. Az Assange példájából nyilvánvaló, hogy az ilyen diplomáciai szokásokat mennyire magasra értékelik a nemzetek, és hogy ez idővel milyen kevéssé változik – még akkor is, ha ezek a nemzetek konfliktusban állnak egymással.

Irán esetében a bevett diplomáciai elvek semmibe vétele egyszerre volt megdöbbentő és szélsőséges. Nemcsak a bevett diplomáciai elveket sértette meg, de a túszejtés egy állam részéről a genfi egyezmények szerint háborús bűncselekménynek minősül. Az Egyesült Államok előreláthatóan elutasította Irán követeléseit, és a túszdráma 444 napig tartó, feszült diplomáciai patthelyzetbe torkollott. Irán nemzetközi páriává vált: világszerte felháborodást váltott ki, hogy Irán nemcsak a nemzetközi rendszer szabályait, hanem az emberi méltóságot is semmibe vette, amikor a túszokat – megkötözve és betömve a szájukat – a híradós kamerák előtt mutogatta. Ez egyúttal új, Nyugat-ellenes politikai utat jelölt ki Irán számára, amely szöges ellentétben áll a sah idején tanúsított USA-párti hozzáállással. A túszok 1981. januári kiszabadulása ellenére az egykor baráti viszonyban lévő országok ellenségekké váltak. A válságot követően minden közvetlen diplomáciai kapcsolat megszakadt az Egyesült Államok és Irán között, mígnem a nukleáris fegyverek elterjedésének kérdése több mint harminc évvel később újra egy asztalhoz ültette őket.

A nukleáris Irán

Az elképzelés, hogy Irán nukleáris fegyverekkel rendelkezne, érthető módon ellentmondásos. Irán közismerten figyelmen kívül hagyja a nemzetközi törvényeket és szokásokat, amit a túszválság is bizonyít, és amit megerősít az a rendszeres vád, hogy terrorista és radikális csoportokat támogat, ami a bizalmatlanság légkörét teremti meg a nemzetközi közösségben. Az iráni nukleáris ambíciókról szóló hírek 2002 óta állnak a nemzetközi diplomáciai figyelem középpontjában, amikor kiszivárgott a hír, hogy Irán megkezdte egy modern nukleáris program kidolgozását, amely a fegyverkezés jeleit mutatja (lásd Sinha és Beachy 2015 és Patrikarakos 2012). Mindez annak ellenére történt, hogy Irán aláírta az atomsorompó-szerződést, és ezért kötelezte magát arra, hogy nem kaphat és nem fejleszthet nukleáris fegyvereket. Irán tiltakozott, hogy programja kizárólag polgári és békés célokat szolgál. Irán nemzetközi ismertsége miatt azonban ezt kevesen hitték el. Tekintettel arra, hogy az Egyesült Államok a 9/11-es terrortámadásokat követően éppen akkor hirdette meg a “globális háborút a terrorizmus ellen”, ez egy feszült időszak volt.

2002-ben az Egyesült Államoknak nem volt kedve diplomáciát folytatni Iránnal a nukleáris kérdésben. Az USA már 2001 végén megszállta Afganisztánt, és 2003 elején Irak lerohanására készült, annak a kampánynak a részeként, amelynek célja, hogy megszabadítsa a Közel-Keletet az olyan rezsimektől, amelyek biztonságos menedéket nyújthatnak az olyan transznacionális terrorista csoportoknak, mint az Al-Kaida – a 9/11-es támadások elkövetői. Az Egyesült Államoknak egy nagyobb célja is volt: a rendszerváltás biztosítása Iránban, amelyet a világ vezető állami támogatójának tekintett. Ezen a logikán keresztül nézve a terrorizmus elleni háború értelmetlen volt, ha nem a világ fő terroristája ellen irányult. Ezt az Egyesült Államok hatalmának demonstrálásával, Irán szomszédainak lerohanásával érte volna el – megjegyzendő, hogy Afganisztán keleten Iránnal, Irak pedig nyugaton Iránnal határos. Ez aztán belső nyomást gyakorolna az iráni vezetésre, hogy saját akaratából reformokat hajtson végre; akár egy újabb forradalmat is szíthatna. Ha ez nem sikerülne, az Egyesült Államok kész lenne valamilyen módon kapcsolatba lépni Iránnal annak érdekében, hogy megsemmisítse nukleáris kutatási létesítményeit, és esetleg katonai eszközökkel rendszerváltást idézzen elő, ahogyan azt Irakban és Afganisztánban is tette. Ezt legjobban George W. Bush elnök gyakran ismételt mondata foglalja össze, miszerint “minden lehetőség az asztalon van” az Iránnal való bánásmóddal kapcsolatban – ezt teljesebben egy hivatalos kormányzati dokumentum következő passzusa vázolja:

Az iráni rezsim támogatja a terrorizmust; fenyegeti Izraelt; a közel-keleti béke meghiúsítására törekszik; megzavarja a demokráciát Irakban; és megtagadja népe szabadságvágyát. A nukleáris kérdés és egyéb aggályaink végső soron csak akkor oldhatók meg, ha az iráni rezsim meghozza azt a stratégiai döntést, hogy megváltoztatja ezeket a politikákat, megnyitja politikai rendszerét, és szabadságot biztosít népének. Ez az amerikai politika végső célja. Addig is minden szükséges intézkedést megteszünk, hogy megvédjük nemzeti és gazdasági biztonságunkat a rossz magatartásuk káros hatásaitól. (Az Amerikai Egyesült Államok nemzetbiztonsági stratégiája 2006, 20)

Ebben a légkörben a diplomácia nem tűnt célravezetőnek. Azonban egy valószínűtlen jelölt lépett a harcba: az Európai Unió (EU). 2003-ban három uniós nemzet, az Egyesült Királyság, Németország és Franciaország magas szintű diplomáciát kezdeményezett Iránnal, hogy megpróbálja megelőzni a háborút és közvetítést kezdeményezzen a helyzetbe. A tárgyalásokat az Egyesült Államok elutasította, mivel a fent említett céljaira való tekintettel nem volt hajlandó részt venni bennük. Az európai nemzetek számára érdemes volt folytatni a diplomáciát. Annak ellenére, hogy az Egyesült Királyság, Franciaország és Németország az Egyesült Államok hagyományos szövetségesei, Európában nem volt kedvük újabb háborúhoz a Közel-Keleten. Az iraki háború ellentmondásos volt, mivel sokan – beleértve az Egyesült Nemzetek Szervezetét is, amely nem adott felhatalmazást a háborúra – nem fogadták el annak indoklását. Irak 2003-as inváziója politikailag is megosztotta Európát, és tömeges lakossági tiltakozásokat váltott ki. Ebben az összefüggésben Irán bevonása merész diplomáciai lépés volt – gyakorlatilag a világ egyetlen szuperhatalmának útjába állt, amikor az a legharciasabb volt. A tárgyalások kezdetben eredménytelenek voltak, de legalább sikerült Iránt diplomáciai úton bevonni, megakasztani nukleáris programját, és a konfrontációtól eltérő utat kínálni a megoldáshoz.

Az inváziót követő években az iraki és afganisztáni katonai műveletek mély zavarokat okoztak, mivel mindkét ország (különböző okokból) instabilitásba süllyedt. Ez az Egyesült Államoknak a tervezettnél hosszabb távú és jelentősebb katonai jelenlétét tette szükségessé. Ennek eredményeképpen az USA elakadt, és nem volt abban a helyzetben, hogy reálisan folytasson katonai stratégiát Iránnal szemben. Így 2006-ban, ha vonakodva is, de csatlakozott az EU és Irán közötti tárgyalásokhoz. Kína és Oroszország is csatlakozott, így a tárgyalások valóban nemzetközi diplomáciai üggyé váltak. Csaknem egy évtizedbe telt, de a felek végül 2015 júliusában megállapodásra jutottak. Ez a megállapodás a diplomácia csodája. Az egykor egymással szemben álló, az Egyesült Államok és Irán között évtizedekig tartó bizalmatlanság jellemezte álláspontokat a diplomaták minden szinten fáradságos munkával, több diplomáciai forduló során dolgozták ki, amíg mindkét fél számára elfogadható kompromisszumokat találtak.

A tárgyalások évei alatt a diplomaták között személyes kapcsolatok is kiépültek, és ezek segítettek túllépni az állami rivalizáláson. Wendy Sherman, az Egyesült Államok vezető tárgyalója felidézte, hogy ő és iráni kollégája, Abbász Araghcsi a tárgyalások során mindketten nagyszülők lettek, és unokáikról készült videókat osztottak meg egymással. Az ilyen személyes kapcsolatok nem oldják fel és nem változtatják meg egyik fél előre meghatározott nemzeti érdekeit sem, de fontos szerepet játszottak abban, hogy mindkét fél elszántan, fáradhatatlanul dolgozzon, és ne adja fel, amíg nem tudtak megállapodni a kulcsfontosságú paraméterekben. Hasonló személyes kapcsolatok alakultak ki a legmagasabb szintű tisztviselők között, amikor a tárgyalások záró szakaszában 17 napon át intenzív megbeszéléseket folytattak Bécsben. Sherman később leírta a jelenetet az utolsó napon, amikor az összes diplomáciai alkalmazott összegyűlt, és John Kerry amerikai külügyminiszter szólt a felekhez:

Kerry külügyminiszter volt az utolsó, aki felszólalt. Elmesélte, hogy 21 évesen elment a vietnami háborúba. Megfogadta, hogy életében mindent megtesz azért, hogy soha többé ne legyen háború, soha többé. A terem teljesen elcsendesedett. Csend volt. Aztán mindenki, beleértve az irániakat is, tapsolt. Mert azt hiszem, mindannyian megértettük, hogy amit tettünk, azzal a békét próbáltuk biztosítani, nem pedig a háborút. (Sherman 2016)

A kubai rakétaválság megoldásához hasonlóan a megállapodást alátámasztó diplomáciai stratégia sikerének kulcsa az volt, hogy a bizalom megteremtésének lehetetlennek tűnő célja helyett az ellenőrzésre összpontosítottunk. A diplomaták azon az egy területen fáradoztak, ahol a megoldás lehetséges volt, és megtalálták a módját, hogy azt mindkét fél számára elfogadhatóvá tegyék. Irán számára ez nyíltan az Egyesült Államok által támogatott büntető gazdasági szankciók fokozatos megszüntetését, valamint a közvetlen katonai fenyegetés hallgatólagos megszüntetését jelentette. Az amerikaiak számára az alku szigorú ellenőrzési rendszer alá helyezte Iránt annak biztosítása érdekében, hogy ne tudjon könnyen nukleáris fegyvereket kifejleszteni, és ha úgy tűnik, hogy ezt teszi, akkor a nemzetközi közösségnek lesz ideje reagálni, mielőtt ezek a fegyverek bevethetővé válnának. Ezt nevezik “kitörési” időszaknak (lásd Broad és Peçanha 2015). Ilyesmi csak az iráni létesítmények szigorú nemzetközi ellenőrzésének példátlan rendszerén keresztül lehetséges, amelybe Irán beleegyezett.

Az amerikai-iráni nukleáris konfliktus megoldása nem lett volna lehetséges három európai uniós ország bátor lépése nélkül, amelyek a feszült 2003-as évben diplomáciai folyamatot indítottak. Nemcsak egy komoly konfrontációt sikerült elkerülni Irán és az Egyesült Államok között, hanem a nemzetközi kapcsolatokban központi jelentőségűvé vált atomsorompó elvét is sikerült fenntartani azáltal, hogy biztosították Irán elkötelezettségét az atomsorompó-szerződés mellett. Az iráni nukleáris megállapodás, bár egyértelmű példája a nagy esélyekkel szemben elért diplomáciai sikernek, vitatott és törékeny. Át kell vészelnie több olyan politikai változást az Egyesült Államokban és Iránban, amely az elkövetkező években meghiúsíthatja azt – és nem szünteti meg az ellenségeskedést az államok között, amelyek továbbra is bizalmatlanok egymással szemben. Visszatekintve azonban úgy tekinthetünk rá, mint a két nemzet közötti közeledés nyitányára, amely fokozatosan felváltja az 1979-ben a túszválsággal kezdődött mérgező kapcsolatrendszert. Még ha az Egyesült Államok és Irán újra a konfrontáció útjára lép is, ez nem von le semmit a diplomácia győzelméből ebben az esetben: a közel-keleti atomfegyverek elterjedését egy kritikus időszakban megakadályozták, és alternatívát kínáltak egy esetleges nagy háború helyett.

Következtetés

A modern kor diplomáciája, amelyet néha “hosszú békének” (Gaddis 1989) neveznek, mivel 1945 óta nem volt nagyobb háború, egyre összetettebbé és összetettebbé vált. Napjainkban nem lenne tanácsos a diplomácia leírását az államok közötti háborút megelőző vagy arra válaszul tett intézkedésekre alapozni. A diplomácia ma szerves része annak biztosításának, hogy a hosszú békeidőszakunk meghosszabbodjon, és hogy a világ, amelyben élünk, a lehető legjobban elősegítse az egyén és az állam fejlődését. Mivel a mai világ minden korábbinál jobban összekapcsolódik és függ egymástól, a hatékony és ügyes diplomácia létfontosságú annak biztosításához, hogy az emberiség meg tudjon birkózni az olyan közös kihívások egyre növekvő listájával, mint az éghajlatváltozás, a világjárványok, a nemzetközi terrorizmus és a nukleáris fegyverek elterjedése, amelyek megoldatlanul maradva a vesztünket okozhatják. Ezért, bár lehet, hogy a diplomáciai erőfeszítésekben részt vevők közül sokak nevét nem ismerjük, és a médiában sem látjuk, hogy kemény munkájukról sokat írnak, munkájuk fontosabb, mint valaha, mindannyiunk számára.

*A hivatkozások és hivatkozások részleteiért kérjük, tekintse meg a fent hivatkozott PDF-et.

További olvasnivalók az E-ről

További olvasnivalók az E-ről
.Nemzetközi Kapcsolatok

• A parlamenti diplomácia mint “1 1/2-es sávú diplomácia” a konfliktuskezelésben
• A diplomácia és az általunk ismert külpolitika vége
• Vélemény – Virtuális diplomácia Indiában
• A diplomácia a hatalom növelésének művészete
• A közel-keleti diplomácia kiszámíthatatlansága
• Palesztina Nagy-Britanniában: Sovereignty and Diplomacy After Balfour