Szabályozó ügynökségek
A szabályozó ügynökségek olyan kormányzati szervek, amelyeket a jogalkotók hoztak létre meghatározott állami vagy nemzeti politikák végrehajtására. Egy ilyen ügynökség jellemzően a társadalmi vagy gazdasági élet egy adott területének szabályozásáért felelős; személyzetét olyan szakemberek alkotják, akik az összetett szabályozási jogszabályok érvényesítéséhez szükséges tudást és tapasztalatot fejlesztik ki. A szabályozó ügynökségek általában egyesítik a szabályalkotás, az ellentmondások elbírálása és a szokásos igazgatási szolgáltatások nyújtása terén meglévő hatásköröket, amelyek megfelelnek a különálló kormányzati ágak jogalkotói, igazságszolgáltatási és végrehajtói hatáskörének. Azáltal, hogy rendet, módszert és egységességet visznek a modern kormányzás folyamatába, kitöltik az általános politika hiányosságait.
Bár a közigazgatási ügynökségek egyidősek a szövetségi kormánnyal, a ma ismert nemzeti szabályozási folyamat az Államközi Kereskedelmi Bizottság 1887-es létrehozásával kezdődött. A virágzó vasúti ipar felett kiterjedt hatáskörrel felruházott bizottság széleskörű szabályalkotási és ítélkezési jogkörrel rendelkezett, amely minden korábbi ügynökségnél szélesebb volt. Azzal, hogy ez volt az első olyan kormányzati egység, “amelynek egyetlen gondja egy létfontosságú és nemzeti iparág jóléte volt” – ahogy James Landis fogalmazott – “széleskörű közérdekű értelemben.”
Az új megállapodás óta a szabályozó ügynökségek váltak a nemzeti politika megvalósításának leglátványosabb eszközévé. A központosított felügyelet olyan formáját biztosítják, amelyet az amerikai történelem korábbi időszakaiban nem tartottak sem szükségesnek, sem kívánatosnak. Elszaporodásuk párhuzamosan haladt a nemzeti iparágak fejlődésével és a Kongresszusnak mint a közigazgatás részleteinek felügyeletére képtelen politikai döntéshozó testületnek a megjelenésével. Ugyanakkor a növekvő jóléti állam olyan új érdekeket ismert fel, mint a jóléti jogosultságok és az egyenlő foglalkoztatási lehetőségek. Új szabályozó ügynökségek jöttek létre, hogy az új nemzetpolitikai célok szimpatikus igazgatását biztosítsák, és a konfliktusokat a bíróságoknál kevésbé formalizált és kontradiktórius – és jóval kevésbé költséges – eljárásokkal oldják meg.
A szabályozó ügynökségek jellege és eredete a feladataik jellegétől függ. Általában az ilyen ügynökségek három fő kategóriába sorolhatók: független szabályozó bizottságok; végrehajtó ügynökségek; és kormányzati vállalatok. A független bizottságok, amelyeket a végrehajtó hatalomtól való viszonylagos szabadságuk miatt neveznek így, a legfontosabbak, és olyan ügynökségek tartoznak ide, mint az Államközi Kereskedelmi Bizottság (ICC), az Értékpapír- és Tőzsdebizottság (SEC), a Szövetségi Kereskedelmi Bizottság (FTC), a Nemzeti Munkaügyi Kapcsolatok Testülete (NLRB) és a Nukleáris Szabályozó Bizottság (NRC). Minden független bizottság élén egy többtagú testület áll, amelyet az elnök nevez ki a szenátus tanácsára és beleegyezésével. A Kongresszus úgy igyekezett garantálni a bizottságok függetlenségét, hogy kétpárti alapon hozta létre az irányító testületeket, határozott hivatali időt biztosított a testületi tagok számára, és felhatalmazta az elnököt, hogy csak a törvényben meghatározott okokból távolítsa el őket.
A végrehajtó ügynökség, amelynek példája a Környezetvédelmi Ügynökség, amelynek ügyvezetőjét és legfőbb asszisztenseit az elnök nevezi ki, akinek közvetlenül jelentenek, és aki szabadon felmentheti őket. A végrehajtó ügynökség közvetlenül a végrehajtó hatalmi ágon belül helyezkedik el; a hatalommegosztás alkotmányos keretén belüli helyzete így egyértelműbben meghatározott, mint a független szabályozó ügynökségeké. A kormányzati vállalatot, amelynek példája a Tennessee Valley Authority, törvény által meghatározott célra hozták létre, és teljes egészében a kormány tulajdonában van. Ezt a modellt akkor alkalmazták, amikor egy projektet – annak időtartama vagy a szükséges beruházás miatt – nem lehet könnyen magánfejlesztéssel megvalósítani.
A szabályozó ügynökségek jelentősen különböznek egymástól hatásköreik terjedelmében és működési módjukban. Az NLRB munkája például szinte kizárólag bírói jellegű. Bár a wagner-törvény és a taft-hartley-törvény értelmében széles hatáskörrel rendelkezik, az NLRB úgy döntött, hogy csak bírói hatásköröket gyakorol. Az Egyenlő Foglalkoztatási Esélyek Bizottsága ezzel szemben nem rendelkezik hivatalos hatáskörrel a követelések elbírálására vagy közigazgatási szankciók kiszabására. Feladatának érzékeny és rendkívül ellentmondásos jellege – az 1964. évi polgárjogi törvény VII. címének diszkriminációellenes rendelkezéseinek végrehajtása – arra késztette a Kongresszust, hogy az EEOC hatáskörét “a konferencia, a békéltetés és a meggyőzés informális módszereire” korlátozza. Ha ezek a módszerek kudarcot vallanak, a diszkrimináció állítólagos áldozata szövetségi bíróság előtt perelhet. Bár az EEOC maga nem hozhat jogerős végzéseket, a foglalkoztatásban tapasztalható diszkriminációs minták kezelésére vonatkozó iránymutatásai, valamint az egyes ügyekben folytatott helyszíni vizsgálatai gyakran ösztönzik a jogkövetést. Az eredmény jelentős szabályozási hatás.
Ezek és más közigazgatási ügynökségek hatalmas közigazgatási joganyagot hoztak létre, amely a szövetségi rendeletek terjedelmes kódexében és számos szakkiadványban található.
A szabályozási ügynökségek fejlődése és felépítése feszegeti a hatalommegosztás alkotmányos elméletét, mivel az ügynökségek jellemzően mindhárom kormányzati ág funkcióit ötvözik. A Legfelsőbb Bíróság mégis arra törekedett, hogy az alkotmányos elméletet összhangba hozza a hatékony kormányzás igényeivel, és így megőrizze a hatalommegosztás elve által aláhúzott alkotmányos egyensúlyt. A Kongresszus szabályozási ügynökségek létrehozására vonatkozó hatáskörének alkotmányos alapja az I. cikkből származik. Az 1. szakasz “minden törvényhozói hatáskörrel” ruházza fel a Kongresszust; a 8. szakasz felsorolja ezeket a hatásköröket, és a Kongresszust azzal a további hatáskörrel ruházza fel, hogy a végrehajtásukhoz szükséges és megfelelő törvényeket hozzon. A szabályozó ügynökségeket mindig is a nemzeti politika céljainak eléréséhez szükséges és megfelelő eszköznek tekintették.
A hatalmi ágak szétválasztásának elmélete magában foglalja azt a tantételt, hogy az átruházott hatáskör nem ruházható át. Ezen elv szerint a Kongresszus alkotmányosan nem ruházhatja fel a végrehajtó hatalmat (vagy, ami azt illeti, az igazságszolgáltatást) jogalkotói hatáskörrel. Hogyan igazolható tehát az ügynökségekre ruházott szabályalkotási hatáskör? A Legfelsőbb Bíróság válasza az, hogy az ilyen hatáskör megengedhető, ha a felhatalmazó jogszabály politikát testesít meg, és iránymutatásokat ad a közigazgatási tevékenység irányításához. Természetesen ezeken az iránymutatásokon belül az ügynökségek jelentős mérlegelési jogkört gyakorolnak. Elméletileg azonban mérlegelési jogkörük gyakorlása során alkotmányos értelemben nem jogalkotásról van szó; egyszerűen a Kongresszus által meghatározott jogalkotási politikát hajtják végre.
A valóság azonban nem könnyen közeledett az elmélethez. A delegálást tiltó doktrína megismétlése ellenére a Legfelsőbb Bíróság következetesen engedélyezte a jogalkotási hatáskör “irányítás nélküli” delegálását. A Bíróság csak az 1930-as években érvénytelenítette ténylegesen a kongresszusi törvényeket a jogalkotási hatáskör túlzott mértékű átruházása miatt. Ezek a precedensek azonban hamarosan kiestek a népszerűségből, mivel a Bíróság a későbbiekben ugyanolyan homályos törvényhozási felhatalmazásokat hagyott jóvá, mint a korábban érvénytelenítetteket. Egyes delegálások nyugtalanítóan széleskörűek voltak. Például a Szövetségi Hírközlési Bizottságnak az engedélyezési jogkörét a “közérdek, közcélúság vagy szükségszerűség” érdekében kell alkalmaznia. A Bíróság fenntartotta a felhatalmazásnak ezt a “rugalmas eszközét”, mivel az “olyan konkrét, amennyire az ilyen területen a megítélés bonyolult tényezői megengedik”. Mindazonáltal a delegálást tiltó doktrína még mindig csak elméletben él. Még 1974-ben, a National Cable Television kontra Egyesült Államok ügyben a Legfelsőbb Bíróság szűken értelmezett egy szövetségi törvényt, hogy a törvény szó szerinti értelmezéséből ne következzen, hogy az adóztatási jogkört – amely egyértelműen jogalkotói funkció – a Szövetségi Hírközlési Bizottságra ruházták.
A jogalkotói delegálást tiltó doktrína a szabályozó ügynökségek igazságszolgáltatási funkcióinak alkotmányosságát támadta meg. Az állítás szerint ezek a funkciók nem egyeztethetők össze a III. cikk által a bíróságoknak biztosított bírói hatalommal. A Legfelsőbb Bíróság mégis helybenhagyta a bírói funkciók szabályozási ügynökségekre történő átruházását, mindaddig, amíg a bíróságok hatáskörében marad annak megállapítása, hogy az ügynökségek a jogszabályi felhatalmazáson belül jártak-e el.
A delegálás kérdésének fordítottja azokra a stratégiákra vonatkozik, amelyekkel a Kongresszus visszaveheti az általa átruházott hatásköröket. A függetlenségük biztosítására irányuló kongresszusi erőfeszítések ellenére a szabályozó ügynökségek a liberálisok kritikája alá kerültek, akik azt kifogásolták, hogy az ügynökségek ahelyett, hogy a közérdekű szabályozást végezték volna, annak a különleges érdeknek az ügyfeleivé váltak, amelyet szabályozniuk kellett volna. A közelmúltban a konzervatívok támadták a szabályozó ügynökségeket az elterjedt bürokratizálódás, a növekvő elszámoltathatatlanság és a jogalkotási megbízatásaik figyelmen kívül hagyása miatt. Az ezekre a kritikákra adott kongresszusi válasz számos formát öltött, beleértve bizonyos iparágak deregulációjára tett kísérleteket és az ügynökségi intézkedésekre vonatkozó törvényhozói vétójog fenntartására tett erőfeszítéseket.
A törvényhozói vétó, amelyet a Kongresszus egyre gyakrabban fogadott el az 1970-es években, amikor a szabályozó ügynökségek nyilvános kritikája a tetőfokára hágott, komoly alkotmányos problémákat vet fel. A kongresszus különböző végrehajtó ügynökségeket kötelezett arra, hogy meghatározott típusú tervezett intézkedésekről előzetesen jelentést tegyenek neki. Ezután, ha a Kongresszus (vagy bizonyos esetekben a Kongresszus egyik háza) egy bizonyos időn belül rosszalló határozatot fogad el, a javasolt intézkedést gyakorlatilag “megvétózta”. A Legfelsőbb Bíróság a bevándorlási és honosítási szolgálat kontra chadha ügyben (1983) alkotmányellenesnek ítélte ezt a mechanizmust, egy kitoloncolási rendelet egyházi vétójára alkalmazva. Először is, a Bíróság megállapította, hogy a kongresszusi vétó olyan jogalkotási aktus, amelynek elfogadásához a Kongresszus mindkét háza szükséges. Másodszor, és ami még súlyosabb, a kongresszusi vétó sértette a II. cikket, amely előírja, hogy minden jogalkotási aktust az elnök elé kell terjeszteni jóváhagyásra, mielőtt az hatályba lépne.
Az elnöknek mint legfőbb végrehajtó hatalomnak az Alkotmány II. cikke szerint “gondoskodnia kell a törvények pontos végrehajtásáról”. Az elnökök már korán igényt tartottak arra a velük született alkotmányos jogkörre, hogy eltávolíthassanak minden olyan végrehajtó tisztviselőt, akit ők vagy elődeik neveztek ki. Ezt az állítást a myers kontra egyesült államok ügyben (1926) igazolták. A humphrey ‘ sexecutorv. united states (1935) ügyben azonban a Legfelsőbb Bíróság elutasította az eredendő hatalom ezen elméletének alkalmazását egy kvázi jogalkotói és kvázi bírói hatásköröket gyakorló független ügynökség tagjának eltávolítására. A Bíróság különbséget téve egy “tisztán végrehajtó” tisztviselő és egy független ügynökség tisztviselője között, fenntartotta a Kongresszus azon hatáskörét, hogy a szabályozó ügynökségek létrehozásakor meghatározza a biztosok megbízatási idejét, és meghatározza az eltávolításuk kizárólagos indokait. A Weiner kontra Egyesült Államok ügyben (1958) ezt az elvet alkalmazták a War Claims Commission egyik tagjának eltávolítására, amelynek szervező statútuma nem határozta meg az eltávolítás indokait. A Bíróság megállapította a hivatal munkájának ítélkezési jellegét, és így arra a következtetésre jutott, hogy a Kongresszus nem tette azt az elnök politikai ellenőrzése alá tartozó végrehajtó intézmény részévé. A Legfelsőbb Bíróság elismerte, hogy a független ügynökségek csak akkor tudják tisztességesen és pártatlanul gyakorolni a Kongresszus szándéka szerint a törvényben előírt feladataikat, ha mentesülnek a végrehajtó hatalom ellenőrzésétől.
A nyomozati, ügyészi és ítélkezési funkciók egyazon szabályozó ügynökségen belüli kombinációja szintén alkotmányos jogviták tárgyát képezte. A Winthrop v. Larkin ügyben (1975) azonban a Legfelsőbb Bíróság megerősítette azt a régóta fennálló álláspontját, hogy e funkciók egyetlen ügynökségen vagy személyen belüli keveredése nem sérti a tisztességes eljárást, kivéve, ha az e funkciókat gyakorló tisztviselők becsületességének és feddhetetlenségének vélelmét egy adott ügyben a tényleges elfogultság vagy előítéletesség bizonyítéka megdönti. Bár e funkciók szétválasztása a szabályozási kontextusban nem alkotmányos előírás, a jogalkotók gyakran arra a következtetésre jutottak, hogy a hatékonyság és a pártatlanság legjobb keveréke akkor marad fenn, ha az ügyészi és az igazságszolgáltatási funkciókat egy ügynökségen belül különböző tisztviselők látják el.
Minden szabályozó ügynökségre vonatkozik a tisztességes eljárás alkotmányos követelménye. A meghallgatáshoz való jogot biztosítani kell, ha egy ügynökség olyan intézkedést hoz, amely közvetlenül érinti a jogokat és kötelezettségeket: az érintetteket értesíteni kell, és lehetőséget kell biztosítani számukra, hogy ügyüket tisztességes meghallgatás keretében előadhassák. A minden egyes esetben megillető eljárás az érintett szabadság- vagy vagyoni érdek jellegétől függ. Ha ezek az érdekek alkotmányosan elismertek, akkor értesítés és akár előzetes meghallgatás is szükséges lehet az ügynökségi intézkedés meghozatala előtt. Az, hogy szükség lesz-e ügyvédhez, keresztkérdésekhez és egyéb tárgyalási típusú eljárásokhoz való jogra, attól függ, hogy a szóban forgó magánérdek milyen fontossággal bír a kormányzat érdekeivel szemben, és hogy a hivatal szokásos működési eljárásai szerint mekkora a téves megfosztás kockázata.
Az, hogy a hivatalok döntései milyen mértékben képezik bírósági felülvizsgálat tárgyát, a közigazgatási eljárási törvény szabályozza. Általában a közigazgatási intézkedések nem vizsgálhatók felül, ha azokat a jogszabály az ügynökség mérlegelési jogkörébe utalja. A bíróságok azonban még a mérlegelési jogkörben hozott intézkedést is hatályon kívül helyezhetik, ha az “önkényes, szeszélyes, a mérlegelési jogkörrel való visszaélés, vagy egyébként nincs összhangban a törvénnyel”. A törvény értelmében a bíróságoknak helyt kell adniuk az ügynökség ténymegállapításainak, ha azokat jelentős bizonyítékok támasztják alá. Bár a “lényeges” meghatározása bíróságonként eltérő lehet, a Legfelsőbb Bíróságé marad a végső szó arról, hogy a szabályt megfelelően alkalmazták-e egy adott ügyben.
Donald P. Kommers
(1986)
Bibliográfia
Davis, Kenneth C. 1969 Discretionary Justice. Baton Rouge: Louisiana State University Press.
Freedman, James O. 1978 Crisis and Legitimacy. Cambridge: At the University Press.
Kohlmeier, Louis M. 1969 The Regulators. New York: Harper & Row.
Landis, James 1938 The Administrative Process. New Haven, Conn.: Yale University Press.
Redord, Emmett S. 1969 The Regulatory Process. Austin: University of Texas Press.