Agencje regulacyjne
Agencje regulacyjne są organami rządowymi utworzonymi przez ustawodawców w celu realizacji określonych polityk państwowych lub krajowych. Agencja taka jest zazwyczaj odpowiedzialna za regulowanie jednego konkretnego obszaru życia społecznego lub gospodarczego; jest ona obsadzona przez specjalistów, którzy rozwijają wiedzę i doświadczenie niezbędne do egzekwowania złożonych przepisów regulacyjnych. Agencje regulacyjne zazwyczaj łączą w sobie uprawnienia do ustanawiania przepisów, rozstrzygania sporów i świadczenia zwykłych usług administracyjnych, czyli funkcje odpowiadające władzy ustawodawczej, sądowniczej i wykonawczej poszczególnych gałęzi rządu. Wypełniają one luki w ogólnej polityce, wprowadzając porządek, metodę i jednolitość do procesu nowoczesnego rządu.
Ale agencje administracyjne są tak stare jak rząd federalny, krajowy proces regulacyjny, jaki znamy dzisiaj, rozpoczął się wraz z utworzeniem Komisji Handlu Międzypaństwowego w 1887 roku. Komisja otrzymała szerokie uprawnienia w zakresie tworzenia przepisów i orzekania, szersze niż jakakolwiek wcześniejsza agencja. Wyznaczyła ona trend i cel dla przyszłych agencji, będąc pierwszą jednostką rządową, „której jedyną troską było dobro”, jak powiedział James Landis, „w szerokim sensie publicznym, żywotnego i narodowego przemysłu.”
Od czasu nowego ładu agencje regulacyjne stały się najbardziej widocznym narzędziem realizacji polityki narodowej. Zapewniają one formę scentralizowanego nadzoru, który we wcześniejszych okresach amerykańskiej historii nie był uważany ani za konieczny, ani za pożądany. Ich rozprzestrzenianie się szło w parze z rozwojem przemysłu narodowego i wyłonieniem się Kongresu jako organu kształtującego politykę, który nie był w stanie nadzorować szczegółów administracji. W tym samym czasie rosnące państwo opiekuńcze dostrzegło nowe interesy, takie jak uprawnienia do świadczeń socjalnych i równe szanse zatrudnienia. Nowe agencje regulacyjne zostały utworzone w celu zapewnienia przychylnej administracji nowych celów polityki narodowej oraz rozwiązywania konfliktów za pomocą procedur mniej sformalizowanych i kontradyktoryjnych – i znacznie mniej kosztownych – niż te obowiązujące w sądach powszechnych.
Charakter i pochodzenie agencji regulacyjnej zależą od charakteru jej zadań. Ogólnie rzecz biorąc, takie agencje dzielą się na trzy główne kategorie: niezależne komisje regulacyjne; agencje wykonawcze; oraz korporacje rządowe. Niezależne komisje, nazywane tak ze względu na ich względną wolność od kontroli władzy wykonawczej, są najważniejsze i obejmują takie agencje, jak Międzystanowa Komisja Handlowa (Interstate Commerce Commission – ICC), Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (Securities and Exchange Commission – SEC), Federalna Komisja Handlu (Federal Trade Commission – FTC), Krajowa Rada Stosunków Pracy (National Labor Relations Board – NLRB) oraz Komisja Nadzoru Jądrowego (Nuclear Regulatory Commission – NRC). Na czele każdej niezależnej komisji stoi wieloosobowy zarząd powoływany przez prezydenta za radą i zgodą Senatu. Kongres starał się zagwarantować niezależność komisji, ustanawiając ich rady zarządzające na zasadzie dwupartyjności, zapewniając stałą kadencję członków rady i upoważniając prezydenta do ich odwoływania tylko z powodów określonych w ustawie.
Agencja wykonawcza, której przykładem jest Agencja Ochrony Środowiska, to taka, której administrator i najwyżsi asystenci są mianowani przez prezydenta, któremu bezpośrednio podlegają i który może ich dowolnie odwoływać. Agencja wykonawcza leży bezpośrednio w obrębie władzy wykonawczej; jej pozycja w konstytucyjnych ramach podziału władzy jest więc wyraźniej określona niż pozycja niezależnych agencji regulacyjnych. Korporacja rządowa, której przykładem jest Tennessee Valley Authority, jest tworzona na mocy ustawy w określonym celu i stanowi w całości własność rządu. Model ten był stosowany, gdy projekt, ze względu na czas jego trwania lub wymagane inwestycje, nie może być łatwo zrealizowany poprzez rozwój prywatny.
Agencje regulacyjne różnią się znacznie pod względem zakresu swoich uprawnień i sposobów działania. Na przykład, praca NLRB ma prawie wyłącznie charakter sądowy. Mimo że posiada szerokie uprawnienia na mocy ustawy Wagnera i ustawy Tafta-Hartleya, NLRB zdecydowała się wykonywać jedynie uprawnienia orzecznicze. Equal Employment Opportunity Commission, z drugiej strony, nie ma formalnych uprawnień do rozstrzygania roszczeń czy nakładania sankcji administracyjnych. Wrażliwy i wysoce kontrowersyjny charakter jej misji – wykonywanie antydyskryminacyjnych postanowień tytułu VII ustawy o prawach obywatelskich z 1964 roku – skłonił Kongres do ograniczenia uprawnień EEOC do „nieformalnych metod konferencji, pojednania i perswazji”. Jeśli te metody zawiodą, domniemana ofiara dyskryminacji może wnieść pozew do sądu federalnego. Nawet jeśli EEOC nie może wydawać ostatecznych zarządzeń, jej wytyczne dotyczące postępowania z wzorcami dyskryminacji w zatrudnieniu, w połączeniu z dochodzeniami prowadzonymi w terenie w konkretnych sprawach, często skłaniają do przestrzegania przepisów. Rezultatem jest znaczący efekt regulacyjny.
Zarówno te, jak i inne agencje administracyjne stworzyły ogromny zbiór prawa administracyjnego, który można znaleźć w obszernym Kodeksie Przepisów Federalnych oraz w wielu specjalistycznych publikacjach.
Rozwój i struktura agencji regulacyjnych nadwerężyły konstytucyjną teorię podziału władzy, ponieważ agencje te zazwyczaj łączą funkcje wszystkich trzech gałęzi rządu. Sąd Najwyższy starał się jednak pogodzić teorię konstytucyjną z potrzebami skutecznego rządu, a tym samym zachować równowagę konstytucyjną podkreślaną przez zasadę podziału władz. Konstytucyjna podstawa uprawnień Kongresu do tworzenia agencji regulacyjnych wywodzi się z Artykułu I. Sekcja 1 przyznaje Kongresowi „ll uprawnienia ustawodawcze”; sekcja 8 wylicza te uprawnienia i przyznaje Kongresowi dodatkowe prawo do wydawania ustaw koniecznych i właściwych do ich wykonania. Agencje regulacyjne zawsze były uważane za niezbędne i właściwe środki do osiągnięcia celów polityki krajowej.
W teorii podziału władz ukryta jest doktryna, zgodnie z którą przekazana władza nie może być ponownie przekazana. Zgodnie z tą zasadą Kongres nie może konstytucyjnie powierzyć władzy wykonawczej (ani tym bardziej sądowniczej) uprawnień prawodawczych. Jak zatem można uzasadnić przyznane agencjom uprawnienia do wydawania przepisów? Sąd Najwyższy odpowiada, że taka władza jest dopuszczalna, jeśli statut upoważniający zawiera politykę i zawiera wytyczne, które ukierunkowują działania administracyjne. Oczywiście, w ramach tych wytycznych agencje korzystają ze znacznej swobody decyzyjnej. Teoretycznie jednak, korzystając ze swojej swobody, nie stanowią one prawa w sensie konstytucyjnym; po prostu realizują politykę legislacyjną ustanowioną przez Kongres.
Rzeczywistość jednak niełatwo zbiegła się z teorią. Pomimo powtarzania doktryny zakazującej delegowania uprawnień, Sąd Najwyższy konsekwentnie zezwalał na „bezkierunkowe” przekazywanie władzy ustawodawczej. Dopiero w latach 30. XX wieku Sąd faktycznie unieważnił ustawy kongresowe za nadmierne delegowanie władzy ustawodawczej. Jednak precedensy te szybko straciły na popularności, gdy Sąd zaczął podtrzymywać kolejne mandaty ustawodawcze, równie niejasne jak te wcześniej unieważnione. Niektóre delegacje były niepokojąco szerokie. Na przykład, Federalna Komisja Łączności ma wykorzystywać swoje uprawnienia licencyjne dla „wygody, interesu lub konieczności publicznej”. Trybunał podtrzymał ten „elastyczny instrument” delegacji jako „tak konkretny, jak tylko pozwalają na to skomplikowane czynniki oceny w tej dziedzinie”. Niemniej jednak, doktryna zabraniająca delegowania uprawnień wciąż żyje w teorii. Jeszcze w 1974 r., w sprawie National Cable Television przeciwko Stanom Zjednoczonym, Sąd Najwyższy dokonał wąskiej wykładni ustawy federalnej, aby uniknąć implikacji wynikającej z dosłownego odczytania ustawy, że uprawnienia do nakładania podatków – co jest oczywistą funkcją ustawodawczą – zostały przyznane Federalnej Komisji Komunikacji.
Doktryna zakazująca delegacji ustawodawczej ma swoje następstwo w kwestionowaniu konstytucyjności wykonywania funkcji sądowniczych przez agencje regulacyjne. Twierdzi się, że funkcje te są niezgodne z art. III, który przyznaje władzę sądowniczą sądom. Jednak Sąd Najwyższy podtrzymał przekazanie funkcji orzeczniczych agencjom regulacyjnym, o ile sądy zachowają prawo do stwierdzenia, czy agencje działały w ramach swoich mandatów legislacyjnych.
Odwrotna strona kwestii delegowania dotyczy strategii, za pomocą których Kongres może odebrać władzę, którą sam przyznał. Pomimo wysiłków Kongresu, by zapewnić im niezależność, agencje regulacyjne były krytykowane przez liberałów, którzy skarżyli się, że zamiast regulować w interesie publicznym, agencje stały się klientami partykularnych interesów, które miały regulować. Ostatnio konserwatyści atakowali agencje regulacyjne za wszechobecną biurokratyzację, rosnącą nieodpowiedzialność i lekceważenie mandatów legislacyjnych. Kongresowa odpowiedź na tę krytykę przybierała różne formy, w tym próby deregulacji niektórych gałęzi przemysłu oraz wysiłki zmierzające do zastrzeżenia prawa weta ustawodawczego dla działań agencji.
Weto ustawodawcze, przyjmowane przez Kongres coraz częściej w latach siedemdziesiątych, kiedy publiczna krytyka agencji regulacyjnych sięgała zenitu, stwarza poważne problemy konstytucyjne. Kongres wymagał od różnych agencji wykonawczych, aby z wyprzedzeniem informowały go o określonych rodzajach proponowanych działań. Następnie, jeśli Kongres (lub, w niektórych przypadkach, jedna izba Kongresu) przyjmie w określonym czasie uchwałę o dezaprobacie, proponowane działanie było skutecznie „wetowane”. Sąd Najwyższy uznał ten mechanizm za niekonstytucyjny w sprawie Immigration and Naturalization Service v. Chadha (1983), w odniesieniu do jednoizbowego weta wobec nakazu deportacji. Po pierwsze, Sąd orzekł, że weto kongresowe jest aktem ustawodawczym wymagającym uchwalenia przez obie izby Kongresu. Po drugie, co poważniejsze, kongresowe weto naruszyło art. II, który wymaga, aby każdy akt ustawodawczy został przedstawiony prezydentowi do zatwierdzenia, zanim wejdzie w życie.
Prezydent jako szef władzy wykonawczej jest zobowiązany na mocy art. II Konstytucji do „czuwania nad wiernym wykonywaniem ustaw”. Od wczesnych czasów prezydenci rościli sobie konstytucyjne prawo do usunięcia każdego urzędnika wykonawczego, którego oni sami lub ich poprzednicy mianowali. Roszczenie to zostało potwierdzone w sprawie Myers przeciwko Stanom Zjednoczonym (1926). Jednak w sprawie humphrey’ sexecutorv. united states (1935) Sąd Najwyższy odmówił zastosowania tej teorii inherentnej władzy do usunięcia członka niezależnej agencji wykonującej uprawnienia quasi-legislacyjne i quasi-sądowe. Rozróżniając pomiędzy urzędnikiem „czysto wykonawczym” a urzędnikiem niezależnej agencji, Sąd podtrzymał uprawnienie Kongresu, przy tworzeniu agencji regulacyjnych, do ustalania kadencji komisarzy i określania wyłącznych podstaw do ich odwołania. W sprawie Weiner przeciwko Stanom Zjednoczonym (1958) zasada ta została zastosowana do usunięcia członka Komisji Roszczeń Wojennych, której statut organizacyjny nie określał podstaw do usunięcia. Sąd zwrócił uwagę na orzeczniczy charakter pracy agencji i w związku z tym stwierdził, że Kongres nie uczynił z niej części władzy wykonawczej podlegającej politycznej kontroli Prezydenta. Sąd Najwyższy uznał, że niezależne agencje nie mogą wykonywać swoich ustawowych obowiązków w sposób sprawiedliwy i bezstronny, zgodnie z intencją Kongresu, jeśli nie są wolne od kontroli władzy wykonawczej.
Połączenie funkcji śledczych, prokuratorskich i orzeczniczych w ramach jednej agencji regulacyjnej również było przedmiotem sporów konstytucyjnych. W sprawie Winthrop v. Larkin (1975) Sąd Najwyższy potwierdził jednak swój długoletni pogląd, że połączenie tych funkcji w ramach jednej agencji lub osoby nie narusza należytego procesu, chyba że domniemanie uczciwości i rzetelności funkcjonariuszy pełniących te funkcje zostanie obalone przez dowody rzeczywistej stronniczości lub uprzedzenia w konkretnej sprawie. Nawet jeśli rozdzielenie tych funkcji w kontekście regulacyjnym nie jest nakazane konstytucyjnie, ustawodawcy często dochodzili do wniosku, że najlepsze połączenie skuteczności i bezstronności jest zachowane, gdy funkcje prokuratorskie i sądowe są wykonywane przez różnych funkcjonariuszy w ramach agencji.
Wszystkie agencje regulacyjne podlegają konstytucyjnemu wymogowi należytego procesu proceduralnego. Prawo do wysłuchania musi być przyznane, gdy agencja podejmuje działania bezpośrednio wpływające na prawa i obowiązki: osoby, których to dotyczy, muszą zostać powiadomione i mieć możliwość przedstawienia swojej sprawy podczas uczciwego przesłuchania. Proces należny w każdym konkretnym przypadku zależy od charakteru danego interesu wolnościowego lub majątkowego. Jeżeli interesy te są uznane w konstytucji, wówczas przed podjęciem działań przez agencję może być wymagane zawiadomienie, a nawet uprzednie przesłuchanie. To, czy wymagane będzie prawo do adwokata, przesłuchania krzyżowego i innych procedur procesowych, zależy od wagi danego interesu prywatnego w zestawieniu z interesem rządowym i ryzykiem błędnego pozbawienia prawa do obrony w ramach normalnych procedur operacyjnych agencji.
Zakres, w jakim decyzje agencji podlegają kontroli sądowej, jest regulowany przez ustawę o postępowaniu administracyjnym (Administrative Procedure Act). Ogólnie rzecz biorąc, działania administracyjne nie podlegają kontroli, jeśli ustawa pozostawia je w gestii agencji. Sądy mogą jednak uchylić nawet uznaniowe działanie, jeśli jest ono „arbitralne, kapryśne, stanowi nadużycie uprawnień dyskrecjonalnych lub w inny sposób nie jest zgodne z prawem”. Zgodnie z ustawą, sądy mają podtrzymywać ustalenia faktyczne agencji, jeśli są one poparte istotnymi dowodami. Chociaż definicja „istotnych” może się różnić w zależności od sądu, Sąd Najwyższy zachowuje ostateczną opinię na temat tego, czy zasada ta została właściwie zastosowana w danej sprawie.
Donald P. Kommers
(1986)
Bibliografia
Davis, Kenneth C. 1969 Discretionary Justice. Baton Rouge: Louisiana State University Press.
Freedman, James O. 1978 Crisis and Legitimacy. Cambridge: At the University Press.
Kohlmeier, Louis M. 1969 The Regulators. New York: Harper & Row.
Landis, James 1938 The Administrative Process. New Haven, Conn.: Yale University Press.
Redord, Emmett S. 1969 The Regulatory Process. Austin: University of Texas Press.