Dyplomacja

To jest fragment Stosunków Międzynarodowych – podręcznika dla początkujących E-IR Foundations. Pobierz darmowy egzemplarz tutaj.

Wojna przykuwa i skupia uwagę opinii publicznej, odciska wyraźne piętno na ludzkim życiu i jest odpowiedzialna za kształtowanie naszego świata. Z drugiej strony, pomimo swojego znaczenia, dyplomacja rzadko zyskuje wiele uwagi. Kiedy teoretyk wojskowości Carl von Clausewitz zauważył na początku XIX wieku, że wojna jest kontynuacją polityki za pomocą innych środków, starał się znormalizować ideę wojny w nowoczesnej polityce. Ale jego słowa wskazywały również, że działania poza wojną są dostępne, aby pomóc państwom w osiągnięciu ich celów. Są to zazwyczaj działania dyplomatów. Ich praca jest często znacznie tańsza, skuteczniejsza i bardziej przewidywalna niż wojna. W rzeczywistości, w przeciwieństwie do minionych wieków, kiedy wojna była powszechna, dyplomacja jest tym, co dziś rozumiemy jako normalny stan rzeczy rządzący stosunkami międzynarodowymi. We współczesnych czasach dyplomacja jest prowadzona nie tylko między państwami narodowymi, ale także przez szereg podmiotów niepaństwowych, takich jak Unia Europejska i Organizacja Narodów Zjednoczonych.

Czym jest dyplomacja?

Dyplomacja istnieje prawdopodobnie tak długo jak cywilizacja. Najłatwiejszym sposobem na jej zrozumienie jest postrzeganie jej jako systemu zorganizowanej komunikacji pomiędzy dwoma lub więcej stronami. Zapiski o regularnych kontaktach za pośrednictwem wysłanników podróżujących między sąsiednimi cywilizacjami pochodzą sprzed co najmniej 2500 lat. Nie posiadały one wielu cech charakterystycznych i wspólnych dla współczesnej dyplomacji, takich jak ambasady, prawo międzynarodowe i profesjonalne służby dyplomatyczne. Należy jednak podkreślić, że społeczności polityczne, niezależnie od tego, jak były zorganizowane, zwykle znajdowały sposoby komunikowania się w czasie pokoju i wypracowały w tym celu szeroki wachlarz praktyk. Korzyści są oczywiste, jeśli weźmiemy pod uwagę, że dyplomacja może promować wymianę, która zwiększa handel, kulturę, bogactwo i wiedzę.

Dla tych, którzy szukają szybkiej definicji, dyplomacja może być zdefiniowana jako proces pomiędzy aktorami (dyplomatami, zwykle reprezentującymi państwo), którzy istnieją w systemie (stosunki międzynarodowe) i angażują się w prywatny i publiczny dialog (dyplomacja), aby realizować swoje cele w sposób pokojowy.

Dyplomacja nie jest polityką zagraniczną i musi być od niej odróżniona. Pomocne może być postrzeganie dyplomacji jako części polityki zagranicznej. Kiedy państwo narodowe prowadzi politykę zagraniczną, robi to dla własnych interesów narodowych. Interesy te są kształtowane przez wiele różnych czynników. W podstawowym ujęciu, polityka zagraniczna państwa ma dwa kluczowe składniki: działania i strategie osiągania celów. Interakcja jednego państwa z drugim jest uważana za akt jego polityki zagranicznej. Ten akt zazwyczaj odbywa się poprzez interakcje między personelem rządowym za pośrednictwem dyplomacji. Interakcja bez dyplomacji ograniczyłaby działania polityki zagranicznej państwa do konfliktu (zazwyczaj wojny, ale również sankcji gospodarczych) lub szpiegostwa. W tym sensie dyplomacja jest niezbędnym narzędziem wymaganym do skutecznego działania w dzisiejszym systemie międzynarodowym.

W nowoczesnym kontekście, systemu zdominowanego przez państwa, możemy rozsądnie postrzegać dyplomację jako coś, co jest prowadzone w przeważającej części pomiędzy państwami. W rzeczywistości obowiązujące prawo międzynarodowe, które reguluje dyplomację – Konwencja wiedeńska o stosunkach dyplomatycznych (1961) – odnosi się wyłącznie do państw jako podmiotów dyplomatycznych. Jednak współczesny system międzynarodowy obejmuje również potężnych aktorów, którzy nie są państwami. Są to zazwyczaj międzynarodowe organizacje pozarządowe (INGO) i międzynarodowe organizacje rządowe (IGO). Podmioty te regularnie uczestniczą w obszarach dyplomacji i często w istotny sposób kształtują jej wyniki. Na przykład Organizacja Narodów Zjednoczonych i Unia Europejska (dwie organizacje IGO) w istotny sposób kształtowały dyplomację w studiach przypadków omówionych w dalszej części tego rozdziału. Ponadto wiele organizacji pozarządowych, takich jak Greenpeace, w znaczący sposób przyczyniło się do postępu w tworzeniu traktatów i porozumień w ważnych obszarach związanych ze zdrowiem i postępem ludzkości, takich jak międzynarodowe negocjacje środowiskowe.

Podczas gdy czytelnicy tej książki będą w pewnym stopniu zaznajomieni z koncepcją wojny ze względu na jej wszechobecność we współczesnym życiu, dyplomacja może być postrzegana jako coś obcego lub odległego. Z jednej strony jest to konsekwencja tego, czym jest dyplomacja i jak jest prowadzona. Dyplomacja jest najczęściej aktem prowadzonym przez przedstawicieli państwa lub aktora niepaństwowego, zwykle za zamkniętymi drzwiami. W takich przypadkach dyplomacja jest cichym procesem funkcjonującym w swojej rutynowej (i często bardzo złożonej) formie, realizowanym przez szeregowych dyplomatów i przedstawicieli. Być może nie jest to najlepsze miejsce, by rzucać światło na dyplomację dla początkujących. Z drugiej strony, czasem opinii publicznej przedstawiane są briefingi, oświadczenia lub – rzadziej – pełne ujawnienie jakiejś sprawy dyplomatycznej. Zwykle przedostają się one do świadomości publicznej, gdy dotyczą krytycznych kwestii międzynarodowych i angażują wysokich rangą urzędników. Ponieważ trafiają one na pierwsze strony gazet i do podręczników historii, przykłady zaczerpnięte z tego typu dyplomacji są wykorzystywane w tym rozdziale, aby zapewnić bardziej przystępny punkt widzenia.

Aby umożliwić czytelnikowi zrozumienie, czym jest dyplomacja i dlaczego jest ważna, w tym rozdziale wykorzystamy dwa powiązane ze sobą studia przypadków. Pierwsze studium przypadku wiąże się z dążeniem do opanowania rozprzestrzeniania się broni jądrowej. Druga połowa dwudziestego wieku została zdominowana przez konflikt między dwoma supermocarstwami wyposażonymi w broń jądrową, Stanami Zjednoczonymi Ameryki (USA) i Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) – często nazywanym Związkiem Radzieckim. W tym napiętym klimacie dyplomacja sprawiła, że niewiele innych państw narodowych rozwinęło broń jądrową. Stąd też sukces dyplomatyczny w ograniczaniu rozprzestrzeniania broni jądrowej jest duży i dotyczył zarówno aktorów niepaństwowych, jak i państwowych. Drugim studium przypadku są relacje USA-Iran. Przypadek ten obejmuje kilka ważnych dekad, od końca II wojny światowej po dzień dzisiejszy. Wraz ze zmianą czasów zmieniała się również struktura stosunków międzynarodowych, co często powodowało istotne przesunięcia w schematach dyplomacji obu narodów. Przyglądając się tym relacjom, można nie tylko pokazać znaczenie dyplomacji na wysokim szczeblu między dwoma kluczowymi państwami, ale także rozważyć znaczenie międzynarodowej organizacji rządowej – Unii Europejskiej. Studia przypadków zostały wybrane, ponieważ dają wgląd w dyplomację między państwami, które były zaprzysięgłymi wrogami i miały niewiele wspólnego ze względu na niekompatybilne systemy gospodarcze, polityczne, a nawet religijne. A jednak dzięki dyplomacji udało im się uniknąć wojny i znaleźć sposoby na osiągnięcie postępu w najbardziej krytycznych obszarach.

Regulacja broni jądrowej

Po pierwszym użyciu bomby atomowej przez USA na Japonii w sierpniu 1945 roku świat się zmienił. Raporty i zdjęcia całkowitego zniszczenia spowodowanego przez dwie bomby, które USA zrzuciły na Nagasaki i Hiroszimę, potwierdziły, że natura działań wojennych zmieniła się na zawsze. Jak opisał to jeden z reporterów:

Nie da się porównać zniszczeń spowodowanych przez Atom Bomb z niczym, co widzieliśmy wcześniej. Podczas gdy bomby pozostawiają wypatroszone budynki i stojące szkielety, bomba atomowa nie pozostawia nic. (Hoffman 1945)

Ale Stany Zjednoczone były pierwszym państwem, któremu udało się zdetonować bombę atomową, inne narody również prowadziły badania nad tą technologią. Drugim państwem, któremu udało się zdetonować bombę, był Związek Radziecki (1949). Następnie Wielka Brytania (1952), Francja (1960) i Chiny (1964). Gdy liczba państw posiadających broń jądrową wzrosła z jednego do pięciu, pojawiły się realne obawy, że ta niebezpieczna broń rozprzestrzeni się w sposób niekontrolowany na wiele innych narodów.

Proliferacja nie była tylko kwestią liczb. Wraz z rozwojem zaawansowania broni, która została zrzucona na Japonię, stała się ona o wiele rzędów wielkości bardziej niszczycielska, stanowiąc poważne zagrożenie dla całej ludzkości. Na początku lat 60. skonstruowano broń jądrową, która mogła powodować zniszczenia na setki kilometrów poza strefą rażenia. Stany Zjednoczone i Związek Radziecki, uwikłane w system rywalizacji znany jako zimna wojna, zdawały się ścigać w prześciganiu się pod względem ilości i jakości posiadanych bomb. Zimna wojna była tak nazywana, ponieważ obecność broni jądrowej po obu stronach sprawiała, że tradycyjna wojna między nimi była niemal niewyobrażalna. Gdyby w jakiś sposób doszło do bezpośredniego konfliktu, każda z nich byłaby w stanie całkowicie zniszczyć drugą i w ten sposób zagrozić całej ludzkiej cywilizacji.

Może się to wydawać dziwne, ale pomimo swojej ofensywnej siły, broń jądrowa jest przede wszystkim traktowana jako narzędzie obronne – mało prawdopodobne, aby kiedykolwiek została użyta. Wynika to z koncepcji znanej jako odstraszanie. Posiadając broń, która może zniszczyć przeciwnika, jest mało prawdopodobne, że ten zaatakuje Ciebie. Zwłaszcza jeśli twoja broń może przetrwać ten atak i pozwolić ci na odwet. W tak niepewnym środowisku, jakim była Zimna Wojna, zdobycie arsenału nuklearnego było sposobem na osiągnięcie efektu odstraszania i miary bezpieczeństwa, która nie była osiągalna w inny sposób. Była to oczywiście atrakcyjna opcja dla państw. Z tego powodu wszelkie nadzieje na stworzenie międzynarodowego reżimu umiaru w kwestii broni jądrowej wydawały się w czasie zimnej wojny skazane na zagładę.

Na skraj i z powrotem

Organizacja Narodów Zjednoczonych (ONZ), utworzona w 1945 roku częściowo po to, by nadać międzynarodowej dyplomacji punkt centralny i stworzyć bezpieczniejszy świat, bezskutecznie próbowała zdelegalizować broń jądrową pod koniec lat 40. Po tym niepowodzeniu zaczęto stawiać sobie szereg mniej bezwzględnych celów, w tym przede wszystkim uregulowanie kwestii testowania broni jądrowej. Opracowywana broń wymagała próbnych detonacji, a każda z nich uwalniała do atmosfery duże ilości promieniowania, zagrażając ekosystemom i zdrowiu ludzi.

Pod koniec lat 50. dyplomacja wysokiego szczebla w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych zdołała wprowadzić moratorium (lub zawieszenie) na próby jądrowe przeprowadzane przez Stany Zjednoczone i Związek Radziecki. Jednak już w 1961 roku klimat nieufności i zwiększonego napięcia między oboma narodami spowodował wznowienie prób. Rok później, w 1962 r., świat stanął na krawędzi wojny nuklearnej w sytuacji znanej dziś jako kubański kryzys rakietowy, kiedy to Związek Radziecki próbował umieścić głowice nuklearne na Kubie, małej wyspie na Karaibach położonej niecałe 150 kilometrów od południowego wybrzeża Stanów Zjednoczonych. Kubański przywódca Fidel Castro poprosił o broń, aby powstrzymać Stany Zjednoczone przed mieszaniem się w kubańską politykę po nieudanej, sponsorowanej przez USA inwazji sił antycastrowskich w 1961 roku. Jak to ujął premier ZSRR Nikita Chruszczow (1962), „dwa najpotężniejsze narody stanęły naprzeciw siebie, każdy z palcem na guziku”. Po doprowadzeniu się do ostateczności prezydent USA John F. Kennedy i Chruszczow doszli do wniosku, że dzięki dyplomacji mogą osiągnąć kompromis, który zaspokoi podstawowe potrzeby bezpieczeństwa drugiej strony. W wyniku serii negocjacji radzieckie rakiety zostały usunięte z Kuby w zamian za usunięcie przez Stany Zjednoczone rakiet rozmieszczonych w Turcji i we Włoszech. Ponieważ z powodu rywalizacji obie strony nie mogły sobie w pełni ufać, dyplomacja opierała się (i odniosła sukces) na zasadzie weryfikacji przez Organizację Narodów Zjednoczonych, która niezależnie sprawdzała, czy warunki zostały spełnione.

Po rozwiązaniu bezpośredniego kryzysu na Kubie, dyplomacja na wysokim szczeblu była kontynuowana. Żaden z narodów nie chciał, aby doszło ponownie do tak dramatycznego załamania łączności, dlatego ustanowiono bezpośrednią gorącą linię łączącą Kreml w Moskwie i Pentagon w Waszyngtonie. W lipcu 1963 r. uzgodniono Traktat o Częściowym Zakazie Prób Jądrowych, ograniczający próby jądrowe wyłącznie do obiektów podziemnych. Nie było to rozwiązanie idealne, ale był to postęp. W tym przypadku jego motorem byli przywódcy dwóch supermocarstw, którym zależało na złagodzeniu napiętej sytuacji.

Chociaż wczesne działania na rzecz uregulowania kwestii broni jądrowej były mieszane, wiara Kennedy’ego i Chruszczowa w budowanie dyplomacji miała kluczowe znaczenie dla przebiegu zimnej wojny i ułatwiła dalsze postępy w poszukiwaniu obszarów porozumienia. W latach, które nastąpiły po kubańskim kryzysie rakietowym, dyplomacja zimnowojenna wkroczyła w fazę przełomową, zwaną okresem „odprężenia” między supermocarstwami, które starały się nawiązać ze sobą kontakty dyplomatyczne w wielu kwestiach, w tym w sprawie ważnego traktatu o ograniczeniu zbrojeń. W tym klimacie poczyniono również postępy w zakresie rozprzestrzeniania broni jądrowej.

Układ o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej

W oparciu o wcześniejsze postępy, lata 70. rozpoczęły się wejściem w życie Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej (1970) – często znanego jako Układ o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej (NPT). Celem Układu było ukierunkowanie technologii jądrowej na zastosowania cywilne oraz uznanie destabilizującego wpływu dalszego rozprzestrzeniania broni jądrowej na społeczność międzynarodową. Był to triumf dyplomacji. Geniusz traktatu polegał na tym, że zdawał on sobie sprawę z realiów ówczesnej polityki międzynarodowej. Nie był to traktat rozbrojeniowy, ponieważ wielkie mocarstwa po prostu nie zrezygnowałyby ze swojej broni jądrowej, obawiając się zmniejszenia swojego bezpieczeństwa. Tak więc zamiast dążyć do osiągnięcia niemożliwego do zrealizowania celu, jakim było wyeliminowanie broni jądrowej, Układ o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej dążył do zamrożenia liczby państw posiadających broń jądrową na poziomie pięciu państw, które już ją posiadały: Stanów Zjednoczonych, Związku Radzieckiego, Wielkiej Brytanii, Francji i Chin. Jednocześnie te pięć krajów zachęcano do dzielenia się z innymi krajami technologiami nuklearnymi o charakterze niewojskowym – takimi jak cywilna energia jądrowa – tak aby kraje te nie odczuwały pokusy posiadania broni jądrowej. Krótko mówiąc, ci, którzy mieli broń jądrową, mogli ją zatrzymać. Ci, którzy jej nie mają, mogą korzystać z pozamilitarnych badań i innowacji istniejących potęg jądrowych.

Dzięki dobrze przemyślanej konstrukcji traktatu i jego egzekwowaniu został on uznany za bardzo udany. Po zakończeniu zimnej wojny Układ o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej został w 1995 r. przedłużony na stałe. Wprawdzie nie zmniejszył on liczby państw posiadających broń jądrową do pięciu, ale nadal jest ich mniej niż dziesięć – a więc daleko od dwudziestu lub więcej, jakie przewidywali dyplomaci po obu stronach Atlantyku przed wejściem w życie traktatu w 1970 roku. Państwa z rodzącymi się programami broni jądrowej, takie jak Brazylia i Republika Południowej Afryki, zrezygnowały z nich pod wpływem międzynarodowych nacisków, aby przystąpić do traktatu. Dziś tylko niewielka liczba państw pozostaje poza jego granicami. Indie, Pakistan i Izrael nigdy nie przystąpiły do traktatu, ponieważ (w każdym przypadku kontrowersyjnie) miały ambicje nuklearne, z których nie były gotowe zrezygnować ze względu na priorytety bezpieczeństwa narodowego. Podkreślając wagę Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej, w 2003 r., kiedy Korea Północna postanowiła wznowić wcześniejsze plany rozwoju broni jądrowej, raczej wycofała się z układu niż go naruszyła. Do dziś Korea Północna pozostaje jedynym krajem, który wycofał się z Układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej.

Regulamin nierozprzestrzeniania broni jądrowej nie jest oczywiście doskonały – sytuację tę najlepiej podkreśla dążenie Korei Północnej do rozprzestrzeniania broni jądrowej wbrew woli międzynarodowej. Jest to również system z natury stronniczy, ponieważ wiele narodów może posiadać broń jądrową tylko dlatego, że jako pierwsze ją opracowały – i dzieje się tak nadal, niezależnie od ich zachowania. A jednak, choć ludzkość opracowała broń ostateczną w postaci bomby atomowej, dyplomacja zdołała zwyciężyć w ograniczaniu jej rozprzestrzeniania. Kiedy pojawiają się pogłoski, że jakiś kraj pracuje nad bombą atomową, jak w przypadku Iranu, reakcja społeczności międzynarodowej jest zawsze powszechnym alarmem. W IR nazywamy idee, które stały się powszechne, „normami”. Dzięki zręcznej dyplomacji w minionych dekadach, nierozprzestrzenianie broni jądrowej jest jedną z centralnych norm leżących u podstaw naszego systemu międzynarodowego.

USA i Iran

Po zakończeniu II wojny światowej Iran znalazł się w geostrategicznym punkcie zapalnym. Na północy dzielił długą granicę ze Związkiem Radzieckim i w rezultacie działał jako geograficzny bufor dla wszelkich ruchów sowieckich na Bliskim Wschodzie. Szersze położenie Iranu, znane jako Zatoka Perska, było regionem, w którym znajdowało się największe na świecie złoże ropy naftowej, której stałe dostawy były niezbędne do napędzania gospodarek zorientowanych na Zachód. Tak więc zbieg okoliczności czasu, miejsca, polityki i ekonomii sprawił, że Iran – pod wieloma względami słabe i słabo rozwinięte państwo – stał się ważny. Kiedy irański król, znany jako Szach, został odsunięty na bok przez potężny lewicowy rząd, Stany Zjednoczone, w porozumieniu z Brytyjczykami, uknuły spisek, aby przywrócić go do władzy poprzez tajny zamach stanu w 1953 roku. W czasie zimnej wojny Stany Zjednoczone obawiały się, że lewicowe zmiany polityczne w poszczególnych krajach doprowadzą do wewnętrznej rewolucji komunistycznej i/lub sojuszu z komunistycznym Związkiem Radzieckim. Dlatego w niektórych przypadkach Stany Zjednoczone podejmowały działania interwencyjne, aby powstrzymać rozprzestrzenianie się komunizmu. Pucz stanowił kamień milowy w historii amerykańsko-irańskiej. Ustanowił wzór bliskich stosunków, które miały trwać przez 25 lat, ponieważ szach stał się lojalnym sojusznikiem Stanów Zjednoczonych w niestabilnym regionie. Ta niestabilność nie wynikała jedynie z zimnowojennej rywalizacji geostrategicznej między Stanami Zjednoczonymi a Związkiem Radzieckim. Szerszy region był uwikłany w serię kryzysów spowodowanych dekolonizacją i wynikającym z niej zjawiskiem arabskiego nacjonalizmu, regionalnym sprzeciwem wobec powstania Izraela oraz poważnym, trwającym konfliktem między Indiami a Pakistanem. Tak wtedy, jak i teraz, był to bardzo niestabilny obszar świata do życia.

Iran zawsze był narodem, który mimo różnych przejawów swojego wewnętrznego kształtu i charakteru, aspirował do większej rangi na arenie międzynarodowej, a przynajmniej do dominacji w regionie. Na przykład szach, którego autokratycznym rządom położyła kres rewolucja z 1979 r., która obaliła jego reżim i stworzyła Islamską Republikę Iranu, snuł wielkie plany, by Iran stał się najważniejszym państwem Bliskiego Wschodu. Wizję tę podzielały Stany Zjednoczone, które za rządów szacha zbroiły Iran w zaawansowaną broń, niejądrową. Stany Zjednoczone miały nadzieję, że ich wsparcie dla szacha pozwoli mu poszerzyć i pogłębić irańską władzę, co pomoże ustabilizować sytuację w regionie. Dzisiejszy Iran nie różni się zbytnio od Iranu szacha w tym sensie, że istnieje w tych samych granicach i jest narodem złożonym z tych samych ludzi. Istotnym zastrzeżeniem jest jednak to, że regionalna i globalna rola, jaką Iran miał odgrywać pod rządami szacha, była w dużej mierze zgodna z pragnieniami Amerykanów, podczas gdy rola przewidziana przez Islamską Republikę Iranu jest głęboko antagonistyczna w stosunku do niemal każdego aspektu amerykańskiej polityki. W związku z tym, relacje USA-Iran są pełne wglądu i intryg ze względu na historię i rozbieżne ścieżki, których doświadczyły oba narody.

Kryzys zakładników w Iranie

Aby połączyć nasze studium przypadku USA-Iran z kwestią dyplomacji, nie musimy szukać daleko poza narodzinami Islamskiej Republiki Iranu do epizodu znanego jako irański kryzys zakładników. W listopadzie 1979 roku banda irańskich studentów wtargnęła do ambasady USA w Teheranie, stolicy Iranu, i wzięła do niewoli personel, który tam zastała. Stało się to po tym, jak przebywający na wygnaniu szach zamieszkał w Nowym Jorku, gdzie leczył się na raka. Protestujący domagali się jego powrotu, aby stanąć przed sądem za różne przestępstwa popełnione przez jego reżim, takie jak torturowanie dysydentów politycznych. Więźniowie, z których większość stanowił amerykański personel dyplomatyczny, zostali więc wzięci jako zakładnicy, a ich wolność zaoferowano w zamian za powrót szacha. Stany Zjednoczone i Iran znalazły się na nieznanych wodach, gdy nowy rząd Iranu, kierowany przez niegdyś wygnanego antyszacha, duchownego Ruhollaha Chomeiniego, oficjalnie usankcjonował wzięcie zakładników.

Zgodnie z przyjętymi zwyczajami dyplomatycznymi, ambasada – choć znajduje się na obcej ziemi – nie może być odwiedzana przez państwo przyjmujące, chyba że za jego zgodą. Tak więc, gdy irańscy protestujący wtargnęli do ambasady USA w Teheranie, naruszyli kluczową cechę dyplomacji, wypracowaną przez wieki, aby zapewnić dyplomatom swobodę wykonywania ich pracy. To dlatego, posługując się bardziej współczesnym przykładem, założyciel WikiLeaks Julian Assange zdołał uniknąć aresztowania przez brytyjską policję, zamieszkując w niewinnie wyglądającym domku szeregowym w Londynie – domek ten jest ambasadą Ekwadoru, a policji odmówiono wstępu. Jakkolwiek dziwnie to brzmi, policjanci stacjonowali przed drzwiami, czekając na aresztowanie Assange’a, gdyby ten zdecydował się opuścić dom – operacja, która kosztowała brytyjskiego podatnika miliony funtów. Na przykładzie Assange’a widać, jak wysoko takie zwyczaje dyplomatyczne są cenione przez narody i jak niewiele się to zmienia z czasem – nawet gdy te narody są w konflikcie.

W przypadku Iranu lekceważenie ustalonych zasad dyplomatycznych było zarówno szokujące, jak i ekstremalne. Nie tylko naruszył on ustalone zasady dyplomatyczne, ale wzięcie zakładników przez państwo jest zdefiniowane jako zbrodnia wojenna zgodnie z konwencjami genewskimi. Jak można było przewidzieć, Stany Zjednoczone odrzuciły żądania Iranu, a kryzys z zakładnikami stał się napiętym dyplomatycznym impasem trwającym 444 dni. Iran stał się międzynarodowym pariasem: na całym świecie panowało oburzenie z powodu lekceważenia przez Iran nie tylko zasad systemu międzynarodowego, ale także ludzkiej przyzwoitości, ponieważ Iran paradował ze związanymi i zakneblowanymi zakładnikami przed kamerami telewizyjnymi. Oznaczało to również nową, antyzachodnią drogę polityczną Iranu, stojącą w jawnej opozycji do jego proamerykańskiej postawy za czasów szacha. Pomimo ostatecznego uwolnienia zakładników w styczniu 1981 roku, niegdyś przyjazne sobie narody stały się wrogami. Po kryzysie wszystkie bezpośrednie stosunki dyplomatyczne między Stanami Zjednoczonymi a Iranem zostały zerwane, dopóki kwestia rozprzestrzeniania broni jądrowej nie doprowadziła ich do wspólnego stołu ponad trzydzieści lat później.

Iran nuklearny

Pomysł posiadania przez Iran broni jądrowej jest ze zrozumiałych względów kontrowersyjny. Znane lekceważenie przez Iran międzynarodowych praw i zwyczajów, czego dowodem jest kryzys z zakładnikami, a także regularne oskarżenia o wspieranie grup terrorystycznych i radykalnych, tworzy atmosferę nieufności w społeczności międzynarodowej. Doniesienia o ambicjach nuklearnych Iranu są punktem głównego zainteresowania międzynarodowej dyplomacji od 2002 roku, kiedy to wyciekły informacje, że Iran rozpoczął rozwój nowoczesnego programu nuklearnego, który wykazywał oznaki uzbrojenia (zob. Sinha i Beachy 2015 oraz Patrikarakos 2012). Stało się to pomimo faktu, że Iran jest sygnatariuszem Układu o Nierozprzestrzenianiu Broni Jądrowej, a więc jest zobowiązany do nieotrzymywania ani nierozwijania broni jądrowej. Iran protestował, że jego program ma służyć wyłącznie celom cywilnym i pokojowym. Jednak ze względu na międzynarodowy profil Iranu, niewielu w to uwierzyło. Biorąc pod uwagę, że Stany Zjednoczone właśnie ogłosiły „globalną wojnę z terroryzmem” po atakach terrorystycznych z 11 września, był to napięty okres.

W 2002 roku Stany Zjednoczone nie miały apetytu na dyplomację z Iranem w kwestii jądrowej. USA dokonały już inwazji na Afganistan pod koniec 2001 roku i przygotowywały się do inwazji na Irak na początku 2003 roku w ramach kampanii mającej na celu pozbycie się z Bliskiego Wschodu reżimów, które mogłyby stanowić bezpieczną przystań dla międzynarodowych grup terrorystycznych, takich jak Al-Kaida – sprawców ataków z 11 września. Stany Zjednoczone miały również większy cel: zapewnienie zmiany reżimu w Iranie, który był uważany za głównego światowego sponsora terroryzmu. Zgodnie z tą logiką, wojna z terroryzmem nie miałaby sensu, gdyby nie była wymierzona w głównego terrorystę świata. Miałoby to nastąpić poprzez zademonstrowanie potęgi Stanów Zjednoczonych poprzez inwazję na sąsiadów Iranu – należy pamiętać, że Afganistan graniczy z Iranem od wschodu, a Irak od zachodu. Wywołałoby to wewnętrzną presję na przywództwo Iranu, aby z własnej woli przeprowadziło reformy; mogłoby nawet wzniecić kolejną rewolucję. Gdyby to się nie udało, Stany Zjednoczone były gotowe zaangażować się w jakiś sposób w walkę z Iranem, aby zniszczyć jego ośrodki badań nuklearnych i ewentualnie doprowadzić do zmiany reżimu za pomocą środków militarnych, tak jak to miało miejsce w Iraku i Afganistanie. Najlepiej oddaje to często powtarzana fraza prezydenta George’a W. Busha, że „wszystkie opcje są na stole” w kwestii postępowania z Iranem – nakreślona pełniej przez następujący fragment oficjalnego dokumentu rządowego:

Irański reżim sponsoruje terroryzm; zagraża Izraelowi; dąży do udaremnienia pokoju na Bliskim Wschodzie; zakłóca demokrację w Iraku; i zaprzecza aspiracjom swojego narodu do wolności. Kwestia nuklearna i inne nasze obawy mogą zostać ostatecznie rozwiązane tylko wtedy, gdy reżim irański podejmie strategiczną decyzję o zmianie tej polityki, otwarciu swojego systemu politycznego i zapewnieniu wolności swojemu narodowi. To jest ostateczny cel polityki Stanów Zjednoczonych. W międzyczasie będziemy nadal podejmować wszelkie niezbędne środki, aby chronić nasze bezpieczeństwo narodowe i gospodarcze przed negatywnymi skutkami ich złego postępowania. (The National Security Strategy of the United States of America 2006, 20)

W tym klimacie dyplomacja wydawała się nie do ruszenia. Jednak do gry wkroczył mało prawdopodobny kandydat – Unia Europejska (UE). W 2003 r. trzy kraje UE, Wielka Brytania, Niemcy i Francja, rozpoczęły rozmowy dyplomatyczne na wysokim szczeblu z Iranem, próbując zapobiec wojnie i wprowadzić mediację do sytuacji. Rozmowy zostały odrzucone przez Stany Zjednoczone, które odmówiły udziału w nich ze względu na swoje wyżej wymienione cele. Dla narodów europejskich dyplomacja była warta kontynuacji. Mimo że Wielka Brytania, Francja i Niemcy są tradycyjnymi sojusznikami Stanów Zjednoczonych, w Europie nie było apetytu na kolejne wojny na Bliskim Wschodzie. Wojna w Iraku była kontrowersyjna, gdyż wielu – w tym Organizacja Narodów Zjednoczonych, która odmówiła mandatu na prowadzenie wojny – nie akceptowało jej zasadności. Inwazja na Irak w 2003 roku również podzieliła Europę politycznie i wywołała masowe protesty społeczne. W tym kontekście zaangażowanie Iranu było odważnym posunięciem dyplomatycznym – skutecznie wkroczyło na drogę jedynego supermocarstwa na świecie, gdy było ono najbardziej wojownicze. Rozmowy początkowo nie przyniosły rozstrzygnięcia, ale przynajmniej udało im się zaangażować Iran w dyplomację, wstrzymać jego program nuklearny i zaoferować inną niż konfrontacja drogę do rozwiązania problemu.

W latach, które nastąpiły po inwazji, operacje wojskowe w Iraku i Afganistanie stały się bardzo kłopotliwe, ponieważ oba narody (z różnych powodów) pogrążyły się w niestabilności. Wymagało to dłuższej i bardziej znaczącej obecności wojskowej Stanów Zjednoczonych, niż planowano. W rezultacie Stany Zjednoczone utknęły w martwym punkcie i nie były w stanie realistycznie realizować strategii wojskowej przeciwko Iranowi. Dlatego też w 2006 r., choć niechętnie, przyłączyły się do rozmów UE-Iran. Dołączyły do nich również Chiny i Rosja, czyniąc z nich prawdziwie międzynarodową sprawę dyplomatyczną. Zajęło to prawie dekadę, ale strony w końcu osiągnęły porozumienie w lipcu 2015 roku. Porozumienie to jest cudem dyplomacji. To, co kiedyś było wzajemnie przeciwstawnymi stanowiskami, nacechowanymi dekadami nieufności między Stanami Zjednoczonymi a Iranem, było żmudnie wypracowywane przez dyplomatów na wszystkich szczeblach podczas wielu rund dyplomacji, aż do znalezienia kompromisów akceptowalnych dla obu stron.

Personalne relacje między dyplomatami również zostały zbudowane podczas lat negocjacji, a te pomogły przekroczyć rywalizację państw. Wendy Sherman, główna amerykańska negocjatorka, wspomina, że ona i jej irański odpowiednik, Abbas Araghchi, w trakcie negocjacji zostali dziadkami i udostępniali sobie nawzajem filmy wideo ze swoimi wnukami. Tego rodzaju osobiste relacje nie rozwiązują ani nie zmieniają wcześniej ustalonych interesów narodowych po obu stronach, ale odegrały zasadniczą rolę w wypracowaniu przez obie strony determinacji do niestrudzonej pracy i niepoddawania się, aż do osiągnięcia porozumienia w sprawie kluczowych parametrów. Podobne osobiste relacje rozwinęły się między urzędnikami najwyższego szczebla, gdy spędzili 17 dni na intensywnych dyskusjach w Wiedniu podczas końcowej fazy negocjacji. Sherman opisał później scenę ostatniego dnia, gdy cały personel dyplomatyczny zebrał się razem, a Sekretarz Stanu USA John Kerry przemawiał do stron:

Sekretarz Kerry był ostatnią osobą, która zabrała głos. Wspominał, że gdy miał 21 lat wyruszył na wojnę w Wietnamie. Zobowiązał się, że zrobi wszystko, co w jego życiu będzie możliwe, aby upewnić się, że nigdy więcej nie będzie wojny. Sala była absolutnie nieruchoma. Panowała cisza. A potem wszyscy, łącznie z Irańczykami, bili brawo. Ponieważ, jak sądzę, dla nas wszystkich zrozumieliśmy, że to, co zrobiliśmy, było próbą zapewnienia pokoju, a nie wojny. (Sherman 2016)

Podobnie jak w przypadku rozwiązania kubańskiego kryzysu rakietowego, kluczem do sukcesu strategii dyplomatycznej leżącej u podstaw porozumienia było skupienie się na weryfikacji, a nie na pozornie niemożliwym do osiągnięcia celu, jakim było zbudowanie zaufania. Dyplomaci pracowali w jedynym obszarze, w którym rozwiązanie było możliwe i znaleźli sposób, aby uczynić je możliwym do zaakceptowania przez obie strony. Dla Iranu oznaczało to stopniowe znoszenie sankcji gospodarczych, które były sponsorowane przez Stany Zjednoczone, a także milczące usunięcie wszelkich bezpośrednich zagrożeń militarnych. Z punktu widzenia Amerykanów układ poddał Iran ścisłemu reżimowi weryfikacji, aby zagwarantować, że nie będzie on w stanie łatwo rozwinąć broni jądrowej, a jeśli okaże się, że to robi, społeczność międzynarodowa będzie miała czas na reakcję, zanim broń ta będzie mogła zostać użyta. Jest to znane jako okres „breakout” (zob. Broad i Peçanha 2015). Coś takiego jest możliwe tylko dzięki bezprecedensowemu systemowi ścisłej międzynarodowej inspekcji irańskich obiektów, na który Iran się zgodził.

Rozwiązanie sporu nuklearnego między Stanami Zjednoczonymi a Iranem nie byłoby możliwe bez odważnego kroku trzech państw Unii Europejskiej, polegającego na rozpoczęciu procesu dyplomatycznego w pełnym napięcia roku 2003. Nie tylko uniknięto poważnej konfrontacji między Iranem a Stanami Zjednoczonymi, ale także podtrzymano ważną zasadę nierozprzestrzeniania broni jądrowej, która stała się centralnym elementem stosunków międzynarodowych, zapewniając zaangażowanie Iranu w Układ o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej. Porozumienie nuklearne z Iranem, choć stanowi wyraźny przykład sukcesu dyplomatycznego w obliczu ogromnych przeciwności, jest kontrowersyjne i kruche. Będzie musiało przetrwać liczne zmiany polityczne w Stanach Zjednoczonych i Iranie, które mogą je zniweczyć w nadchodzących latach – nie usuwa też wrogości między państwami, które nadal nie ufają sobie nawzajem. Jednak z perspektywy czasu może być postrzegany jako akt otwierający drogę do zbliżenia między dwoma narodami, które może stopniowo zastąpić toksyczny wzorzec relacji zapoczątkowany w 1979 roku kryzysem zakładników. Nawet jeśli Stany Zjednoczone i Iran powrócą na ścieżkę konfrontacji, nie umniejsza to triumfu dyplomacji w tym przypadku – uniemożliwiono rozprzestrzenianie broni jądrowej na Bliskim Wschodzie w krytycznym okresie i zaoferowano alternatywę dla tego, co mogło być wielką wojną.

Konkluzja

Dyplomacja w epoce nowożytnej, epoce nazywanej niekiedy „długim pokojem” (Gaddis 1989) ze względu na brak wielkiej wojny od 1945 roku, pogłębiła się i poszerzyła w swej złożoności. W dzisiejszych czasach byłoby niewskazane, aby opis dyplomacji opierał się na działaniach, które nie poprzedzają wojny między państwami lub są odpowiedzią na nią. Dyplomacja jest dziś integralną częścią zapewnienia, że nasz okres długiego pokoju będzie się wydłużał, a świat, w którym żyjemy, będzie jak najbardziej sprzyjający dla postępu jednostki i państwa. Ponieważ dzisiejszy świat jest bardziej powiązany i współzależny niż kiedykolwiek wcześniej, skuteczna i umiejętna dyplomacja jest niezbędna, aby zapewnić ludzkości możliwość poruszania się po stale rosnącej liście wspólnych wyzwań, takich jak zmiana klimatu, pandemie, międzynarodowy terroryzm i rozprzestrzenianie broni jądrowej, które mogą być naszą zgubą, jeśli nie zostaną rozwiązane. Tak więc, choć możesz nie znać nazwisk wielu z tych, którzy angażują się w działania dyplomatyczne, ani nie zobaczyć wielu z ich ciężkiej pracy opisywanej w mediach, ich praca jest ważniejsza niż kiedykolwiek dla nas wszystkich.

*Proszę zapoznać się z PDF podlinkowanym powyżej w celu uzyskania wszelkich szczegółów dotyczących cytatów lub odniesień.

Dalsza lektura na temat E-International Relations

• Dyplomacja parlamentarna jako „dyplomacja ścieżki 1 1/2” w rozwiązywaniu konfliktów
• Diplomacy and the End of Foreign Policy as We Know It
• Opinion – Virtual Diplomacy in India
• Diplomacy Is the Art of Enhancing Power
• The Imponderables of Middle Eastern Diplomacy
• Palestine in Britain: Sovereignty and Diplomacy After Balfour