Wzrost gospodarczy: Causes, Benefits, and Current Limits

Przewodniczący Brat, członek rankingowy Evans i inni członkowie Komitetu, dziękuję za tę możliwość zeznawania dzisiaj na temat przyczyn wzrostu gospodarczego, korzyści związanych ze wzrostem gospodarczym i obecnych limitów wzrostu gospodarczego w Stanach Zjednoczonych. Są to ważne tematy, które należy lepiej zrozumieć, jeśli mamy właściwie ocenić śmiałe twierdzenie prezydenta Trumpa, że jego polityka spowoduje doładowanie gospodarki i przywróci nam wyższe stopy wzrostu, którymi cieszyliśmy się we wcześniejszej epoce.

Moje zeznanie zawiera cztery zasadnicze punkty:

• Wzrost ma znaczenie zarówno dla stabilizacji fiskalnej, jak i dla podniesienia standardów życia.
• Wzrost gospodarczy w następnej dekadzie będzie znacznie bliższy średniej rocznej stopy 2%, którą przewiduje Biuro Budżetu Kongresu (CBO), niż do 3% lub lepiej, które obiecuje administracja Trumpa.
• Duże cięcia podatkowe są dalekie od niezawodnego sposobu na pobudzenie wzrostu, wyższe podatki nie wykluczają wzrostu, a cięcia podatkowe mogą zaszkodzić wzrostowi, jeśli zwiększają deficyt budżetowy lub są połączone z cięciami w produktywnych inwestycjach publicznych.
• Małe firmy są ważnym elementem amerykańskiej gospodarki, ale w ocenie źródeł wzrostu liczą się raczej nowe firmy niż małe firmy same w sobie.

Dlaczego wzrost ma znaczenie

Szybszy wzrost produktu krajowego brutto (PKB) rozszerza ogólny rozmiar gospodarki i wzmacnia warunki fiskalne. Powszechny wzrost PKB per capita zwiększa materialny standard życia typowego Amerykanina. Jednak PKB nie ma być miarą dobrobytu gospodarczego, a inne względy są ważne w pełnej ocenie kosztów i korzyści zmian polityki.

Oszacowania zarówno z Biura Zarządzania i Budżetu, jak i CBO sugerują, że szybszy wzrost gospodarczy poprawiłby perspektywy fiskalne. Stwierdzają one, że zwiększenie rocznego wzrostu gospodarczego o 0,1 punktu procentowego zmniejszyłoby deficyty o około 300 miliardów dolarów w ciągu dekady, głównie dzięki wyższym dochodom. Choć rzeczywiste zwiększenie wzrostu gospodarczego zmniejsza przyszłe deficyty budżetowe, to jednak nierealistyczne twierdzenia o wzroście gospodarczym, które mają zrekompensować koszty prowadzonej polityki, zaniżają negatywny wpływ tej polityki na rzeczywiste przyszłe deficyty.

Szerzej mówiąc, istnieją dwa główne źródła wzrostu gospodarczego: wzrost wielkości siły roboczej i wzrost produktywności (wydajności na godzinę pracy) tej siły. Każde z nich może zwiększyć ogólny rozmiar gospodarki, ale tylko silny wzrost produktywności może zwiększyć PKB i dochód per capita. Wzrost produktywności pozwala ludziom osiągnąć wyższy materialny standard życia bez konieczności przepracowywania większej liczby godzin lub cieszyć się tym samym materialnym standardem życia, spędzając mniej godzin w płatnej sile roboczej.

PKB mierzy wartość rynkową dóbr i usług wyprodukowanych w kraju, ale ujmuje tylko działalność rynkową i nie jest zaprojektowany jako miernik dobrobytu gospodarczego. Rodzic pracujący zarobkowo przyczynia się do PKB; ten, który zostaje w domu, aby opiekować się dziećmi lub starzejącym się członkiem rodziny, nie przyczynia się, ale jeśli rodzina zatrudnia kogoś, kto wykonuje te same obowiązki, praca ta przyczyniłaby się do PKB. Przepisy dotyczące zdrowia, bezpieczeństwa i ochrony środowiska mogą nakładać na przedsiębiorstwa koszty, które mogą spowolnić mierzony wzrost PKB, ale wszelkie takie koszty muszą być porównywane z korzyściami płynącymi z lepszego zdrowia, bezpieczniejszych miejsc pracy i czystszego środowiska, które mogą nie zostać ujęte w PKB.

Wreszcie, pełna ocena korzyści płynących ze wzrostu gospodarczego wymaga rozważenia, jak szeroko Amerykanie uczestniczą w tym wzroście gospodarczym. Istnieje ogromna różnica między wzrostem, jakiego doświadczyliśmy w latach 1948-1973, który podwoił standardy życia w górę i w dół dystrybucji dochodów, a wzrostem, któremu towarzyszą pogłębiające się nierówności dochodowe, z jakim mamy do czynienia od tego czasu.

Źródła wzrostu gospodarczego

CBO przewiduje, że przy obecnym prawie i polityce, gospodarka wzrośnie w tym roku o 2,3 procent, ale wzrost ten będzie wynosił średnio tylko 1,9 procent rocznie od teraz do 2027 roku. Jako kandydat, prezydent Trump chwalił się, że jego plan gospodarczy „konserwatywnie zwiększyłby wzrost do średnio 3,5 procent rocznie … z potencjałem osiągnięcia 4-procentowej stopy wzrostu”. A sekretarz skarbu Steven Mnuchin powiedział, że w ramach polityki prezydenta Trumpa wzrost gospodarczy przyspieszy do „3 procent lub wyżej”. W zeszłym tygodniu Mnuchin powiedział, że plan gospodarczy prezydenta zwróci się ze wzrostem.

Nie jest niczym niezwykłym, że prognoza gospodarcza administracji jest nieco bardziej optymistyczna niż CBO, ponieważ administracja przypuszczalnie proponuje politykę, którą spodziewa się poprawić wyniki gospodarcze w stosunku do obecnych praw i polityk. Ale przepaść między prognozą CBO a liczbami, które słyszymy od administracji Trumpa, jest niezwykle duża.

Gospodarka wychodząca z recesji może tymczasowo osiągnąć stosunkowo wysokie stopy wzrostu „doganiającego”, ponieważ popyt na towary i usługi odbija się od słabych poziomów recesji. Przedsiębiorstwa mogą łatwo zaspokoić wzrost popytu na swoją produkcję poprzez zatrudnianie bezrobotnych i pełniejsze wykorzystanie mocy produkcyjnych, które zostały wyłączone przez recesję. Po wyeliminowaniu nadmiernego bezrobocia i powrocie do normalnego poziomu wykorzystania mocy produkcyjnych, tempo wzrostu gospodarki jest jednak ograniczone przez wzrost jej zdolności do dostarczania dóbr i usług.

Ekonomiści używają terminu „produkt potencjalny” lub „potencjalny PKB”, aby opisać maksymalny zrównoważony poziom aktywności gospodarczej gospodarki. Wzrost potencjalnego PKB jest określany przez wzrost potencjalnej siły roboczej (liczba osób, które chcą pracować, gdy rynek pracy jest silny) i wzrost potencjalnej produktywności pracy. Potencjalna siła robocza z kolei rośnie dzięki wzrostowi populacji rodzimej i imigracji, a potencjalna wydajność pracy rośnie dzięki inwestycjom przedsiębiorstw w kapitał materialny (maszyny, fabryki, biura, sklepy), a także inwestycjom w R&D i inny kapitał niematerialny. Poprawa jakości pracy dzięki edukacji i szkoleniom może również zwiększyć produktywność, podobnie jak poprawa efektywności zarządzania lub technologii, które pozwalają firmom produkować więcej przy tej samej ilości pracy i kapitału.

Dobrze przemyślana polityka podatkowa, regulacyjna i inwestycji publicznych może uzupełniać wzrost siły roboczej i inwestycje prywatne w zwiększaniu potencjalnego PKB. Mogą one również przynieść korzyści publiczne, które nie zawsze są uwzględniane w PKB, takie jak sprawiedliwość dystrybucyjna oraz ochrona zdrowia i bezpieczeństwa. Źle pomyślana polityka może oczywiście zahamować wzrost i zaszkodzić dobrobytowi gospodarczemu kraju.

Potencjalny PKB reprezentuje maksymalny zrównoważony poziom aktywności gospodarczej gospodarki. Rzeczywisty PKB jest niższy od potencjalnego PKB w czasie recesji, kiedy zagregowany popyt jest słaby; może tymczasowo przekroczyć potencjalny PKB w czasie boomu, kiedy zagregowany popyt jest silny. Jednak w dłuższych okresach rzeczywisty i potencjalny PKB mają tendencję do wspólnego wzrostu.

Wielka Recesja doprowadziła do powstania dużej luki produktowej pomiędzy rzeczywistym i potencjalnym PKB, która zmniejszyła się tylko powoli w ciągu następnych kilku lat, gdy gospodarka wyszła z recesji. CBO przewiduje, że pozostała luka zostanie zamknięta do końca 2018 r. i że głównym ograniczeniem dla wzrostu gospodarczego w przyszłości będzie tempo wzrostu produktu potencjalnego, a nie słaby zagregowany popyt.

CBO szacuje, że potencjalny PKB będzie rósł w średnim tempie rocznym nieco poniżej 1,9 procent w ciągu następnej dekady. Około 0,5 punktu procentowego tego wzrostu pochodzi z przyrostu potencjalnej siły roboczej, a około 1,3 punktu procentowego z przyrostu wydajności pracy. Te prognozy wzrostu siły roboczej i produktywności są niższe niż te, które w latach 1950-2016 przyniosły średni roczny wzrost potencjalnego PKB o 3,2 procent (patrz wykres 1).

Warunki są teraz inne. Populacja starzeje się i bez większej imigracji potencjalna siła robocza będzie rosła znacznie wolniej niż w czasach, gdy pokolenie wyżu demograficznego zalewało rynek pracy. Również produktywność rosła znacznie szybciej podczas „złotego wieku” wzrostu gospodarczego w pokoleniu po II wojnie światowej i w późnych latach 90. niż CBO przewiduje, że będzie rosła w nadchodzących latach – a korzyści z tego wzrostu produktywności były dzielone bardziej równo niż ostatnio. Polityka Trumpa musiałaby przynieść jakąś kombinację silniejszego udziału siły roboczej i wzrostu produktywności o 1,4 punktu procentowego, aby dorównać historycznej średniej 3,2 procent.

Ekonomista Edward Lazear, przewodniczący Rady Doradców Ekonomicznych prezydenta George’a W. Busha, próbował w niedawnym op-edzie dla Wall Street Journal wyjaśnić, jak mogłoby do tego dojść. Podobnie jak ekipa Trumpa, Lazear wychwalał rzekome korzyści płynące z „przyjaznej inwestycjom polityki podatkowej” i uwolnienia biznesu od „uciążliwych” regulacji. Stwierdził jednak, że osiągnięcie tak wysokiego tempa wzrostu jest „mało prawdopodobne”.

Cięcia podatkowe a wzrost gospodarczy

Wyolbrzymie twierdzenia o korzyściach dla wzrostu gospodarczego płynących z dużych cięć podatkowych pojawiły się od czasu pojawienia się ekonomii podażowej w późnych latach 70-tych i utrzymują się do dziś. Jednak nie ma wielu dowodów na poparcie, na przykład, twierdzenia marszałka Izby Paula Ryana, że obniżenie stawek podatkowych jest „tajnym sosem”, który generuje szybszy wzrost gospodarczy, większą mobilność w górę i szybsze tworzenie miejsc pracy lub twierdzenia sekretarza skarbu Mnuchina, że plan gospodarczy Trumpa zwróci się dzięki wzrostowi gospodarczemu. Dowody wskazują na to, że obniżki podatków – szczególnie dla osób o wysokich dochodach – są nieskutecznym sposobem na pobudzenie wzrostu gospodarczego i prawdopodobnie zaszkodzą gospodarce, jeśli zwiększą deficyt lub zostaną połączone z cięciami w inwestycjach, które wspierają gospodarkę i rodziny pracujące.

Historia pokazuje, że obniżki podatków dla bogatych nie są niezawodnym sposobem na pobudzenie wzrostu – i że wyższe podatki nie wykluczają silnego wzrostu gospodarczego i wzrostu zatrudnienia. Porównaj, na przykład, zmiany w zatrudnieniu i wzroście gospodarczym po obniżkach podatków Busha w 2001 r. z tymi, które nastąpiły po podwyżkach podatków Clintona dla podatników o wysokich dochodach w 1993 r., co do których zwolennicy podaży byli pewni, że doprowadzą do spowolnienia wzrostu i utraty dużej liczby miejsc pracy (patrz wykres 2). Tworzenie miejsc pracy w małych przedsiębiorstwach było również bardziej dynamiczne za czasów Clintona. Po tym, jak cięcia podatkowe Busha dla gospodarstw domowych o najwyższych dochodach wygasły z końcem 2012 roku, gospodarka nadal się rozwijała i systematycznie przybywało miejsc pracy.

W obszernym przeglądzie literatury ekonomiści Bill Gale i Andrew Samwick stwierdzają, że „stopy wzrostu w długich okresach czasu w Stanach Zjednoczonych nie zmieniły się w zależności od zmian w gospodarce. nie zmieniły się wraz z ogromnymi zmianami w strukturze i dochodach systemu podatkowego, które miały miejsce.”

Gdy Kansas uchwalił duże obniżki podatków w przeważającej części dla bogatych, gubernator Sam Brownback twierdził, że cięcia podatkowe zadziałają „jak zastrzyk adrenaliny w serce gospodarki Kansas”. Ale zamiast obserwować boom gospodarczy od czasu cięć podatkowych, wzrost gospodarczy Kansas – w tym wzrost liczby miejsc pracy w małych firmach, wzrost gospodarczy i wzrost liczby zakładanych małych firm – pozostaje w tyle za całym krajem.

Te proste zależności nie są kontrolowanymi eksperymentami mającymi na celu wyizolowanie wpływu cięć podatkowych na wzrost gospodarczy, ale są ostrzeżeniem przed łatwowiernym przyjmowaniem twierdzeń o podaży. Dokładne badania ekonomiczne potwierdzają ten wniosek. Wynika z nich, że obniżki podatków od zarobków osób o wysokich dochodach lub ich dochodów z majątku (takich jak zyski kapitałowe i dywidendy) nie zwiększają znacząco pracy, oszczędności i inwestycji.

Prawdopodobnie zaszkodzą wzrostowi, jeśli zwiększą deficyty lub będą połączone z cięciami w inwestycjach, które pomagają rodzinom pracującym i gospodarce. CBO, którego celem jest dostarczanie obiektywnych, bezstronnych i niepartyjnych analiz odzwierciedlających opinie ekspertów, stwierdza, że nawet cięcia podatkowe, które zwiększają zachęty do pracy, oszczędzania i inwestowania, mające potencjalnie pozytywny wpływ na wzrost, są czynnikiem hamującym wzrost, jeśli zwiększają deficyt budżetowy.

Finansowanie cięć podatkowych dla bogatych poprzez cięcia produktywnych inwestycji publicznych, które pomagają wspierać wzrost, takich jak edukacja, badania i infrastruktura, są również szkodliwe. Wreszcie, rosnąca liczba badań sugeruje, że inwestycje w dzieci z rodzin o niskich dochodach nie tylko zmniejszają ubóstwo i trudności w najbliższym czasie, ale mogą mieć długotrwały pozytywny wpływ na ich zdrowie, edukację i zarobki w dorosłym życiu.

Jeśli nie różni się drastycznie od planu podatkowego kandydata Trumpa lub planu Izby „Lepsza droga”, plan podatkowy, nad którym pracuje prezydent Trump, zapewni ogromne cięcia podatkowe, które w przeważającej mierze przyniosą korzyści podatnikom o wysokich dochodach i stracą ogromne ilości przychodów. Jest to z pewnością prawdą w konwencjonalnych metodach szacowania przychodów stosowanych przez oficjalne instytucje Kongresu zajmujące się oceną budżetu, CBO i Joint Committee on Taxation (JCT).

Jest to również prawdą w przypadku większości „dynamicznej oceny”, która uwzględnia makroekonomiczne efekty zwrotne dla wzrostu gospodarczego i dochodów. Fundacja Podatkowa, do której analiz skłaniają się zwolennicy podaży, jest wyjątkiem, jeśli chodzi o dynamiczną ocenę punktową. Ma ona tendencję do znajdowania znacznie większych efektów dynamicznych dla propozycji podatkowych niż CBO czy JCT w swoich własnych analizach w przeszłości, a także znacznie większych efektów niż model Tax Policy Center/Penn Wharton w swoich analizach propozycji Trumpa i Better Way. Jednak nawet Alan Cole z Fundacji Podatkowej odrzuca tezę, że polityka podatkowa Trumpa mogłaby przynieść wzrost gospodarczy wystarczający, by się zwrócić.

Centralnym elementem propozycji podatkowej prezydenta Trumpa z kampanii wyborczej oraz planu podatkowego Better Way jest specjalna, znacznie niższa górna stawka dla dochodu z działalności gospodarczej „pass-through” – który jest obecnie opodatkowany według indywidualnych stawek podatku dochodowego właścicieli, a nie według stawki korporacyjnej i jako dochód z dywidendy w rękach akcjonariuszy. Około połowa dochodu z działalności „przelotowej” trafia do górnego 1 procenta gospodarstw domowych, podczas gdy tylko około 27 procent trafia do dolnych 90 procent gospodarstw domowych.

Proponowane rozwiązania obniżyłyby górną stawkę podatku od dochodów z działalności „przelotowej” poniżej górnej stawki podatku od zwykłego dochodu (odpowiednio do 15 procent i 25 procent), co stanowiłoby silną zachętę dla zamożnych osób fizycznych do przeklasyfikowania swoich dochodów z pensji na „dochody z działalności gospodarczej” w celu uzyskania niższej stawki podatku „przelotowego”. Spowodowałoby to znaczną utratę przychodów, nie przynosząc żadnych korzyści większości małych firm, których stawka podatkowa pozostałaby niezmieniona (patrz rysunek 3).

Beneficjenci nie pasują do niczyjej rozsądnej definicji małej firmy. Należą do nich menedżerowie funduszy hedgingowych, konsultanci i menedżerowie inwestycyjni, którzy są wśród właścicieli firm typu pass-through znajdujących się obecnie w 39,6-procentowym przedziale podatkowym; 400 podatników o najwyższych dochodach w kraju, którzy mają roczne dochody przekraczające 300 milionów dolarów każdy i otrzymują około jednej piątej swoich dochodów z pass-throughs; i właścicieli firm, takich jak prezydent Trump, który posiada około 500 firm pass-through, według jego adwokatów.

Gow. Kansas Sam Brownback zwolnił dochód pass-through z wszystkich podatków stanowych jako część jego agresywnego cięcia podatkowego po stronie podaży w 2012 roku. Jak już zauważyłem, nie zrobiło to nic dla gospodarki Kansas, ale spowodowało spustoszenie w budżecie państwa, a samo zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych kosztowało $472 mln w 2014 roku, co doprowadziło Kansas do cięcia usług, drenażu funduszy „deszczowego dnia”, opóźnienia projektów drogowych i zwrócenia się do sztuczek budżetowych. Dwie agencje ratingowe obniżyły ocenę stanu z powodu jego problemów budżetowych. Legislatura Kansas uchwaliła ostatnio dwupartyjną ustawę, aby zlikwidować lukę prawną, ale Gov. Brownback zawetował ustawę.

To lekcja poglądowa, jak nie robić reformy podatkowej, ale co powinniśmy zrobić? W ogólnym zarysie, dobrze zaprojektowana reforma podatkowa mogłaby pobudzić wzrost gospodarczy poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie nieefektywnych dotacji podatkowych i pozyskanie dodatkowych dochodów na inwestycje w krajowe priorytety i redukcję deficytu. Co najmniej, nie może ona powodować utraty dochodów.

Słowo o małym biznesie

Jak jestem pewien, że wielu członków tej komisji zdaje sobie sprawę, badania przeprowadzone w ciągu ostatnich kilku lat zmodyfikowały długotrwałe twierdzenie, że małe firmy są motorem wzrostu zatrudnienia. Badania te pokazują, że wiek firmy ma większe znaczenie dla wzrostu zatrudnienia niż jej wielkość, chociaż nowe firmy są zazwyczaj na początku małe. Każdego roku następuje ogromna rotacja w populacji małych przedsiębiorstw, ponieważ firmy upadają lub kończą działalność, a nowe firmy rozpoczynają działalność. Cytując jednego z pionierów tych badań:

Większość nowych firm upada… większość młodych firm, które przetrwały, nie rozwija się. Ale niewielka część młodych firm, które przetrwały, przyczynia się w ogromnym stopniu do wzrostu liczby miejsc pracy. Wyzwaniem dla współczesnych gospodarek jest stworzenie środowiska, które pozwoli takim dynamicznym, szybko rozwijającym się firmom odnieść sukces.