Crescimento Econômico: Causas, Benefícios e Limites Atuais

Chairman Brat, Membro do Ranking Evans, e outros membros do Comitê, obrigado por esta oportunidade de testemunhar hoje sobre as causas do crescimento econômico, os benefícios associados ao crescimento econômico, e os limites atuais do crescimento econômico nos Estados Unidos. Estes são tópicos importantes para entender melhor se quisermos avaliar adequadamente a afirmação ousada do Presidente Trump de que suas políticas irão sobrecarregar a economia e nos devolver às taxas mais elevadas de crescimento que desfrutamos em uma época anterior.

O meu testemunho faz quatro pontos essenciais:

• O crescimento é importante tanto para a estabilização fiscal como para elevar o nível de vida.
• O crescimento econômico na próxima década estará muito mais próximo da taxa média anual de 2% que o Escritório de Orçamento do Congresso (CBO) projeta do que dos 3% ou melhor que a Administração Trump está prometendo.
• Os grandes cortes de impostos estão longe de ser uma forma segura de estimular o crescimento, impostos mais altos não impedem o crescimento, e os cortes de impostos podem prejudicar o crescimento se eles somarem ao déficit orçamentário ou se forem emparelhados com cortes nos investimentos públicos produtivos.
• Os pequenos negócios são uma peça importante da economia americana, mas na avaliação das fontes de crescimento, o que importa são os novos negócios e não os pequenos negócios em si.

Por que o crescimento importa

O crescimento mais rápido do produto interno bruto (PIB) expande o tamanho geral da economia e fortalece as condições fiscais. O crescimento amplamente compartilhado do PIB per capita aumenta o padrão de vida material típico dos americanos. Mas o PIB não pretende ser uma medida de bem-estar econômico, e outras considerações são importantes na avaliação completa dos custos e benefícios das mudanças políticas.

Estimações tanto do Escritório de Administração e Orçamento quanto da OBC sugerem que um crescimento econômico mais rápido melhoraria as perspectivas fiscais. Eles acham que um aumento de 0,1 ponto percentual no crescimento econômico anual reduziria os déficits em cerca de US$ 300 bilhões ao longo de uma década, principalmente através de receitas mais altas. Embora o aumento real do crescimento económico reduza os défices orçamentais futuros, todas as outras coisas são iguais, fazer alegações irrealistas de crescimento para as próprias políticas como forma de compensar o seu custo subestimará o impacto adverso dessas políticas nos défices futuros reais.

Broadly speaking, there are two main sources of economic growth: growth in the size of the workforce and growth in the productivity (output per hour worked) of that workforce. Qualquer uma delas pode aumentar a dimensão global da economia, mas apenas um forte crescimento da produtividade pode aumentar o PIB per capita e o rendimento. O crescimento da produtividade permite às pessoas alcançar um padrão de vida material mais elevado sem ter que trabalhar mais horas ou desfrutar do mesmo padrão de vida material enquanto passam menos horas na força de trabalho paga.

PIB mede o valor de mercado dos bens e serviços produzidos no país, mas capta apenas a actividade do mercado e não foi concebido para ser uma medida de bem-estar económico. Um progenitor da força de trabalho paga contribui para o PIB; aquele que fica em casa para cuidar de crianças ou de um membro da família envelhecido não o faz, mas, se a família contrata alguém para desempenhar essas mesmas funções, esse trabalho contribuiria para o PIB. Regulamentos de saúde, segurança e meio ambiente podem impor custos às empresas que podem retardar o crescimento do PIB medido, mas quaisquer desses custos devem ser comparados com os benefícios de uma saúde melhor, locais de trabalho mais seguros e um ambiente mais limpo que pode não ser capturado no PIB.

Finalmente, uma avaliação completa dos benefícios do crescimento econômico requer a consideração de quão amplamente os americanos participam nesse crescimento econômico. Há uma grande diferença entre um crescimento como o que vivemos entre 1948 e 1973, que duplicou o padrão de vida para cima e para baixo na distribuição de renda, e o crescimento acompanhado por uma desigualdade de renda cada vez maior que experimentamos desde então.

Fontes de Crescimento Econômico

CBO projeta que, sob as leis e políticas atuais, a economia crescerá 2,3% este ano, mas que o crescimento médio será de apenas 1,9% ao ano entre agora e 2027. Como candidato, o Presidente Trump vangloriou-se de que seu plano econômico “impulsionaria de forma conservadora o crescimento para 3,5% ao ano em média … com potencial para atingir uma taxa de crescimento de 4%”. E o Secretário do Tesouro Steven Mnuchin disse que, sob as políticas do Presidente Trump, o crescimento económico subirá para “3% ou mais”. Na semana passada, Mnuchin disse que o plano econômico do presidente se pagará com crescimento.

Não é raro que a previsão econômica de uma administração seja um pouco mais otimista do que a da CBO, já que a administração está presumivelmente propondo políticas que espera que melhorem o desempenho econômico em relação às leis e políticas atuais. Mas a diferença entre a previsão da CBO e os números que estamos ouvindo da Administração Trump é invulgarmente grande.

Uma economia em recuperação de uma recessão pode temporariamente alcançar taxas relativamente altas de crescimento “catch-up” à medida que a procura de bens e serviços se recupera dos fracos níveis de recessão. As empresas podem prontamente atender ao aumento da demanda por sua produção, contratando trabalhadores desempregados e utilizando mais plenamente a capacidade produtiva que tinha sido ociosa pela recessão. Uma vez que o excesso de desemprego foi eliminado e a utilização da capacidade produtiva voltou ao normal, no entanto, a taxa de crescimento da economia é limitada pelo crescimento da sua capacidade de fornecer bens e serviços.

Os economistas usam o termo “produto potencial” ou “PIB potencial” para descrever o nível máximo sustentável de atividade econômica da economia. O crescimento do PIB potencial é determinado pelo crescimento da força de trabalho potencial (o número de pessoas que querem estar trabalhando quando o mercado de trabalho é forte) e pelo crescimento da produtividade laboral potencial. A força de trabalho potencial, por sua vez, cresce através do crescimento da população nativa e da imigração, enquanto a produtividade potencial da mão-de-obra cresce através do investimento empresarial em capital tangível (máquinas, fábricas, escritórios e lojas), bem como dos investimentos em R&D e outro capital intangível. Melhorias na qualidade do trabalho devido à educação e treinamento também podem aumentar a produtividade, assim como melhorias na eficiência gerencial ou tecnologia que permitem às empresas produzir mais com a mesma quantidade de trabalho e capital.

Políticas fiscais, regulatórias e de investimento público bem concebidas podem complementar o crescimento da força de trabalho e o investimento privado na expansão do PIB potencial. Eles também podem colher benefícios públicos que o PIB não necessariamente capta, tais como justiça distributiva e proteções de saúde e segurança. Políticas mal concebidas, naturalmente, podem impedir o crescimento e prejudicar o bem-estar econômico nacional.

PIB potencial representa o nível máximo sustentável de atividade econômica da economia. O PIB real fica abaixo do PIB potencial em uma recessão, quando a demanda agregada é fraca; pode temporariamente exceder o PIB potencial em um boom, quando a demanda agregada é forte. Mas, em períodos mais longos, o PIB real e o PIB potencial tendem a crescer juntos.

A Grande Recessão produziu um grande hiato entre o PIB real e o potencial, que se reduziu apenas lentamente nos anos seguintes, à medida que a economia se recuperava da recessão. A CBO projeta que o gap remanescente será fechado até o final de 2018 e que a principal restrição ao crescimento econômico no futuro será a taxa de crescimento do produto potencial e não a fraca demanda agregada.

CBO estima que o PIB potencial crescerá a uma taxa média anual de pouco menos de 1,9 por cento durante a próxima década. Cerca de 0,5 pontos percentuais desse crescimento vem de aumentos na força de trabalho potencial e cerca de 1,3 pontos percentuais vem de aumentos na produtividade do trabalho. Essas projeções de força de trabalho e crescimento da produtividade são cada uma inferior àquelas que produziram 3,2% de crescimento médio anual do PIB potencial entre 1950 e 2016 (ver Figura 1).

Condições são diferentes agora. A população está envelhecendo e, sem mais imigração, a força de trabalho potencial crescerá muito mais lentamente do que quando os baby boomers estavam inundando o mercado de trabalho. A produtividade também cresceu muito mais rapidamente durante a “idade de ouro” do crescimento econômico na geração após a Segunda Guerra Mundial e no final da década de 1990 do que os projetos da CBO – e os benefícios desse crescimento da produtividade foram compartilhados mais igualmente do que nos últimos anos. As políticas Trump teriam de produzir alguma combinação de uma participação mais forte da força de trabalho e um crescimento da produtividade de 1,4 pontos percentuais para igualar a média histórica de 3,2%.

Economista Edward Lazear, Presidente do Conselho de Conselheiros Econômicos do Presidente George W. Bush, tentou em uma recente publicação do Wall Street Journal explicar como isso poderia acontecer. Assim como a equipe Trump, Lazear tocou nos supostos benefícios da “política fiscal favorável ao investimento” e no alívio dos regulamentos “onerosos” dos negócios. No entanto, ele concluiu que alcançar uma taxa de crescimento tão alta é “improvável”.

Cortes de Impostos e Crescimento Econômico

Reivindicações exageradas dos benefícios de grandes reduções de impostos para o crescimento econômico têm surgido desde o surgimento da economia do lado da oferta no final dos anos 70 e persistem até hoje. Mas há poucas evidências para apoiar, por exemplo, a alegação do presidente da Câmara Paul Ryan de que a redução das taxas de impostos em toda a linha é o “molho secreto” que gera um crescimento econômico mais rápido, mais mobilidade ascendente e criação mais rápida de empregos ou a alegação do Secretário do Tesouro Mnuchin de que o plano econômico Trump se pagará por si mesmo através do crescimento. O que as evidências mostram é que os cortes fiscais – particularmente para pessoas de alta renda – são uma forma ineficaz de estimular o crescimento econômico, e são suscetíveis de prejudicar a economia se eles se somarem ao déficit ou se forem emparelhados com cortes nos investimentos que sustentam a economia e as famílias trabalhadoras.

História mostra que os cortes de impostos para os ricos estão longe de ser uma forma segura de impulsionar o crescimento – e que impostos mais altos não impedem um crescimento econômico e de emprego robusto. Compare, por exemplo, as mudanças no emprego e no crescimento econômico após os cortes fiscais Bush de 2001 com as que se seguiram aos aumentos dos impostos Clinton sobre os contribuintes de alto rendimento em 1993, os quais, com certeza, levariam a um crescimento mais lento e a grandes perdas de emprego (ver Figura 2). A criação de empregos para pequenas empresas também foi mais robusta sob Clinton. Após os cortes fiscais de Bush para as famílias de renda muito alta terem expirado no final de 2012, a economia continuou a crescer e a adicionar empregos de forma constante.

Numa análise abrangente da literatura, os economistas Bill Gale e Andrew Samwick concluem que “as taxas de crescimento durante longos períodos de tempo nos EUA. não mudaram em paralelo com as enormes mudanças na estrutura e rendimento do sistema fiscal que ocorreram”

Quando o Kansas decretou grandes cortes de impostos esmagadoramente para os ricos, Gov. Sam Brownback alegou que os cortes de impostos agiriam “como um tiro de adrenalina no coração da economia do Kansas”. Mas ao invés de ver um boom econômico desde os cortes de impostos, o crescimento do Kansas – incluindo o crescimento do emprego nas pequenas empresas, crescimento econômico e crescimento na formação de pequenas empresas – ficou atrás do país como um todo.

Estas simples relações não são experiências controladas para isolar o efeito dos cortes de impostos sobre o crescimento, mas são um aviso contra a aceitação crédula de reivindicações do lado da oferta. Uma pesquisa econômica cuidadosa reforça essa conclusão. Descobre que os cortes nos impostos sobre os rendimentos das pessoas de alta renda ou seus rendimentos da riqueza (tais como ganhos de capital e dividendos) não impulsionam substancialmente o trabalho, a poupança e o investimento.

São susceptíveis de prejudicar o crescimento se aumentarem os défices ou se forem acompanhados de cortes nos investimentos que ajudam as famílias trabalhadoras e a economia. A CBO, que pretende fornecer uma análise objectiva, imparcial e não partidária, reflectindo a opinião dos especialistas, conclui que mesmo os cortes fiscais que aumentam os incentivos para trabalhar, poupar e investir com efeitos potencialmente positivos no crescimento são um arrastão líquido para o crescimento se aumentarem o défice orçamental.

Financiar cortes fiscais para os ricos através de cortes nos investimentos públicos produtivos que ajudam a apoiar o crescimento, tais como a educação, a investigação e as infra-estruturas, também são prejudiciais. Finalmente, um corpo crescente de pesquisas sugere que os investimentos em crianças de famílias de baixa renda não só reduzem a pobreza e as dificuldades a curto prazo, mas podem ter efeitos positivos duradouros sobre sua saúde, educação e ganhos como adultos.

A menos que seja dramaticamente diferente do plano fiscal do candidato Trump ou do plano “Caminho Melhor” da Câmara, o plano fiscal em que o presidente Trump está trabalhando proporcionará cortes maciços de impostos que beneficiarão esmagadoramente os contribuintes de alta renda e perderão enormes quantidades de receita. Isso é certamente verdade sob os métodos convencionais de estimativa de receitas utilizados pelos responsáveis oficiais pelo orçamento do Congresso, pelo CBO e pelo Comitê Conjunto de Tributação (JCT).

É também verdade sob a maioria da “pontuação dinâmica” que leva em conta os efeitos de feedback macroeconómico sobre o crescimento económico e as receitas. A Fundação Fiscal, a cuja análise os fornecedores gravitam, é um outlier no que diz respeito à pontuação dinâmica. Ela tende a encontrar efeitos dinâmicos significativamente maiores para as propostas fiscais do que o CBO ou JCT encontraram em suas próprias análises passadas, e efeitos significativamente maiores do que o modelo do Tax Policy Center/Penn Wharton encontra em suas análises das propostas do Trump and Better Way. Mas até mesmo Alan Cole, da Tax Foundation, rejeita a ideia de que as políticas fiscais Trump poderiam produzir crescimento económico suficiente para se pagarem a si próprias.

Uma peça central da proposta fiscal da campanha do Presidente Trump e do plano fiscal Better Way é uma taxa superior especial, muito mais baixa para rendimentos empresariais “pass-through” – que actualmente é tributada às taxas do imposto de renda individual dos proprietários em vez da taxa corporativa e como rendimento de dividendos nas mãos dos accionistas. Cerca de metade dos fluxos de rendimento pass-through para o 1% superior das famílias, enquanto apenas cerca de 27% vai para os 90% inferiores das famílias.

Estas propostas reduziriam a taxa máxima de rendimento pass-through abaixo da taxa máxima de rendimento normal (para 15% e 25%, respectivamente), dando aos indivíduos ricos um forte incentivo para reclassificarem os seus rendimentos salariais como “rendimento empresarial” para obterem a taxa de pass-through mais baixa. Isto produziria uma perda substancial na receita, enquanto não proporcionaria nenhum benefício à grande maioria das pequenas empresas, cuja taxa de imposto não seria afetada (ver Figura 3).

Os beneficiários não se encaixam na definição razoável de uma pequena empresa. Eles incluem gestores de fundos de cobertura, consultores e gestores de investimento, que estão entre os proprietários de empresas pass-through actualmente na faixa dos 39,6% de imposto; os 400 contribuintes de maior rendimento do país, que têm rendimentos anuais superiores a 300 milhões de dólares cada um e recebem cerca de um quinto dos seus rendimentos através da passagem; e proprietários de empresas como o Presidente Trump, que possui cerca de 500 empresas com passagem, de acordo com os seus advogados.

Kansas Gov. Sam Brownback isentou os rendimentos através da passagem de todos os impostos de rendimento do Estado como parte da sua agressiva redução de impostos do lado da oferta em 2012. Como já notei, isso não fez nada pela economia do Kansas, mas causou estragos no orçamento do estado, com a isenção de repasse custando apenas 472 milhões de dólares em 2014, levando o Kansas a cortar serviços, drenar fundos do “dia chuvoso”, atrasar projetos rodoviários e recorrer a artifícios orçamentários. Duas agências de classificação de títulos rebaixaram o estado devido a seus problemas orçamentários. A legislatura do Kansas aprovou recentemente legislação bipartidária para fechar a lacuna, embora o governo Brownback tenha vetado o projeto de lei.

É uma lição objetiva de como não fazer a reforma tributária, mas o que devemos fazer? Em traços largos, uma reforma fiscal bem concebida poderia estimular o crescimento, eliminando ou diminuindo subsídios fiscais ineficientes e aumentando as receitas adicionais para investir nas prioridades nacionais e reduzir os déficits. No mínimo, não deve perder receitas.

Uma Palavra Sobre Pequenas Empresas

Como tenho certeza que muitos membros deste comitê estão cientes, pesquisas ao longo dos últimos anos modificaram a antiga alegação de que as pequenas empresas são o motor do crescimento do emprego. Esta pesquisa mostra que a idade de uma empresa é mais importante do que o seu tamanho como contribuinte para o crescimento do emprego, embora as novas empresas sejam tipicamente pequenas para começar. Todos os anos há uma enorme rotatividade na população das pequenas empresas, à medida que as empresas falham ou saem do mercado e novas empresas começam a funcionar. Para citar um dos pioneiros desta pesquisa:

p> A maioria dos participantes falham… os jovens negócios que sobrevivem não crescem. Mas uma pequena fracção dos jovens negócios sobreviventes contribui enormemente para o crescimento do emprego. Um desafio das economias modernas é ter um ambiente que permita o sucesso de empresas tão dinâmicas e de tão alto crescimento.