Diplomacia
Este é um excerto de Relações Internacionais – um livro-texto das Fundações E-IR para principiantes. Baixe sua cópia gratuita aqui.
Guerra obriga e concentra a atenção do público, deixa uma marca clara na vida humana, e é responsável por moldar nosso mundo. Por outro lado, apesar da sua importância, a diplomacia raramente ganha muita atenção. Quando o teórico militar Carl von Clausewitz observou no início do século XIX que a guerra era a continuação da política por outros meios, ele procurou normalizar a idéia de guerra na política moderna. Mas, suas palavras também indicavam que as ações que faltam para a guerra estão disponíveis para ajudar os Estados a alcançar seus objetivos. Estas são tipicamente as ações dos diplomatas. E, o seu trabalho é frequentemente muito menos dispendioso, muito mais eficaz e muito mais previsível do que a guerra. Na verdade, ao contrário de séculos passados, quando a guerra era comum, a diplomacia é o que entendemos hoje como o estado normal das relações internacionais. E, na era moderna, a diplomacia é conduzida não só entre os Estados-nação, mas também por uma série de actores não estatais, como a União Europeia e as Nações Unidas.
O que é a diplomacia?
Diplomacy existe provavelmente há tanto tempo quanto a civilização existe. A maneira mais fácil de entendê-la é começar por vê-la como um sistema de comunicação estruturada entre duas ou mais partes. Registos de contactos regulares através de enviados que viajam entre civilizações vizinhas datam de há pelo menos 2500 anos. Faltavam-lhes muitas das características e pontos comuns da diplomacia moderna, como embaixadas, direito internacional e serviços diplomáticos profissionais. No entanto, é de salientar que as comunidades políticas, independentemente da sua organização, encontraram geralmente formas de comunicar durante o tempo de paz e estabeleceram uma vasta gama de práticas para o fazer. Os benefícios são claros quando se considera que a diplomacia pode promover trocas que melhoram o comércio, a cultura, a riqueza e o conhecimento.
Para aqueles que procuram uma definição rápida, a diplomacia pode ser definida como um processo entre actores (diplomatas, geralmente representando um Estado) que existem dentro de um sistema (relações internacionais) e que se envolvem no diálogo privado e público (diplomacia) para perseguir os seus objectivos de forma pacífica.
Diplomacy não é política externa e deve ser distinguida dela. Pode ser útil perceber a diplomacia como parte da política externa. Quando um Estado-nação faz política externa, ele o faz para seus próprios interesses nacionais. E, esses interesses são moldados por uma ampla gama de fatores. Em termos básicos, a política externa de um Estado tem dois ingredientes-chave; suas ações e suas estratégias para alcançar seus objetivos. A interação que um Estado tem com outro é considerada o ato de sua política externa. Este ato tipicamente se dá através de interações entre os funcionários do governo através da diplomacia. Interagir sem diplomacia normalmente limitaria as ações de política externa de um Estado ao conflito (geralmente guerra, mas também através de sanções econômicas) ou espionagem. Nesse sentido, a diplomacia é uma ferramenta essencial necessária para operar com sucesso no sistema internacional de hoje.
No contexto moderno então, um sistema dominado por estados, podemos razoavelmente considerar a diplomacia como algo sendo conduzido na maior parte dos casos entre estados. De facto, o direito internacional aplicável que rege a diplomacia – a Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas (1961) – apenas refere os Estados como actores diplomáticos. No entanto, o sistema internacional moderno também envolve actores poderosos que não são Estados. Estes tendem a ser organizações não governamentais internacionais (ONGIs) e organizações governamentais internacionais (OIGs). Estes actores participam regularmente em áreas da diplomacia e muitas vezes moldam materialmente os resultados. Por exemplo, as Nações Unidas e a União Europeia (duas OIGs) moldaram materialmente a diplomacia nos estudos de caso destacados mais adiante neste capítulo. E, uma série de OIGs – como o Greenpeace – avançaram significativamente em direção a tratados e acordos em áreas importantes ligadas à saúde e ao progresso da humanidade, como as negociações ambientais internacionais.
Embora os leitores deste livro estejam familiarizados com o conceito de guerra até certo ponto devido à sua ubiqüidade na vida moderna, a diplomacia pode se apresentar como algo estranho ou distante. Por um lado, isto é uma consequência do que é a diplomacia e como ela é levada a cabo. A diplomacia é, na maioria das vezes, um ato realizado por representantes de um Estado, ou um ator não estatal, geralmente à porta fechada. Nesses casos, a diplomacia é um processo silencioso que funciona na sua forma rotineira (e muitas vezes altamente complexa), levado a cabo por diplomatas e representantes de alto nível. Este talvez não seja o melhor lugar para iluminar a diplomacia para os principiantes. Por outro lado, às vezes o público é apresentado com briefings, declarações ou – mais raramente – revelações completas de um assunto diplomático. Estas geralmente entram na consciência pública quando envolvem questões internacionais críticas e atraem funcionários de alto escalão. Como eles recebem manchetes e trabalham para os livros de história, exemplos extraídos deste tipo de diplomacia são usados neste capítulo para oferecer um ponto de acesso mais palatável.
Para permitir ao leitor ter uma noção do que é diplomacia e porque é importante, este capítulo utilizará dois estudos de caso inter-relacionados. O primeiro estudo de caso envolve a busca para gerenciar a disseminação de armas nucleares. A segunda metade do século XX veio a ser dominada pelo conflito entre duas superpotências com armas nucleares, os Estados Unidos da América (EUA) e a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) – muitas vezes chamada de União Soviética. Neste clima tenso, a diplomacia assegurou que poucos outros Estados-nação desenvolvessem armas nucleares. Assim, o sucesso diplomático na contenção da proliferação de armas nucleares é um dos principais, que envolveu tanto actores não estatais como nacionais. As relações EUA-Irão formam o segundo estudo de caso. Este caso abrange várias décadas importantes, desde o fim da Segunda Guerra Mundial até aos dias de hoje. Com a mudança dos tempos, a estrutura das relações internacionais também mudou, causando muitas vezes mudanças materiais nos padrões de diplomacia entre ambas as nações. Ao visitar essa relação, é possível não só mostrar a importância da diplomacia de alto nível entre dois Estados centrais, mas também considerar a importância de uma organização governamental internacional – a União Européia. Os estudos de caso foram escolhidos por oferecerem uma visão da diplomacia entre Estados que eram inimigos jurados e tinham pouco em comum devido a sistemas econômicos, políticos ou mesmo religiosos incompatíveis. No entanto, através da diplomacia, eles conseguiram evitar a guerra e encontrar formas de alcançar progressos nas áreas mais críticas.
Regulamentar as armas nucleares
Após o primeiro uso de uma bomba atômica pelos EUA no Japão, em agosto de 1945, o mundo foi transformado. Relatórios e imagens da devastação total causada pelas duas bombas que os EUA lançaram sobre Nagasaki e Hiroshima confirmaram que a natureza da guerra havia mudado para sempre. Como um repórter descreveu a cena:
Não há como comparar os danos da Bomba Atómica com qualquer coisa que já tenhamos visto antes. Enquanto as bombas deixam edifícios estripados e a estrutura de pé, a bomba Atom não deixa nada. (Hoffman 1945)
Embora os EUA tenham sido o primeiro estado a detonar com sucesso uma bomba nuclear, outras nações também estavam pesquisando a tecnologia. O segundo Estado a detonar uma bomba com sucesso foi a União Soviética (1949). Seguiram-se o Reino Unido (1952), a França (1960) e a China (1964). Como o número de nações possuidoras de armas nucleares aumentou de uma para cinco, havia o medo genuíno de que essas armas perigosas proliferassem incontrolavelmente para muitas outras nações.
Proliferação não era apenas uma questão de números. À medida que as armas se desenvolviam em sofisticação a partir daquelas lançadas no Japão, tornavam-se muitas ordens de magnitude mais destrutivas, representando uma grave ameaça para a humanidade como um todo. No início da década de 1960, haviam sido construídas armas nucleares que poderiam causar devastação por centenas de quilômetros além da zona de impacto. Os Estados Unidos e a União Soviética, que estavam presos a um sistema de rivalidade conhecido como Guerra Fria, pareciam estar numa corrida para se superarem uns aos outros em termos da quantidade e qualidade das bombas que cada um possuía. A Guerra Fria era conhecida como tal porque a presença de armas nucleares de ambos os lados tornava quase insondável uma guerra tradicional entre os dois. Se de alguma forma eles acabassem envolvidos num conflito directo, cada um deles tinha o poder de destruir o outro por completo e, ao fazê-lo, colocava em risco a civilização humana como um todo.
Pode parecer estranho mas, apesar do seu poder ofensivo, as armas nucleares são principalmente mantidas como ferramentas defensivas – pouco provável que alguma vez venham a ser utilizadas. Isto é devido a um conceito conhecido como dissuasão. Ao segurar uma arma que pode aniquilar um adversário, é pouco provável que esse adversário o ataque. Especialmente se suas armas podem sobreviver a esse ataque e permitir que você retalie. Em um ambiente tão inseguro quanto a Guerra Fria, ganhar um arsenal nuclear era uma forma de conseguir a dissuasão e uma medida de segurança que de outra forma não seria alcançável. Esta era obviamente uma opção atraente para os Estados. Por esta razão, qualquer esperança de criar um regime internacional de moderação sobre as armas nucleares parecia condenada durante a Guerra Fria.
À beira e atrás
As Nações Unidas (ONU), criadas em 1945 em parte para dar à diplomacia internacional um ponto focal e criar um mundo mais seguro, tentaram em vão ilegalizar as armas nucleares no final dos anos 40. Após esse fracasso, uma série de objetivos menos absolutos foi avançada, principalmente para regulamentar os testes de armas nucleares. As armas que estavam sendo desenvolvidas exigiam detonações de teste, e cada teste liberou grandes quantidades de radiação na atmosfera, pondo em perigo os ecossistemas e a saúde humana.
No final da década de 1950, a diplomacia de alto nível no âmbito das Nações Unidas havia conseguido estabelecer uma moratória (ou suspensão) dos testes nucleares pelos Estados Unidos e pela União Soviética. Entretanto, em 1961, um clima de desconfiança e tensões crescentes entre as duas nações fez com que os testes fossem retomados. Um ano depois, em 1962, o mundo chegou à beira da guerra nuclear no que hoje é conhecido como a Crise dos Mísseis Cubanos, quando a União Soviética procurou colocar ogivas nucleares em Cuba, uma pequena nação insular no Caribe a menos de 150 quilômetros da costa sul dos Estados Unidos. O líder cubano Fidel Castro havia solicitado as armas para dissuadir os Estados Unidos de se imiscuir na política cubana após uma invasão fracassada das forças anti-Castro, patrocinada pelos EUA em 1961. Como disse o primeiro-ministro soviético Nikita Khrushchev (1962), “as duas nações mais poderosas tinham sido postas uma contra a outra, cada uma com o seu dedo no botão”. Depois de se empurrarem um contra o outro, o presidente americano John F. Kennedy e Khrushchev descobriram que, através da diplomacia, podiam concordar com um compromisso que satisfizesse as necessidades básicas de segurança do outro. Durante uma série de negociações, os mísseis soviéticos foram removidos de Cuba em troca da remoção dos mísseis que os Estados Unidos haviam implantado na Turquia e na Itália. Como as duas partes não podiam confiar plenamente uma na outra devido à sua rivalidade, a diplomacia baseou-se (e teve sucesso) no princípio da verificação pelas Nações Unidas, que independentemente verificaram a conformidade.
Após a crise imediata sobre Cuba ter sido resolvida, a diplomacia de alto nível continuou. Nenhuma das nações desejava que uma quebra tão dramática nas comunicações voltasse a ocorrer, pelo que se estabeleceu uma linha directa entre o Kremlin, em Moscovo, e o Pentágono, em Washington. Com base neste impulso, em julho de 1963 foi acordado o Tratado de Proibição Parcial de Testes Nucleares, confinando os testes nucleares apenas a locais subterrâneos. Não foi uma solução perfeita, mas foi um progresso. E, neste caso, foi impulsionado pelos líderes de duas superpotências que queriam desestabilizar uma situação tensa.
p>Embora os primeiros passos para regular as armas nucleares tenham sido um caso misto, a fé que Kennedy e Khrushchev depositaram na diplomacia de construção foi fundamental no curso da Guerra Fria e facilitou novos progressos na busca de áreas de acordo. Nos anos que se seguiram à Crise dos Mísseis Cubanos, a diplomacia da Guerra Fria entrou numa fase de alta marca d’água no que ficou conhecido como um período de ‘desanuviamento’ entre as superpotências ao procurarem envolver-se diplomaticamente umas com as outras numa variedade de questões, incluindo um importante tratado de limitação de armas. Nesse clima, também houve progresso na proliferação nuclear.
O Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares
Construindo o progresso anterior, os anos 70 abriram com a entrada em vigor do Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares (1970) – muitas vezes conhecido como Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares (TNP). O Tratado procurou canalizar a tecnologia nuclear para usos civis e reconhecer o efeito desestabilizador do aumento da proliferação de armas nucleares na comunidade internacional. Foi um triunfo da diplomacia. A genialidade do tratado era que ele estava ciente das realidades da política internacional da época. Não era um tratado de desarmamento, pois as grandes potências simplesmente não desistiriam das suas armas nucleares, temendo que a sua segurança fosse diminuída. Assim, em vez de perseguir um objetivo impossível de eliminar as armas nucleares, o Tratado de Não-Proliferação procurou congelar o número de nações que tinham armas nucleares nas cinco nações que já as possuíam: Estados Unidos, União Soviética, Reino Unido, França e China. Simultaneamente, essas cinco nações foram incentivadas a compartilhar tecnologia nuclear não militar com outras nações – como a energia nuclear civil – para que essas nações não se sentissem tentadas a buscar armas nucleares. Em resumo, aqueles que tinham armas nucleares podiam ficar com elas. Aqueles que não as tivessem poderiam se beneficiar da pesquisa e inovação não-militar das potências nucleares existentes.
Devido ao projeto bem pensado do tratado e sua aplicação, ele foi considerado altamente bem-sucedido. Após o fim da Guerra Fria, o Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares foi permanentemente prorrogado em 1995. É verdade que não manteve o número de nações nucleares em cinco, mas ainda há menos de dez – o que está longe das vinte ou mais projetadas pelos diplomatas de ambos os lados do Atlântico antes da entrada em vigor do tratado em 1970. Estados com programas de armas nucleares nascentes, como o Brasil e a África do Sul, desistiram deles devido à pressão internacional para aderir ao tratado. Hoje, apenas um pequeno número de Estados está fora dos seus limites. Índia, Paquistão e Israel nunca aderiram, pois (controversamente em cada caso) tinham ambições nucleares das quais não estavam preparados para desistir devido às prioridades de segurança nacional. Sublinhando o peso do Tratado de Não-Proliferação, em 2003, quando a Coreia do Norte decidiu reacender os planos anteriores de desenvolver armas nucleares, retirou-se do tratado em vez de o violar. Até hoje, a Coreia do Norte continua a ser a única nação a retirar-se do Tratado de Não-Proliferação.
O regime de não-proliferação não é perfeito, é claro – uma situação que é melhor sublinhada pela tentativa da Coreia do Norte de proliferar, apesar da vontade internacional. É também um sistema com um preconceito inerente, uma vez que várias nações podem ter armas nucleares simplesmente porque foram as primeiras a desenvolvê-las – e isto continua a ser o caso, independentemente do seu comportamento. No entanto, embora a humanidade tenha desenvolvido a derradeira arma na bomba nuclear, a diplomacia tem conseguido prevalecer na moderação da sua disseminação. Quando se diz que uma nação está a desenvolver uma bomba nuclear, como no caso do Irão, a reacção da comunidade internacional é sempre de alarme comum. Nas RI chamamos de “normas” às ideias que se tornaram comuns. Devido à hábil diplomacia em décadas passadas, a não-proliferação é uma das normas centrais subjacentes ao nosso sistema internacional.
Os EUA e o Irão
Na sequência do fim da Segunda Guerra Mundial, o Irão viu-se colocado num hotspot geoestratégico. Partilhou uma longa fronteira a norte com a União Soviética e, como resultado, actuou como um amortecedor geográfico para qualquer movimento soviético para o Médio Oriente. A localização mais ampla do Irão, conhecida como Golfo Pérsico, era uma região que continha a maior reserva de petróleo do mundo – cujo abastecimento constante era vital para o abastecimento das economias orientadas para o Ocidente. Portanto, uma coincidência de tempo, lugar, política e economia julgou o Irã – na maioria das formas um Estado fraco e subdesenvolvido – importante. Quando o rei do Irã, conhecido como o Xá, se viu marginalizado por um poderoso governo de esquerda, os Estados Unidos, em aliança com os britânicos, conspiraram para restaurá-lo ao poder por meio de um golpe encoberto em 1953. Durante a Guerra Fria, os Estados Unidos temiam que os desenvolvimentos políticos de esquerda nas nações resultassem em uma revolução comunista interna e/ou uma aliança com a União Soviética comunista. Em certos casos, portanto, os Estados Unidos tomaram medidas intervencionistas para conter a propagação do comunismo. O golpe foi uma marca d’água na história EUA-Iraniana. Estabeleceu um padrão de relações estreitas que durariam 25 anos, pois o Xá tornou-se um aliado leal dos Estados Unidos em uma região volátil. Essa volatilidade não se devia apenas à rivalidade geoestratégica da Guerra Fria entre os Estados Unidos e a União Soviética. A região mais vasta estava envolvida numa série de crises causadas pela descolonização e pelo fenómeno resultante do nacionalismo árabe, pela oposição regional à criação de Israel e por um importante conflito em curso entre a Índia e o Paquistão. Então, como agora, esta era uma área do mundo altamente instável para se viver.
Iran sempre foi uma nação que, apesar das diferentes manifestações de sua forma e caráter internos, aspirou a uma maior estatura internacional, ou, no mínimo, a uma predominância regional. Por exemplo, o Xá, cujo domínio autocrático foi posto fim pela revolução de 1979 que apagou o seu regime e criou a República Islâmica do Irão, abrigou grandes desígnios para o Irão como a principal nação do Médio Oriente. Esta visão foi partilhada pelos Estados Unidos, que armaram o Irão com armamento avançado, do tipo não-nuclear, durante o domínio do Xá. Os Estados Unidos esperavam que seu apoio ao Xá lhe permitisse ampliar e aprofundar o poder iraniano, a fim de ajudar a estabilizar a região. O Irã hoje não é muito diferente do Irã do Xá no sentido de que ele existe dentro das mesmas fronteiras e é uma nação dos mesmos povos. No entanto, uma advertência significativa é que o papel regional e global que o Irão deveria desempenhar sob o Xá estava em grande medida de acordo com os desejos americanos, enquanto o papel previsto pela República Islâmica do Irão é profundamente antagônico a praticamente todas as facetas da política americana. Assim, as relações EUA-Irão estão repletas de introspecção e intriga devido à história e caminhos divergentes que ambas as nações experimentaram.
A crise dos reféns iranianos
Para ligar o nosso estudo de caso EUA-Irão à questão da diplomacia, não precisamos de olhar muito além do nascimento da República Islâmica do Irão para um episódio conhecido como a crise dos reféns iranianos. Em novembro de 1979 um bando de estudantes iranianos invadiu a Embaixada dos EUA em Teerã, a capital do Irã, e capturou o pessoal que encontraram lá. Isso ocorreu depois que o Xá, que estava no exílio, tinha se estabelecido em Nova York para tratamento de câncer. Os manifestantes exigiram o seu regresso a julgamento por vários crimes cometidos pelo seu regime, tais como torturar dissidentes políticos. Assim, os prisioneiros, na sua maioria pessoal diplomático norte-americano, foram feitos reféns como moeda de troca, a sua liberdade oferecida em troca do regresso do Xá. Os Estados Unidos e o Irão encontraram-se em águas desconhecidas quando o novo governo do Irão, liderado pelo clérigo anti-Shah Ruhollah Khomeini, outrora exilado, sancionou oficialmente a tomada de reféns.
p>Due a costumes diplomáticos estabelecidos, uma embaixada – embora hospedada em solo estrangeiro – é proibida de ser entrada pelo Estado anfitrião, a menos que seja dada permissão. Assim, quando os manifestantes iranianos invadiram a Embaixada dos EUA em Teerã, violaram uma característica chave da diplomacia desenvolvida ao longo dos séculos para permitir aos diplomatas a liberdade de fazer o seu trabalho. É por isso que, para usar um exemplo mais contemporâneo, o fundador do WikiLeaks, Julian Assange, conseguiu evitar a prisão pela polícia britânica, fixando-se numa casa em terraços de aspecto inocente em Londres – a casa é a Embaixada do Equador e foi recusada a entrada à polícia. Por estranho que pareça, os policiais foram então colocados do lado de fora da porta esperando para prender Assange caso ele decidisse sair – uma operação que custou ao contribuinte britânico milhões de libras. É evidente pelo exemplo de Assange como tais costumes diplomáticos são considerados pelas nações e como isso muda pouco com o tempo – mesmo quando essas nações estão em conflito.
No caso do Irã, seu desrespeito pelos princípios diplomáticos estabelecidos foi tanto chocante quanto extremo. Não só violou os princípios diplomáticos estabelecidos, mas a tomada de reféns por um Estado é definida como um crime de guerra nos termos das Convenções de Genebra. Previsivelmente, os Estados Unidos rejeitaram as exigências do Irã e a crise dos reféns tornou-se um impasse diplomático tenso que durou 444 dias. Transformou o Irã em um pária internacional: houve um ultraje mundial pelo seu desrespeito não apenas pelas regras do sistema internacional, mas também pela decência humana, pois desfilou os reféns – presos e amordaçados – diante das câmeras de notícias. Também marcou um novo caminho político anti-ocidental para o Irã, que se opôs fortemente à sua posição pró-EUA durante o tempo do Xá. Apesar da eventual libertação dos reféns em janeiro de 1981, as nações outrora amigas haviam se tornado inimigas. Após a crise, todos os laços diplomáticos diretos entre os Estados Unidos e o Irã foram cortados até que uma questão de proliferação nuclear os levou à mesma mesa mais de trinta anos depois.
Irã nuclear
A idéia de o Irã possuir armas nucleares é compreensivelmente controversa. O conhecido desrespeito do Irão pelas leis e costumes internacionais, como evidenciado pela crise dos reféns e reforçado pela acusação regular de que apoia grupos terroristas e radicais, cria uma atmosfera de desconfiança na comunidade internacional. As notícias sobre as ambições nucleares do Irão têm sido um ponto de grande enfoque diplomático internacional desde 2002, quando se soube que o Irão tinha iniciado o desenvolvimento de um programa nuclear moderno que mostrava sinais de armamento (ver Sinha e Beachy 2015 e Patrikarakos 2012). Isto apesar de o Irão ser signatário do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares e, portanto, não receber nem desenvolver armas nucleares. O Irão protestou que o seu programa era apenas para fins civis e pacíficos. No entanto, devido ao perfil internacional do Irão, poucos acreditavam nisso. Dado que os Estados Unidos tinham acabado de declarar a sua “Guerra Global ao Terrorismo” após os ataques terroristas de 11 de Setembro, foi um período tenso.
Em 2002 os Estados Unidos não tinham apetite por diplomacia com o Irão sobre a questão nuclear. Os EUA já tinham invadido o Afeganistão no final de 2001 e preparavam-se para invadir o Iraque no início de 2003, como parte da sua campanha para livrar o Médio Oriente de regimes que pudessem proporcionar um porto seguro a grupos terroristas transnacionais como a Al Qaeda – os perpetradores dos ataques do 11 de Setembro. Os Estados Unidos também tinham um objetivo maior: assegurar a mudança de regime no Irã, que considerava o principal patrocinador estatal mundial do terrorismo. Vista através dessa lógica, uma guerra ao terror não teria sentido se não visasse o principal terrorista do mundo. Isso seria feito através da demonstração do poder dos Estados Unidos através da sua invasão dos vizinhos do Irão – note-se que o Afeganistão faz fronteira com o Irão a leste e o Iraque faz fronteira com o Irão a oeste. Isto criaria então uma pressão interna sobre a liderança iraniana para reformar por sua própria iniciativa; poderia até mesmo incitar outra revolução. Se isso falhasse, os Estados Unidos estariam dispostos a envolver-se com o Irão de alguma forma para destruir as suas instalações de investigação nuclear e possivelmente engendrar uma mudança de regime através de meios militares, como aconteceu no Iraque e no Afeganistão. Isto é melhor resumido pela frase frequentemente repetida do presidente George W. Bush de que “todas as opções estão sobre a mesa” em relação a lidar com o Irã – delineada em termos mais completos pela seguinte passagem de um documento oficial do governo:
O regime iraniano patrocina o terrorismo; ameaça Israel; procura frustrar a paz no Oriente Médio; perturba a democracia no Iraque; e nega as aspirações de liberdade de seu povo. A questão nuclear e nossas outras preocupações só podem ser resolvidas se o regime iraniano tomar a decisão estratégica de mudar essas políticas, abrir seu sistema político e dar liberdade ao seu povo. Este é o objetivo final da política dos EUA. Entretanto, continuaremos a tomar todas as medidas necessárias para proteger nossa segurança nacional e econômica contra os efeitos adversos de sua má conduta. (The National Security Strategy of the United States of America 2006, 20)
Naquele clima, a diplomacia parecia um não iniciante. No entanto, um candidato improvável entrou na briga – a União Européia (UE). Em 2003, três nações da UE, o Reino Unido, Alemanha e França, iniciaram a diplomacia de alto nível com o Irão, numa tentativa de evitar uma guerra e introduzir a mediação da situação. As conversações foram rejeitadas pelos Estados Unidos, que se recusaram a participar, dados os seus objectivos acima mencionados. Para as nações europeias, a diplomacia valeu a pena prosseguir. Apesar do Reino Unido, França e Alemanha serem aliados tradicionais dos Estados Unidos, não havia apetite na Europa por mais guerra no Oriente Médio. A guerra no Iraque foi controversa, já que muitos – incluindo as Nações Unidas, que se recusaram a mandatar a guerra – não aceitaram a sua lógica. A invasão do Iraque em 2003 também dividiu politicamente a Europa e provocou protestos populares em massa. Neste contexto, o engajamento do Irã foi um movimento ousado de diplomacia – efetivamente atrapalhando o caminho da única superpotência mundial quando ela estava no seu ponto mais beligerante. As conversações foram inicialmente inconclusivas, mas pelo menos conseguiram envolver o Irão na diplomacia, atrasando o seu programa nuclear e oferecendo um caminho para a resolução que não o confronto.
Nos anos que se seguiram à invasão, as operações militares no Iraque e no Afeganistão tornaram-se profundamente perturbadas à medida que ambas as nações (por razões diferentes) desciam para a instabilidade. Isto exigiu uma presença militar a longo prazo, e mais substancial, por parte dos Estados Unidos do que tinha sido planeado. Como resultado, os EUA ficaram atolados e não estavam em posição de perseguir realisticamente uma estratégia militar contra o Irão. Assim, aderiram às conversações UE-Irão, embora com relutância, em 2006. A China e a Rússia também aderiram, tornando-o um assunto diplomático verdadeiramente internacional. Levou quase uma década, mas as partes chegaram finalmente a um acordo em julho de 2015. Esse acordo é uma maravilha da diplomacia. Aquilo que antes eram posições mutuamente opostas, caracterizadas por décadas de desconfiança entre os Estados Unidos e o Irão, foi laboriosamente trabalhado por diplomatas a todos os níveis em muitas rondas de diplomacia até se encontrarem compromissos aceitáveis para ambas as partes.
As relações pessoais entre os diplomatas também foram construídas durante os anos das negociações, e estas ajudaram a ultrapassar as rivalidades estatais. Wendy Sherman, a principal negociadora dos EUA, lembrou como ela e seu homólogo iraniano, Abbas Araghchi, tornaram-se avós durante as negociações e compartilharam vídeos de seus netos um com o outro. Relações pessoais como esta não dissolvem nem mudam os interesses nacionais pré-definidos de nenhum dos lados, mas foram fundamentais para ambos os lados desenvolverem a determinação de trabalhar incansavelmente e não desistirem até conseguirem chegar a acordo sobre parâmetros-chave. Relações pessoais similares foram desenvolvidas entre funcionários do mais alto nível quando passaram 17 dias trancados em discussões intensas em Viena durante a fase de conclusão das negociações. Sherman descreveu mais tarde a cena no último dia, com todo o pessoal diplomático reunido, enquanto o Secretário de Estado norte-americano John Kerry se dirigia às partes:
p>Secretary Kerry foi a última pessoa a falar. Ele contou que quando ele tinha 21 anos, ele foi para a guerra no Vietnã. Ele se comprometeu a fazer o que pudesse em sua vida para que nunca mais houvesse guerra, nunca mais. A sala estava absolutamente imóvel. Havia silêncio. E então todos, incluindo os iranianos, aplaudiram. Porque, eu acho que para todos nós entendemos que o que tínhamos feito era tentar garantir a paz, não a guerra. (Sherman 2016)
p>p>Tal como a resolução da Crise dos Mísseis Cubanos, a chave para o sucesso da estratégia diplomática que sublinhava o acordo era concentrar-se na verificação e não no objectivo aparentemente impossível de estabelecer a confiança. Os diplomatas trabalharam na única área em que uma resolução era possível e encontraram uma maneira de torná-la aceitável para ambas as partes. Para o Irão, isto envolveu abertamente a remoção faseada das sanções económicas punitivas que tinham sido patrocinadas pelos Estados Unidos e também a remoção tácita de qualquer ameaça militar directa. Para os americanos, o acordo colocou o Irão sob um rigoroso regime de verificação para garantir que não poderia facilmente desenvolver armas nucleares, e se parecesse que o estavam a fazer, haveria tempo para a comunidade internacional reagir antes de essas armas se tornarem utilizáveis. Isto é conhecido como um período de “fuga” (ver Broad e Peçanha 2015). Tal coisa só é possível através de um sistema sem precedentes de inspecção internacional rigorosa das instalações do Irão, com o qual este país concordou.
A resolução do impasse nuclear EUA-Irão não teria sido possível sem o movimento ousado de três nações da União Europeia para iniciar um processo diplomático durante o tenso ano de 2003. Não só foi evitado um confronto sério entre o Irã e os Estados Unidos, como o importante princípio da não-proliferação, que se tornou central nas relações internacionais, foi mantido, assegurando o compromisso do Irã com o Tratado de Não-Proliferação. O acordo nuclear iraniano, embora seja um claro exemplo de sucesso diplomático diante das altas probabilidades, é controverso e frágil. Ele precisará resistir a múltiplas mudanças políticas nos Estados Unidos e no Irã que poderão desestabilizá-lo nos próximos anos – e não elimina a inimizade entre os Estados, que continuam a desconfiar uns dos outros. No entanto, pode ser visto em retrospectiva como o ato de abertura de um caminho de aproximação entre as duas nações que pode gradualmente substituir o padrão tóxico das relações iniciadas em 1979 com a crise dos reféns. Mesmo que os Estados Unidos e o Irã retomem um caminho de confronto, ele não tira o triunfo da diplomacia neste caso, com as armas nucleares no Oriente Médio impedidas de proliferar durante um período crítico e uma alternativa oferecida ao que poderia ter sido uma grande guerra.
Conclusão
Diplomática na era moderna, uma era às vezes chamada de “longa paz” (Gaddis 1989) devido à ausência de uma grande guerra desde 1945, se aprofundou e se ampliou em complexidade. Hoje em dia, seria mal aconselhado basear uma descrição da diplomacia em acções que não sejam de guerra entre Estados, ou em resposta a ela. A diplomacia hoje em dia é fundamental para garantir que o nosso período de longa paz seja mais longo e que o mundo em que vivemos seja o mais propício ao progresso do indivíduo, bem como do Estado. Como o mundo de hoje está mais ligado e interdependente do que nunca, uma diplomacia eficaz e hábil é vital para garantir que a humanidade possa navegar numa lista sempre crescente de desafios partilhados, tais como as alterações climáticas, as pandemias, o terrorismo transnacional e a proliferação nuclear, que podem ser a nossa ruína se não for resolvida. Portanto, embora você possa não saber os nomes de muitos dos envolvidos em esforços diplomáticos, nem ver muito do seu trabalho árduo creditado na mídia, seu trabalho é mais importante do que nunca para todos nós.
*Por favor, consulte o PDF acima para qualquer citação ou detalhes de referência.
Outras leituras em E-Relações Internacionais
- A Diplomacia Parlamentar como ‘Track 1 1/2 Diplomacy’ em Resolução de Conflitos
- Diplomacy and the End of Foreign Policy as We Know It
- Opinion – Virtual Diplomacy in India
- Diplomacy Is the Art of Enhancing Power
- The Imponderables of Middle Eastern Diplomacy
- Palestine in Britain: Sovereignty and Diplomacy After Balfour