Agențiile de reglementare

Agențiile de reglementare sunt organisme guvernamentale create de legislaturi pentru a pune în aplicare anumite politici naționale sau de stat. O astfel de agenție este, de obicei, responsabilă de reglementarea unui anumit domeniu al vieții sociale sau economice; ea este formată din specialiști care dezvoltă cunoștințele și experiența necesare pentru a aplica legi de reglementare complexe. Agențiile de reglementare combină, în mod normal, competențele de a elabora norme, de a soluționa controverse și de a furniza servicii administrative obișnuite, funcții care corespund puterilor legislative, judiciare și executive ale ramurilor separate ale guvernului. Acestea completează lacunele politicii generale, aducând ordine, metodă și uniformitate în procesul guvernării moderne.

Deși agențiile administrative sunt la fel de vechi ca și guvernul federal, procesul național de reglementare, așa cum îl cunoaștem astăzi, a început odată cu crearea Comisiei de comerț interstatal în 1887. Acordându-i-se o autoritate extinsă asupra industriei feroviare în plină expansiune, comisia a primit puteri extinse de reglementare și adjudecare, mai largi decât cele ale oricărei agenții anterioare. Aceasta a stabilit tendința și obiectivul pentru agențiile viitoare, fiind prima unitate guvernamentală „a cărei unică preocupare a fost bunăstarea”, după cum spunea James Landis, „într-un sens public larg, a unei industrii vitale și naționale.”

De la new deal, agențiile de reglementare au devenit cel mai vizibil instrument de realizare a politicii naționale. Ele oferă o formă de supraveghere centralizată care, în perioadele anterioare ale istoriei americane, nu era considerată nici necesară, nici de dorit. Proliferarea lor a fost paralelă cu dezvoltarea industriilor naționale și cu apariția Congresului ca organism de elaborare a politicilor, incapabil să supravegheze detaliile administrației. În același timp, un stat social în creștere a recunoscut noi interese, cum ar fi drepturile de asistență socială și egalitatea de șanse la angajare. Au fost create noi agenții de reglementare pentru a asigura o administrare înțelegătoare a noilor obiective de politică națională și pentru a rezolva conflictele prin proceduri mai puțin formalizate și contradictorii – și mult mai puțin costisitoare – decât cele care prevalează în instanțele de judecată.

Caracterul și originea unei agenții de reglementare depind de natura sarcinilor sale. În general, astfel de agenții se împart în trei categorii principale: comisii de reglementare independente; agenții executive; și corporații guvernamentale. Comisiile independente, denumite astfel din cauza relativei lor libertăți față de controlul executivului, sunt cele mai importante și includ agenții precum Interstate Commerce Commission (ICC), Securities and Exchange Commission (SEC), Federal Trade Commission (FTC), National Labor Relations Board (NLRB) și Nuclear Regulatory Commission (NRC). Fiecare comisie independentă este condusă de un consiliu format din mai mulți membri numiți de președinte cu avizul și consimțământul Senatului. Congresul a încercat să garanteze independența comisiilor prin înființarea consiliilor de conducere ale acestora pe o bază bipartizană, prevăzând mandate fixe pentru membrii consiliilor și autorizându-l pe președinte să îi demită numai din motive specificate prin lege.

Agenția executivă, al cărei exemplu este Agenția pentru Protecția Mediului, este una al cărei administrator și principalii asistenți sunt numiți de președinte, căruia îi raportează direct și pe care îl poate demite liber. Agenția executivă se află direct în cadrul ramurii executive; poziția sa în cadrul constituțional de separare a puterilor este astfel mai clar definită decât cea a agențiilor de reglementare independente. Corporația guvernamentală, al cărei exemplu este Tennessee Valley Authority, este creată prin lege pentru un scop declarat și este deținută în întregime de guvern. Acest model a fost utilizat atunci când un proiect, din cauza duratei sale sau a investițiilor necesare, nu poate fi realizat cu ușurință prin dezvoltare privată.

Agențiile de reglementare diferă în mod semnificativ în ceea ce privește gama de competențe și modurile lor de funcționare. De exemplu, activitatea NLRB are un caracter aproape exclusiv judiciar. Deși are o autoritate largă în temeiul legii Wagner și al legii Taft-Hartley, NLRB a ales să exercite doar competențe de judecată. Pe de altă parte, Comisia pentru egalitatea de șanse în materie de ocupare a forței de muncă (Equal Employment Opportunity Commission) nu are competența formală de a judeca cererile sau de a impune sancțiuni administrative. Caracterul sensibil și extrem de controversat al misiunii sale – de a pune în aplicare prevederile antidiscriminare ale titlului VII din legea drepturilor civile din 1964 – a determinat Congresul să limiteze autoritatea EEOC la „metode informale de conferință, conciliere și persuasiune”. În cazul în care aceste metode eșuează, presupusa victimă a discriminării poate intenta o acțiune în instanța federală. Chiar dacă EEOC nu poate emite ea însăși ordine finale, orientările sale pentru abordarea modelelor de discriminare la locul de muncă, împreună cu investigațiile sale pe teren în cazuri particulare, determină adesea respectarea acestora. Rezultatul este un efect de reglementare semnificativ.

Un corp imens de drept administrativ, care se găsește în voluminosul Cod al Reglementărilor Federale și într-o multitudine de publicații specializate, a fost creat de aceste agenții administrative și de alte agenții administrative.

Dezvoltarea și structura agențiilor de reglementare au pus la încercare teoria constituțională a separării puterilor, deoarece agențiile îmbină, de obicei, funcții ale tuturor celor trei ramuri ale guvernului. Cu toate acestea, Curtea Supremă a încercat să acomodeze teoria constituțională cu nevoile unui guvern eficient și, astfel, să păstreze echilibrul constituțional subliniat de principiul separării puterilor. Baza constituțională a competenței Congresului de a crea agenții de reglementare derivă din articolul I. Secțiunea 1 acordă Congresului „toate puterile legislative”; secțiunea 8 enumeră aceste puteri și îi conferă Congresului puterea suplimentară de a adopta legile necesare și adecvate pentru punerea lor în aplicare. Agențiile de reglementare au fost întotdeauna considerate mijloace necesare și adecvate pentru atingerea scopurilor politicii naționale.

În teoria separării puterilor este implicită doctrina conform căreia autoritatea delegată nu poate fi redelegată. În conformitate cu acest principiu, Congresul nu poate investi în mod constituțional executivul (sau, de altfel, sistemul judiciar) cu puterea de legiferare. Cum se poate justifica atunci puterea de reglementare conferită agențiilor? Răspunsul Curții Supreme este că o astfel de autoritate este permisă în cazul în care legea de autorizare cuprinde o politică și oferă orientări pentru a canaliza acțiunea administrativă. Desigur, în cadrul acestor orientări, agențiile își exercită o discreție considerabilă. Cu toate acestea, în teorie, acestea nu legiferează în sens constituțional atunci când își exercită puterea discreționară; ele pur și simplu duc la îndeplinire politicile legislative stabilite de Congres.

Realitatea, însă, nu a convergent ușor cu teoria. În ciuda reiterării doctrinei care interzice delegarea, Curtea Supremă a permis în mod constant delegări „fără direcție” ale autorității legislative. Abia în anii 1930, Curtea a invalidat efectiv statutele Congresului pentru delegarea excesivă a puterii legislative. Dar aceste precedente au căzut curând în dizgrație, deoarece Curtea a continuat să susțină mandate legislative ulterioare la fel de vagi ca și cele anulate anterior. Unele delegări au fost îngrijorător de largi. De exemplu, Comisia Federală pentru Comunicații trebuie să își folosească puterea de acordare a licențelor pentru „conveniența, interesul sau necesitatea publică”. Curtea a susținut acest „instrument flexibil” de delegare ca fiind „atât de concret pe cât permit factorii complicați de judecată într-un astfel de domeniu”. Cu toate acestea, doctrina care interzice delegarea încă trăiește în teorie. Nu mai târziu de 1974, în cauza National Cable Television v. United States, Curtea Supremă a interpretat o lege federală în sens restrâns pentru a evita ca o lectură literală a legii să implice faptul că puterea de impozitare – în mod clar o funcție legislativă – a fost conferită Comisiei Federale pentru Comunicații.

Doctrina care interzice delegarea legislativă a avut corolarul său în contestarea constituționalității exercitării de către agențiile de reglementare a funcțiilor judiciare. Argumentul este că aceste funcții sunt incompatibile cu acordarea de către articolul III a puterii judiciare instanțelor. Cu toate acestea, Curtea Supremă a susținut delegarea funcțiilor jurisdicționale către agențiile de reglementare, atâta timp cât instanțele judecătorești își păstrează puterea de a determina dacă agențiile au acționat în cadrul mandatelor lor legislative.

Aversul problemei delegării se referă la strategiile prin care Congresul poate prelua autoritatea pe care a acordat-o. În ciuda eforturilor Congresului de a le asigura independența, agențiile de reglementare au ajuns să fie criticate de liberali care s-au plâns că, în loc să reglementeze în interesul public, agențiile au devenit clienții intereselor speciale pe care ar fi trebuit să le reglementeze. Mai recent, conservatorii au atacat agențiile de reglementare pentru birocratizarea omniprezentă, pentru lipsa tot mai mare de răspundere și pentru nerespectarea mandatelor lor legislative. Răspunsul Congresului la aceste critici a luat mai multe forme, inclusiv încercările de a dereglementa anumite industrii și efortul de a rezerva o putere de veto legislativ asupra acțiunilor agențiilor.

Veto-ul legislativ, adoptat de Congres cu o frecvență din ce în ce mai mare în anii 1970, când criticile publice la adresa agențiilor de reglementare erau la apogeu, ridică probleme constituționale serioase. Congresul a cerut diverselor agenții executive să îi raporteze în prealabil anumite tipuri de acțiuni propuse. Apoi, în cazul în care Congresul (sau, în unele cazuri, o cameră a Congresului) adopta o rezoluție de dezaprobare într-un anumit interval de timp, acțiunea propusă era efectiv „vetată”. Curtea Supremă a considerat acest mecanism neconstituțional în cauza Immigration and Naturalization Service v. Chadha (1983), în ceea ce privește aplicarea veto-ului unei singure camere la un ordin de deportare. În primul rând, Curtea a susținut că veto-ul Congresului este un act legislativ care necesită adoptarea de către ambele camere ale Congresului. În al doilea rând, și mai grav, veto-ul Congresului a încălcat Articolul II, care impune ca orice act legislativ să fie prezentat președintelui pentru aprobarea sa înainte de a intra în vigoare.

Președintele, în calitate de șef al executivului, este obligat prin Articolul II din Constituție să „aibă grijă ca legile să fie executate întocmai”. Încă de timpuriu, președinții au pretins o putere constituțională inerentă de a demite orice funcționar executiv pe care ei sau predecesorii lor l-au numit. Această pretenție a fost justificată în cauza Myers vs. Statele Unite (1926). Dar în humphrey ‘ sexecutorv. united states (1935), Curtea Supremă a refuzat să aplice această teorie a puterii inerente la revocarea unui membru al unei agenții independente care exercita puteri cvasi-legislative și cvasi-judiciare. Făcând o distincție între un funcționar „pur executiv” și un funcționar al unei agenții independente, Curtea a susținut autoritatea Congresului, atunci când a creat agenții de reglementare, de a stabili mandatele comisarilor și de a preciza motivele exclusive de revocare a acestora. În cauza Weiner v. United States (1958), acest principiu a fost aplicat la revocarea unui membru al Comisiei pentru revendicări de război, al cărei statut de organizare nu specifica niciun motiv de revocare. Curtea a remarcat natura judecătorească a activității agenției și, prin urmare, a concluzionat că Congresul nu a făcut ca aceasta să facă parte din instituția executivă aflată sub controlul politic al președintelui. Curtea Supremă a recunoscut că agențiile independente nu-și pot exercita atribuțiile statutare în mod corect sau imparțial, așa cum a intenționat Congresul, decât dacă sunt libere de controlul executivului.

Combinarea funcțiilor de investigare, urmărire penală și adjudecare în cadrul aceleiași agenții de reglementare a făcut, de asemenea, obiectul unor litigii constituționale. Cu toate acestea, în cauza Winthrop v. Larkin (1975), Curtea Supremă și-a reafirmat punctul de vedere de lungă durată potrivit căruia amestecul acestor funcții în cadrul unei singure agenții sau persoane nu încalcă procesul echitabil, cu excepția cazului în care prezumția de onestitate și integritate a funcționarilor care exercită aceste funcții este depășită de dovezi de părtinire sau prejudecată reală într-un anumit caz. Chiar dacă separarea acestor funcții în cadrul contextului de reglementare nu este impusă de Constituție, legiuitorii au ajuns adesea la concluzia că cea mai bună combinație de eficiență și imparțialitate este menținută atunci când funcțiile de urmărire penală și cele judiciare sunt îndeplinite de funcționari diferiți în cadrul unei agenții.

Toate agențiile de reglementare sunt supuse cerinței constituționale a unui proces echitabil procedural. Dreptul la o audiere trebuie să fie acordat atunci când o agenție ia măsuri care afectează în mod direct drepturile și obligațiile: cei afectați trebuie să fie notificați și să aibă posibilitatea de a-și prezenta cazul în cadrul unei audieri echitabile. Procesul datorat în orice caz particular depinde de natura interesului de libertate sau de proprietate implicat. Dacă aceste interese sunt recunoscute constituțional, atunci poate fi necesară notificarea și chiar o audiere prealabilă înainte ca agenția să poată lua măsuri. Dacă va fi necesar dreptul la un avocat, la interogatoriu și la alte proceduri de tip proces depinde de importanța interesului privat în joc, atunci când este pus în balanță cu interesul guvernului și cu riscul de privare eronată în cadrul procedurilor normale de funcționare a unei agenții.

Măsura în care hotărârile agenției sunt supuse revizuirii judiciare este reglementată de Legea privind procedura administrativă. În general, acțiunea administrativă este irevizuibilă dacă este încredințată prin lege la discreția agenției. Cu toate acestea, instanțele de judecată pot anula chiar și o acțiune discreționară atunci când aceasta este „arbitrară, capricioasă, un abuz de discreție sau, în alt mod, nu este în conformitate cu legea”. În conformitate cu legea, instanțele trebuie să susțină constatările de fapt ale agenției dacă acestea sunt susținute de dovezi substanțiale. Deși definiția termenului „substanțial” poate diferi de la o instanță la alta, Curtea Supremă păstrează ultimul cuvânt pentru a stabili dacă regula a fost aplicată în mod corespunzător într-un anumit caz.

Donald P. Kommers
(1986)

Bibliografie

Davis, Kenneth C. 1969 Discretionary Justice. Baton Rouge: Louisiana State University Press.

Freedman, James O. 1978 Crisis and Legitimacy. Cambridge: At the University Press.

Kohlmeier, Louis M. 1969 The Regulators. New York: Harper & Row.

Landis, James 1938 The Administrative Process. New Haven, Conn.: Yale University Press.

Redord, Emmett S. 1969 The Regulatory Process. Austin: University of Texas Press.

.