Creșterea economică: Cauze, beneficii și limite actuale

Președinte Brat, membru principal Evans și ceilalți membri ai comisiei, vă mulțumesc pentru această oportunitate de a depune astăzi mărturie despre cauzele creșterii economice, beneficiile asociate cu creșterea economică și limitele actuale ale creșterii economice în Statele Unite. Acestea sunt subiecte importante pe care trebuie să le înțelegem mai bine dacă dorim să evaluăm în mod corespunzător afirmația îndrăzneață a președintelui Trump potrivit căreia politicile sale vor supraîncărca economia și ne vor readuce la ratele mai mari de creștere de care ne-am bucurat într-o epocă anterioară.

Mărturia mea prezintă patru puncte esențiale:

• Creșterea contează atât pentru stabilizarea fiscală, cât și pentru creșterea nivelului de trai.
• Creșterea economică din următorul deceniu va fi mult mai aproape de rata medie anuală de 2 la sută pe care o preconizează Biroul de buget al Congresului (CBO) decât de procentul de 3 la sută sau mai bine pe care îl promite administrația Trump.
• Reducerile mari de impozite sunt departe de a fi o modalitate sigură de a stimula creșterea, impozitele mai mari nu exclud creșterea, iar reducerile de impozite pot dăuna creșterii dacă se adaugă la deficitul bugetar sau sunt asociate cu reduceri ale investițiilor publice productive.
• Întreprinderile mici sunt o piesă importantă a economiei americane, dar în evaluarea surselor de creștere, contează mai degrabă noile întreprinderi decât întreprinderile mici în sine.

De ce contează creșterea

Creșterea mai rapidă a produsului intern brut (PIB) extinde dimensiunea globală a economiei și consolidează condițiile fiscale. O creștere larg răspândită a PIB-ului pe cap de locuitor crește nivelul de trai material al americanului tipic. Dar PIB-ul nu este menit să fie o măsură a bunăstării economice, iar alte considerente sunt importante pentru a evalua pe deplin costurile și beneficiile schimbărilor de politici.

Stimările atât ale Oficiului de Management și Buget, cât și ale CBO sugerează că o creștere economică mai rapidă ar îmbunătăți perspectivele fiscale. Acestea constată că o creștere de 0,1 puncte procentuale a creșterii economice anuale ar reduce deficitele cu aproximativ 300 de miliarde de dolari pe parcursul unui deceniu, în principal prin creșterea veniturilor. În timp ce stimularea reală a creșterii economice reduce deficitele bugetare viitoare, toate celelalte lucruri fiind egale, formularea unor pretenții nerealiste de creștere pentru politicile proprii, ca o modalitate de a compensa costul acestora, va subestima impactul negativ al acestor politici asupra deficitelor viitoare reale.

În general, există două surse principale de creștere economică: creșterea dimensiunii forței de muncă și creșterea productivității (producția pe oră lucrată) a acestei forțe de muncă. Oricare dintre ele poate crește dimensiunea globală a economiei, dar numai o creștere puternică a productivității poate crește PIB-ul și venitul pe cap de locuitor. Creșterea productivității permite oamenilor să atingă un nivel de trai material mai ridicat fără a fi nevoiți să muncească mai multe ore sau să se bucure de același nivel de trai material petrecând mai puține ore în forța de muncă remunerată.

PIB măsoară valoarea de piață a bunurilor și serviciilor produse în țară, dar acesta surprinde doar activitatea de piață și nu este conceput pentru a fi o măsură a bunăstării economice. Un părinte care face parte din forța de muncă remunerată contribuie la PIB; unul care rămâne acasă pentru a avea grijă de copii sau de un membru de familie îmbătrânit nu o face, dar, dacă familia angajează pe cineva pentru a îndeplini aceleași sarcini, munca respectivă ar contribui la PIB. Reglementările în materie de sănătate, siguranță și mediu pot impune întreprinderilor costuri care pot încetini creșterea PIB-ului măsurat, dar orice astfel de costuri trebuie comparate cu beneficiile unei mai bune stări de sănătate, ale unor locuri de muncă mai sigure și ale unui mediu mai curat, care ar putea să nu fie reflectate în PIB.

În cele din urmă, o evaluare completă a beneficiilor creșterii economice necesită luarea în considerare a gradului de participare a americanilor la această creștere economică. Există o mare diferență între o creștere precum cea pe care am cunoscut-o între 1948 și 1973, care a dublat nivelul de trai în sus și în josul distribuției veniturilor, și creșterea însoțită de creșterea inegalității veniturilor pe care am cunoscut-o de atunci.

Sursele de creștere economică

CBO estimează că, în conformitate cu legile și politicile actuale, economia va crește cu 2,3 la sută în acest an, dar această creștere va fi în medie de doar 1,9 la sută pe an până în 2027. În calitate de candidat, președintele Trump s-a lăudat că planul său economic „ar stimula în mod conservator creșterea la 3,5% pe an în medie … cu potențialul de a ajunge la o rată de creștere de 4%”. Iar secretarul Trezoreriei, Steven Mnuchin, a declarat că, în cadrul politicilor președintelui Trump, creșterea economică se va accelera până la „3 % sau mai mult”. Săptămâna trecută, Mnuchin a declarat că planul economic al președintelui se va amortiza prin creștere economică.

Nu este neobișnuit ca prognoza economică a unei administrații să fie oarecum mai optimistă decât cea a CBO, deoarece se presupune că administrația propune politici despre care se așteaptă să îmbunătățească performanța economică față de legile și politicile actuale. Dar diferența dintre previziunile CBO și cifrele pe care le auzim de la administrația Trump este neobișnuit de mare.

O economie care se redresează după o recesiune poate atinge temporar rate relativ ridicate de creștere de „recuperare”, pe măsură ce cererea de bunuri și servicii își revine de la nivelurile slabe ale recesiunii. Întreprinderile pot face față cu ușurință creșterii cererii pentru producția lor prin angajarea de lucrători șomeri și prin utilizarea mai completă a capacității de producție care a fost oprită din cauza recesiunii. Cu toate acestea, odată ce șomajul excesiv a fost eliminat și utilizarea capacităților a revenit la normal, rata de creștere a economiei este limitată de creșterea capacității sale de a furniza bunuri și servicii.

Economiștii folosesc termenul de „producție potențială” sau „PIB potențial” pentru a descrie nivelul maxim sustenabil de activitate economică a economiei. Creșterea PIB-ului potențial este determinată de creșterea forței de muncă potențiale (numărul de persoane care doresc să lucreze atunci când piața forței de muncă este puternică) și de creșterea productivității potențiale a muncii. Forța de muncă potențială, la rândul său, crește prin creșterea populației autohtone și prin imigrație, în timp ce productivitatea potențială a muncii crește prin investițiile întreprinderilor în capital tangibil (mașini, fabrici, birouri și magazine), precum și prin investițiile în R&D și în alt capital intangibil. Îmbunătățirile calității forței de muncă datorate educației și formării profesionale pot, de asemenea, să stimuleze productivitatea, la fel ca și îmbunătățirile eficienței manageriale sau ale tehnologiei care permit întreprinderilor să producă mai mult cu aceeași cantitate de muncă și de capital.

Politicile fiscale, de reglementare și de investiții publice bine concepute pot completa creșterea forței de muncă și investițiile private în extinderea PIB-ului potențial. De asemenea, acestea pot aduce beneficii publice pe care PIB-ul nu le surprinde neapărat, cum ar fi echitatea distributivă și protecția sănătății și a siguranței. Politicile prost concepute, desigur, pot împiedica creșterea și afecta bunăstarea economică națională.

PIB potențial reprezintă nivelul maxim sustenabil de activitate economică a economiei. PIB-ul real este inferior PIB-ului potențial într-o recesiune, atunci când cererea agregată este slabă; acesta poate depăși temporar PIB-ul potențial într-o perioadă de boom, atunci când cererea agregată este puternică. Dar, pe perioade mai lungi, PIB-ul real și PIB-ul potențial tind să crească împreună.

Marea Recesiune a produs un decalaj mare al producției între PIB-ul real și PIB-ul potențial, care s-a redus doar lent în următorii câțiva ani, pe măsură ce economia și-a revenit din recesiune. CBO preconizează că diferența rămasă va fi închisă până la sfârșitul anului 2018 și că principala constrângere asupra creșterii economice în viitor va fi mai degrabă rata de creștere a producției potențiale decât cererea agregată slabă.

CBO estimează că PIB-ul potențial va crește cu o rată medie anuală de puțin sub 1,9 la sută în următorul deceniu. Aproximativ 0,5 puncte procentuale din această creștere provine din creșterile forței de muncă potențiale și aproximativ 1,3 puncte procentuale provine din creșterile productivității muncii. Aceste proiecții privind creșterea forței de muncă și a productivității sunt fiecare mai mici decât cele care au produs o creștere medie anuală de 3,2 la sută a PIB-ului potențial între 1950 și 2016 (a se vedea figura 1).

Condițiile sunt diferite acum. Populația îmbătrânește și, fără mai multă imigrație, forța de muncă potențială va crește mult mai lent decât atunci când baby-boomerii inundau piața muncii. De asemenea, productivitatea a crescut mult mai rapid în timpul „epocii de aur” a creșterii economice din generația de după cel de-al Doilea Război Mondial și de la sfârșitul anilor 1990 decât estimează CBO că va crește în anii următori – iar beneficiile acelei creșteri a productivității au fost împărțite mai echitabil decât au fost în ultima vreme. Politicile lui Trump ar trebui să producă o combinație între o participare mai puternică a forței de muncă și o creștere a productivității care să totalizeze 1,4 puncte procentuale pentru a egala media istorică de 3,2 la sută.

Economistul Edward Lazear, președintele Consiliului consilierilor economici al președintelui George W. Bush, a încercat într-un articol de opinie recent din Wall Street Journal să explice cum s-ar putea întâmpla acest lucru. La fel ca și echipa Trump, Lazear a promovat presupusele beneficii ale unei „politici fiscale favorabile investițiilor” și ale scutirii întreprinderilor de reglementările „împovărătoare”. Cu toate acestea, el a concluzionat că atingerea unei rate de creștere atât de ridicate este „puțin probabilă”.

Reducerile de impozite și creșterea economică

Avansările exagerate privind beneficiile pentru creșterea economică ale reducerilor mari de impozite au existat încă de la apariția economiei ofertei, la sfârșitul anilor 1970, și persistă până în prezent. Dar există puține dovezi care să susțină, de exemplu, afirmația președintelui Camerei Reprezentanților, Paul Ryan, potrivit căreia reducerea generalizată a ratelor de impozitare este „sosul secret” care generează o creștere economică mai rapidă, mai multă mobilitate ascendentă și crearea mai rapidă de locuri de muncă sau afirmația secretarului Trezoreriei, Mnuchin, potrivit căreia planul economic al lui Trump se va amortiza prin creștere economică. Ceea ce arată dovezile este că reducerile de impozite – în special pentru persoanele cu venituri ridicate – sunt o modalitate ineficientă de a stimula creșterea economică și este posibil ca acestea să dăuneze economiei dacă sporesc deficitul sau dacă sunt asociate cu reduceri ale investițiilor care sprijină economia și familiile care muncesc.

Istoria arată că reducerile de impozite pentru cei bogați sunt departe de a fi o modalitate sigură de a stimula creșterea economică – și că impozitele mai mari nu exclud o creștere economică robustă și o creștere a locurilor de muncă. Comparați, de exemplu, evoluția ocupării forței de muncă și a creșterii economice după reducerile de impozite ale lui Bush din 2001 cu cele care au urmat după majorările de impozite ale lui Clinton pentru contribuabilii cu venituri mari din 1993, despre care cei care se bazează pe ofertă erau siguri că vor duce la o creștere mai lentă și la pierderi mari de locuri de muncă (a se vedea figura 2). Crearea de locuri de muncă în întreprinderile mici a fost, de asemenea, mai robustă sub Clinton. După ce reducerile fiscale ale lui Bush pentru gospodăriile cu cele mai mari venituri au expirat la sfârșitul anului 2012, economia a continuat să crească și să adauge locuri de muncă în mod constant.

Într-o analiză cuprinzătoare a literaturii de specialitate, economiștii Bill Gale și Andrew Samwick concluzionează că „ratele de creștere pe perioade lungi de timp în SUA. nu s-au schimbat în tandem cu schimbările masive care au avut loc în structura și randamentul veniturilor sistemului fiscal.”

Când Kansas a promulgat reduceri mari de impozite în proporție covârșitoare pentru cei bogați, guvernatorul Sam Brownback a afirmat că reducerile de impozite vor acționa „ca o injecție de adrenalină în inima economiei din Kansas”. Dar, în loc să asiste la un boom economic de la reducerile de impozite, creșterea economică din Kansas – inclusiv creșterea numărului de locuri de muncă pentru întreprinderile mici, creșterea economică și creșterea numărului de înființări de întreprinderi mici – a rămas în urma întregii țări.

Aceste relații simple nu sunt experimente controlate pentru a izola efectul reducerilor de impozite asupra creșterii economice, dar sunt un avertisment împotriva acceptării credulilor a afirmațiilor din partea ofertei. O cercetare economică atentă întărește această concluzie. Aceasta constată că reducerile de impozite pe câștigurile persoanelor cu venituri mari sau pe veniturile lor din avere (cum ar fi câștigurile de capital și dividendele) nu stimulează substanțial munca, economisirea și investițiile.

Este posibil ca acestea să afecteze creșterea economică dacă sporesc deficitele sau dacă sunt asociate cu reduceri ale investițiilor care ajută familiile care muncesc și economia. CBO, care își propune să ofere o analiză obiectivă, imparțială și nepartizană care să reflecte opinia experților, constată că până și reducerile de impozite care sporesc stimulentele pentru muncă, economisire și investiții cu efecte potențial pozitive asupra creșterii sunt o piedică netă pentru creștere dacă măresc deficitul bugetar.

Finanțarea reducerilor de impozite pentru cei bogați prin tăierea investițiilor publice productive care contribuie la susținerea creșterii, cum ar fi educația, cercetarea și infrastructura, sunt, de asemenea, dăunătoare. În cele din urmă, un număr din ce în ce mai mare de cercetări sugerează că investițiile în copiii din familiile cu venituri mici nu numai că reduc sărăcia și dificultățile pe termen scurt, dar pot avea efecte pozitive de lungă durată asupra sănătății, educației și câștigurilor acestora la vârsta adultă.

Dacă nu diferă în mod dramatic de planul fiscal al candidatului Trump sau de planul „Better Way” al Camerei Reprezentanților, planul fiscal la care lucrează președintele Trump va oferi reduceri masive de impozite de care vor beneficia în mod covârșitor contribuabilii cu venituri ridicate și va duce la pierderi uriașe de venituri. Acest lucru este cu siguranță adevărat în conformitate cu metodele convenționale de estimare a veniturilor utilizate de cei care se ocupă oficial de evaluarea bugetului Congresului, CBO și Joint Committee on Taxation (JCT).

Este, de asemenea, adevărat în cadrul majorității „scorurilor dinamice” care iau în considerare efectele de feedback macroeconomic asupra creșterii economice și a veniturilor. Tax Foundation, la ale cărei analize gravitează cei care se orientează spre ofertă, este o excepție în ceea ce privește punctajul dinamic. Aceasta tinde să constate efecte dinamice semnificativ mai mari pentru propunerile fiscale decât cele constatate de CBO sau JCT în propriile analize anterioare și efecte semnificativ mai mari decât cele constatate de modelul Tax Policy Center/Penn Wharton în analizele sale privind propunerile Trump și Better Way. Dar chiar și Alan Cole de la Tax Foundation respinge ideea că politicile fiscale ale lui Trump ar putea produce suficientă creștere economică pentru a se amortiza singure.

O piesă centrală a propunerii fiscale din campania electorală a președintelui Trump și a planului de impozitare Better Way este o rată maximă specială, mult mai mică, pentru venitul de afaceri „pass-through” – care este impozitat în prezent la ratele de impozit pe venitul individual al proprietarilor, mai degrabă decât la rata de impozit pe profit și ca venit din dividende în mâinile acționarilor. Aproximativ jumătate din veniturile de tip „pass-through” merg către 1% din gospodăriile de top, în timp ce doar aproximativ 27% merg către 90% din gospodăriile de la baza clasamentului.

Aceste propuneri ar reduce rata maximă pentru veniturile de tip „pass-through” sub rata maximă pentru veniturile obișnuite (la 15% și, respectiv, 25%), oferind persoanelor fizice bogate un stimulent puternic pentru a-și reclasifica veniturile salariale ca „venituri din afaceri” pentru a obține rata de impozitare „pass-through” mai mică. Acest lucru ar produce o pierdere substanțială de venituri, în timp ce nu ar aduce niciun beneficiu pentru marea majoritate a întreprinderilor mici, a căror rată de impozitare nu ar fi afectată (a se vedea figura 3).

Beneficiarii nu se încadrează în definiția rezonabilă a nimănui a unei întreprinderi mici. Aceștia includ manageri de fonduri speculative, consultanți și manageri de investiții, care se numără printre proprietarii de afaceri de tip „pass-through” care se află în prezent în tranșa de impozitare de 39,6 %; cei 400 de contribuabili cu cele mai mari venituri din țară, care au venituri anuale care depășesc 300 de milioane de dolari fiecare și care primesc aproximativ o cincime din veniturile lor de la întreprinderi de tip „pass-through”; și proprietari de afaceri precum președintele Trump, care deține aproximativ 500 de afaceri de tip „pass-through”, potrivit avocaților săi.

Guvernul Kansasului, Sam Brownback, a scutit veniturile de tip „pass-through” de la toate impozitele pe venit ale statului, ca parte a reducerii agresive a impozitelor pe partea ofertei în 2012. După cum am remarcat deja, acest lucru nu a făcut nimic pentru economia Kansasului, dar a făcut ravagii în bugetul statului, numai scutirea de impozit pass-through costând 472 de milioane de dolari în 2014, ceea ce a determinat Kansasul să reducă serviciile, să epuizeze fondurile „rainy day”, să amâne proiectele rutiere și să apeleze la artificii bugetare. Două agenții de rating al obligațiunilor au retrogradat statul din cauza problemelor sale bugetare. Legislativul din Kansas a adoptat recent o legislație bipartizană pentru a închide această lacună, deși guvernatorul Brownback a pus veto la proiectul de lege.

Este o lecție despre cum să nu faci o reformă fiscală, dar ce ar trebui să facem? În linii mari, o reformă fiscală bine concepută ar putea stimula creșterea economică prin eliminarea sau diminuarea subvențiilor fiscale ineficiente și prin colectarea de venituri suplimentare pentru a investi în prioritățile naționale și a reduce deficitele. Cel puțin, nu trebuie să piardă venituri.

Un cuvânt despre întreprinderile mici

După cum sunt sigur că mulți dintre membrii acestei comisii sunt conștienți, cercetările din ultimii ani au modificat afirmația de lungă durată potrivit căreia întreprinderile mici sunt motorul creșterii numărului de locuri de muncă. Aceste cercetări arată că vechimea unei întreprinderi contează mai mult decât mărimea acesteia ca factor care contribuie la creșterea numărului de locuri de muncă, deși companiile noi sunt de obicei mici la început. În fiecare an, se înregistrează o mare fluctuație în rândul micilor întreprinderi, pe măsură ce firmele dau faliment sau își încetează activitatea și se înființează noi firme. Pentru a-l cita pe unul dintre pionierii acestei cercetări:

Cele mai multe întreprinderi nou-înființate eșuează… cele mai multe întreprinderi tinere care supraviețuiesc nu se dezvoltă. Dar o mică parte dintre întreprinderile tinere supraviețuitoare contribuie enorm la creșterea numărului de locuri de muncă. O provocare a economiilor moderne este de a avea un mediu care să permită succesul unor astfel de întreprinderi dinamice, cu o creștere ridicată.

.